И в политическом и в академическом дискурсе общепринято проводить четкое разделение между общественным и частным, между рынками и иерархией, что так или иначе принимает как данность сложную институциональную инфраструктуру, поддерживающую эффективное функционирование рынков. Рынки основываются на системе права частной собственности, поддерживаемой государством, которая определяет права собственников и должное использование ресурсов. Обмен товаров и услуг требует постоянного присутствия, например, судов, полицейских сил, конкуренции и ведомства взаимовыгодной торговли и договорного права, наряду с образовательной, здравоохранительной политикой и политикой благосостояния, чтобы обеспечить соответствующую квалифицированную трудовую силу (Норт, 1990; Флигштейн, 1996; 2001; Эванс и Раух, 1999). Другими словами, как заметил К. Поланьи (1957, 139), нет «ничего естественного в невмешательстве». Г. Уилсон (1990, 4) делает аналогичный вывод: «Это государство, которое по закону устанавливает “рынок”, к чьему существованию иногда относятся как к акту природы. Рынки требуют широкой институциональной поддержки. Без судов для разъяснения и принуждения исполнений соглашений, например, коммерческая жизнь стала бы хаотичной. Без законов, чтобы определять, и полиции, чтобы принуждать, права собственности стали бы несуществующими. Современная корпорация сама по себе (общество с ограниченной ответственностью) есть, с исторической точки зрения, сравнительно современное создание государства».
Рыночные системы также полагаются на институциональные механизмы для обеспечения справедливой и прозрачной конкуренции на рынке. Общественный сектор и более широкое общество также играют важную роль в поддержке рынков. Как указывали А. Смит и другие основатели теории рынка, «оные опираются на моральную основу из доверия, которое имеет решающее значение в обеспечении исполнения контрактов» (Хирш, 1978).
Там, где эти институциональные условия не существуют, попытки внедрить правление через рынки часто терпят неудачу. В России, например, переход к рыночной экономике через приватизацию и вывод государственных субсидий был нарушен из-за отсутствия стабильного права собственности и независимой судебной системы. По словам А. Шаронова, бывшего советника при Министерстве экономики, отсутствие юридически обеспеченных прав собственности демонстрирует, что «мы повернулись спиной к здоровой конкуренции. Система вознаграждает тех, кто находится ближе к центру власти, а не тех, кто работает лучше. Легче засадить конкурента в тюрьму, чем конкурировать с ним» (цит. по: Экономист, 28 февраля 2008 г.). НПО Transparency International недавно оценила Россию как одну из 30 самых коррумпированных стран в мире.
Для того чтобы управлять через рынки, правительства должны сначала создать рынки посредством осуществления иерархического управления. Строительство глобальных финансовых рынков, например, потребовало, чтобы правительства разработали нормативные правовые акты, относящиеся к инсайдерской торговле, стандартам практики бухгалтерского учета, банковским стандартам и закрытию деловой информации для обеспечения конфиденциальности акционера. Таким образом, главный парадокс в том, что «развитие финансовых рынков, повышение распространенности и импорта рыночных отношений, так часто связанных с уменьшением государственной власти и управления, сопровождались значительным и постоянным расширением правовых норм и регламентированной регуляции» (Сиоффи, 2006, 186).
Поэтому правительства продолжают нести ответственность за метауправление рынками, которые они создают. Это требует постоянного управления и обеспечения ресурсами, а также мониторинга эффективности и обеспечения подотчетности и легитимности. Приватизация, возможно, создала более свободные рынки, но она также привела к большему количеству правил (Фогель, 1996). Там, где произошла приватизация, была введена «иерархическая охрана», чтобы защитить общественные ценности, такие как универсальные услуги и доступность (Де Бруиджин и Дик, 2006; см. также Эритье, 2002b). В Бельгии, например, общественная ценность социального включения была транслирована в обязательства для приватизированных поставщиков электроэнергии поддерживать унифицированную структуру цен. Э. Кавабата (2001) показывает, как приватизация компании «Ниппон Tелеграф» (NTT) в 1980 г. на самом деле усилила власть Министерства сообщений и телекоммуникации. В обмен на попустительства в продаже NTT, Министерство получило исключительную юрисдикцию и непререкаемый авторитет, благодаря которому оно могло требовать от фирм создания инфраструктуры, доступной конкурентам; накладывать вето на вступление фирм, которые, как оно полагало, не смогут эффективно конкурировать с NTT; утверждать предлагаемые изменения цен. Там, где происходит контрактная передача услуг, правительства в той же мере, в которой они обеспечивают финансирование, определяют, какие услуги отдать на аутсорсинг; критерии, по которым проводятся торги, и окончательные условия любого контракта. Правительства также сохраняют ответственность за мониторинг и применение санкций там, где исполнение услуг считается неудовлетворительным. Т. Браун и М. Потоцки (2004) показывают, что в случае простого контракта по управлению сбором мусора в штате Огайо менеджеры государственной службы постоянно вмешивались, чтобы стимулировать конкуренцию и наказывать нерасторопные фирмы.
