В Главе 1 объяснялось, что правительства, создавая и используя стратегии управления, развивают стратегические или партнерские связи с рядом негосударственных агентов. Правительства предпочитают работать с частными фирмами и другими агентами рыночных механизмов управления, потому что считают, что поступая так, они могут увеличить свою способность достижения определенных политических целей. До сих пор мы подчеркивали, насколько государства сохраняют контроль над рынками. Здесь же отметим, что даже в тех случаях, когда правительства отказываются от такого иерархического контроля, использование рынков может усилить способность государства.
Хорошим примером является роль, которую играет в мировой экономике малое количество кредитных рейтинговых агентств, таких как «Муди» и «Стандарт&Пуэр». Эти организации делают заключения о кредитоспособности заемщиков. Значимость этих агентств такова, что фирме или суверенному правительству почти невозможно выйти на рынок облигаций, чтобы занять деньги, без предварительного получения кредитного рейтинга. Рейтинговые агентства утверждают, что они приобрели такую доминирующую позицию, потому что создали репутацию надежных советчиков. Критики полагают, что их господство связано с правительственными правилами, требующими чтобы фирмы имели благоприятный кредитный рейтинг от одного из кредитных агентств из списка, утвержденного Комиссией по ценным бумагам и биржам.
Несколько правил вынуждают компании получать кредитный рейтинг. Во-первых, регуляции, разработанные для защиты долгосрочных интересов инвесторов пенсионных фондов, запрещают управляющим пенсионными фондами инвестировать в компанию, если она не имеет максимально возможный кредитный рейтинг. Во-вторых, нормативные положения, касающиеся раскрытия финансовой информации, были привязаны к кредитным рейтингам: фирмам, которые были признаны имеющими низкий финансовый риск, больше не нужно было раскрывать информацию для рынка. В-третьих, министры финансов и центральные банки, работающие в странах G10, в свою очередь, заложили глобальные нормативные требования для банковских услуг по оценке кредитоспособности. Банки, которые не в состоянии провести внутренние кредитные оценки достаточного уровня сложности, чтобы соответствовать Соглашениям Базель II, могут вычислить свои резервные требования капитала, используя рейтинг, выпущенный кредитными агентствами. Как комментируют К. Брунер и Р. Абделал (2005, 193), «частная власть рейтинговых агентств не такая уж и частная, в конце концов. Правительства одновременно и стабилизировали, и кодифицировали их полномочия».
Власть, делегированная рейтинговым агентствам, привела к появлению озабоченности тем, что небольшое число исключительно американских фирм оставлены «орудовать де-факто государственной властью… Рыночная власть почти так же централизована, как само государство» (Брунер и Aбделал, 2005, 207). Д. Kервер (2005, 464) предполагает, что рейтинговые агентства были превращены в «квазигосударственные регуляторы» и что это поднимает важный вопрос об их подотчетности и легитимности. Аргумент о подотчетности прямолинеен. Рейтинговые агентства могут быть вызваны комиссиями Конгресса США, чтобы отвечать на вопросы о том, как они работают. Но по условиям первой поправки к конституции Соединенных Штатов, защищающей свободу слова, они не являются юридически ответственны за заключения, которые они выпускать до тех пор, пока руководствуются честностью. Какую легитимность имеют эти фирмы в отсутствие такого механизма подотчетности? Агентства утверждают, что у них есть достаточная легитимность, которая в целом строится на успешном архиве выпущенных рейтингов, но этот архив является спорным. Отрицательные заключения, выполненные агентствами, привели к азиатскому финансовому кризису в 1997 г., краху «доткомов» в 2000 г., провалу компаний «Энрон» и « Уолдком» в 2001 г. и мировому финансовому кризису, который начался в 2008 г. В последнем случае, агентства в значительной степени подверглись суровой критике за выдачу самых высоких кредитных рейтингов банкам, торгующим субстандартными кредитными обязательствами, которые впоследствии были объявлены несостоятельным. Скептики указывают на конфликт интересов, потому что рейтинговые агентства имеют стимул, вызванный конкуренцией в данном бизнесе, давать фирмам, которые платят по их счетам, более высокий рейтинг. Критики также утверждают, что агентства лишены легитимности, потому что их заключения о кредитоспособности придают чрезмерное значение фискальным показателям и наличию слабых профсоюзов (Кервер, 2002).
Тем не менее, при оценке отношений между рейтинговыми агентствами и правительствами следует помнить, что правительство США выбрало более тесные связи с агентствами. С точки зрения правительства существуют веские причины, чтобы связывать регуляцию бизнеса с кредитоспособностью. Незначительная регуляция фирм, демонстрирующих устойчивую кредитоспособность, позволяет органам власти сосредоточиться на более рискованных фирмах. Ограничивая пенсионные фонды в осуществлении инвестиций с высокой степенью риска, государство может избавиться от необходимости покрытия расходов на большое количество людей, выходящих на пенсию. Правительства могли, если бы они хотели, составлять свои собственные заключения о кредитоспособности фирм.
У правительства США есть преимущества в использовании заключений, составленных частными фирмами. Во-первых, они являются менее дорогостоящими. Кредитные рейтинги доступны бесплатно участникам рынка: фирма, которой требуется собственный рейтинг, должна платить за эту услугу. Правительствам пришлось бы выделять значительные ресурсы для разработки своих собственных рейтингов. Во-вторых, полагаться на частные фирмы политически менее рискованно. Правительство, которое классифицировало кредитоспособность фирмы, которая впоследствии обанкротилась, обвинили бы в некомпетентности, и оно было бы привлечено к ответственности избирателями и налогоплательщиками за понесенные убытки. Опираясь на заключения, составленные частными фирмами, правительство США имеет готового «козла отпущения». Как иронично высказываются Брунер и Абделал (2005, 209), «когда “Энрон” рухнула без предупреждения со стороны рейтинговых агентств, завершая серию выявленных провалов, в том числе несколько мировых финансовых кризисов в 1990-е гг., Конгресс и SEC могли бы вызвать на слушания, расследовать и отчитать агентства, сделать запрос, имеет ли смысл управлять зависимыми рейтинговыми агентствами в будущем, не копая слишком глубоко, чтобы понять, было ли инкорпорирование просто плохим решением в прошлом».
Правительство США в некоторых отношениях усилило свою способность, развив тесные отношения с рейтинговыми агентствами. Но есть и проигравшие на этом рынке. Учитывая эффективную дуополию, поддерживаемую «Муди» и «Стандарт&Пуэрс», европейские и азиатские правительства не обладают альтернативой, что вынуждает их иметь дело с учреждениями, чьи политические взгляды они не всегда разделяют. Отношения между правительством США и рейтинговыми агентствами до сих пор были поддерживающими друг друга, хотя серьёзность кредитного кризиса 2008 г., скорее всего, приведет к дальнейшим трудностям.