В случае более сложных договорных условий метауправление управленческими механизмами продолжается. В Главе 3 была кратко рассмотрена контрактная передача предоставления услуг обучения и трудоустройства Австралийской трудовой сети частными фирмами добровольным организациям. Контрактная власть этих организаций, позволяющая им оценивать готовность клиента работать, а также отказывать в социальных выплатах, кажется, даёт значительную свободу действий в принятии управленческих решений НПО. Тем не менее, подрядчики, будь они из частного или добровольного сектора, должны были соблюдать подробные правила, установленные Департаментом занятости и трудовых отношений. Как утверждает М. Консидайн (2003, 75): «квазирынок контролируется правительственным департаментом, который является монопольным покупателем услуг. Это дает высокопоставленным чиновникам огромную власть управлять этим рынком из-за безопасных стен, построенных в коммерческом тендерном процессе на условиях конфиденциальности, и контракты, написанные позже, оставляют агентствам небольшое пространство для маневра».
Консидайн поднимает важный вопрос. Исследования контрактной передачи услуг часто выражают опасения, что такой подход делает правительства уязвимыми к «ограблению». А это происходит в том случае, когда фирма, которая получила контракт, приобретает с течением времени знания и «специфические транзакционные инвестиции», которые препятствуют другим фирмам наращивать надёжные ценовые предложения против нее в будущем. «Ограбления», очевидно, делают правительства уязвимыми для хищнических цен и снижения качества исполнения (Уильямсон, 1985; Клейн, 1996). Такие опасения не лишены оснований. Агентство по сбору налогов в Объединенном Королевстве, «Внутренние доходы», потратило 9 млн £, платив потенциальным поставщикам, чтобы те на торгах сбили цену действующего IT поставщика ‑ американской компании «Электронные информационные системы» (Лонсдэйл, 2005, 225). Тем не менее, если правительствам иногда приходится противостоять монополии одного продавца, стоит подчеркнуть, что частные фирмы всегда должны продавать свои услуги ограниченному числу местных и центральных органов власти и что они также делают инвестиции, необходимые для своих контрактов. М. Селлерс (2003, 608) утверждает, что этот уровень зависимости, наблюдавшийся в течение долгого времени, привел к процессу «обществитизации» (англ. publicisation): «Частные компании становятся более похожими на общественные учреждения, поскольку конкуренция на получение контрактов острая, и они должны восприниматься контрактодателем, правительством как согласные с требованиями правительства, чтобы получить контракт снова… Правительство делает предложения, устанавливает требования и дает рекомендации, которые с течением времени приводят к тому, что частные компании выглядят всё более и более похожими на правительственные агентства».
Иерархическое метауправление также является яркой характеристикой созданных правительством внешних рынков. Самый большой в мире рынок торговли ограничениями по выбросу углерода, Европейская система торговли выбросами (ETS), был запущен в январе 2005 г. В соответствии с правилами соглашения, крупные источники углекислого газа (в настоящее время ‑ около 12 000 установок, что составляет около 40 % от общего объема выбросов) должны соотносить свои выбросы с ежегодной квотой, которую они получают каждый год. Фирмы, которые хотят выбрасывать больше загрязнений, должны купить квоты других фирм (Ватанабе & Робинсон, 2005; Солейлл, 2006). На первый взгляд, торговля квотами на выбросы представляет собой существенную потерю для государственного контроля, потому что государство не может исправить количество углерода, выбрасываемого какой-либо одной страной, не говоря уже о фирме. Тем не менее, правительства стран, действуя коллективно, играют решающую метауправленческую роль в управлении этого рынка, определяя общие ограничения на выбросы углерода, способствуя и контролируя последующие обмены.
Потенциал национальных правительств по управлению ETS ясен, когда рассматриваются ограничения самой политики. Ожидания того, что этот рынок приведет к значительному сокращению выбросов углерода, были пустыми, потому что национальные правительства предоставили фирмам квоты на выброс углерода, которые в совокупности часто превышают существующие уровни выбросов. В апреле 2006 г. квоты на выбросы продавались по цене около 30? за тонну диоксида углерода. В 2007 г., после того как стало ясно, что национальные правительства выпустили слишком много квот, цена упала до 5 центов. Пообещав играть ведущую роль в борьбе с глобальным изменением климата, европейские лидеры впоследствии обещали выпустить меньше квот на рынок. Тем не менее, на саммите, состоявшемся в марте 2008 г., национальные лидеры договорились предложить специальную защиту для энергоемких отраслей промышленности, участвующих в международной конкуренции. По имеющимся данным трудно судить, успешна ли ETS. Данное обстоятельство не связано с отсутствием способности государства. На рынке произошел провал, потому что правительства, исходя из текущих политических причин, структурировали рынок таким образом, что общее количество выбросов вряд ли уменьшится.