В начале этой главы мы выделили 2 направления в обсуждении маркетизации и государственной способности. Мы рассмотрели доказательство того, что государства утратили контроль над рынками, которые они создали. Теперь мы рассмотрим доказательство того, что маркетизация привела к передаче значительной власти частному бизнесу, работающему независимо от правительственного контроля. Как мы уже говорили, мы в целом скептически смотрим на отношения между государством и иерархией с одной стороны и рынками с другой в условиях игры с нулевой суммой. Мы также сомневаемся, что рынки (или основные игроки на них, такие как бизнес-круги) заменили иерархию как ключевую модель управления. В этом разделе утверждается, что отношения между правительствами и бизнесом могут быть поняты с точки зрения государственно-ориентированной отношенческой перспективы. Государства формируют среду, в который работает бизнес. В некоторых случаях государства ограничивают и дисциплинируют бизнес-интересы для более широких целей. Но в целом отношения между государством и бизнесом следует понимать как продуктивные отношения, как отношения с положительной суммой игры.
Компании, будь то небольшие местные предприятия или гигантские транснациональные корпорации, принимают решения, которые влияют на жизнь миллионов людей. Эти решения попадают в пределы управления, так как они обеспечивают реализацию таких общественно значимых задач, как полная занятость, экономический рост, устойчивое развитие и рост заработной платы. Мы не можем очертить влияние правительства на бизнес и сказать, что оно не имеет ничего общего с деятельностью частных фирм. Также правительства не могут позволить себе помыкать интересами бизнеса, особенно если это угрожает широкой потерей доверия или существенным замедлением частных инвестиций. В капиталистических системах, в которых инвестиционные решения, прежде всего, принимаются частными фирмами, правительства структурно полагаются на бизнес для обеспечения частных инвестиций и экономического роста (Линдблом, 1977; Пржеворски, 1985; Белл & Ванна, 1992).
Действуя коллективно или индивидуально, предприятия часто находятся на сильной переговорной позиции, лоббируя в правительстве свои интересы. В Главе 2 было отмечено, что американская система медицинского здравоохранения широко обвинялась в срыве предложений Х. Клинтон реформировать здравоохранение. Эта Глава показала, что частные охранные фирмы стремились обеспечить благоприятную правовую среду для своей деятельности в Ираке. Примеров предприятий, использующих политические процессы для достижения своих целей, великое множество. «Эксон Мобил» (ExxonMobil) сыграл важную роль в убеждении правительства США в продолжении георазведки нефти на Аляске. Оборонная компания «БАЕ Системс» была явно связана с решением правительства Великобритании о прекращении полицейского расследования в отношении предполагаемых выплат взяток властями Саудовской Аравии. Скандал из-за санкций «нефть-в-обмен-на-продовольствие» в Ираке показал, что Министерство иностранных дел Австралии и Управление по экспорту пшеницы стремились к максимизации экспортной выручки частной компании «Австралийская пшеница» (Australian Wheat Board) за счет исполнения своих регулирующих обязанностей (Бартош, 2006).
В исследовании управления на основе ассоциаций в Главе 8 более подробно рассматривается взаимодействие между бизнес-ассоциациями и правительствами. Здесь мы определяем ряд причин, почему власть бизнеса ограничена. В Главе 1 объяснялось, что государства обладают ключевыми ресурсами, включая легитимность и монополию на применение насилия, так что они не могут быть просто переданы в использование бизнесу. Понятно, тем не менее, что бизнес имеет некоторые возможности формирования преференций. Фирмы могут убедить правительства в преимуществах определенных действий и могут попытаться убедить потребителей в легитимности своего поведения. Они также могут помочь установить программу действий правительства и СМИ. Д. Коэн (1997) утверждает, что бизнес-группы оказали давление для создания единого европейского рынка. Но бизнес лишен принудительной власти: способности навязывать свои решения, направленные против оппозиции. Суверенные правительства могут и заставили бизнес платить минимальную заработную плату, признавать профсоюзы, принять государство общественного благосостояния, уменьшать загрязнения окружающей среды и платить налоги на сверхприбыли. Бизнес может и заключает торговые соглашения, ведет переговоры с правительствами, но он не может заставить их вести себя определенным образом.
Бизнес может иногда быть более удачливым, нежели влиятельным. Здесь власть означает быть успешным, несмотря на оппозицию, в то время как удача означает получение того, что вы хотите, не применяя усилий (Барри, 1989). Компании иногда получают то, что они хотят, потому что правительство хочет того же: классическая игра с положительной суммой исходов. Как мы уже видели, это тот самый случай с кредитными рейтинговыми агентствами, которым было предоставлено доминирующее положение на рынке, потому что правительство заинтересовано требовать от компаний получить кредитный рейтинг от утвержденного агентства. Другим примером является вопрос о ядерной энергетике, которую мы затронули в Главе 3. В последние годы правительства Соединенных Штатов, Объединенного Королевства, Южной Кореи, Японии и Китая обязались расширять использование ядерной энергетики. Некоторые экологические критики пытались объяснить это решение с точки зрения власти крупных ядерных компаний, таких как EDF Energy. Однако мы можем альтернативным образом описать эти фирмы, как удачливых бенефициаров правительственной решимости бороться с проблемами энергетической безопасности и изменения климата без создания государственных ядерных компаний.
В капиталистических системах правительства полагаются на частные фирмы, которые будут инвестировать и поддерживать экономику. Предполагается, что глобализация дала транснациональным фирмам дополнительный рычаг давления на национальные правительства, путем более реальных угроз покинуть национальную экономику страны. Тем не менее, в Главе 2 показано, что ключевыми решающими факторами принятия инвестиционных решений являются доступность рынка, квалифицированная рабочая сила и другие общественно доступные инфраструктуры. Глобализация не привела к качественному смещению власти бизнеса. Кроме того, как мы уже отмечали, государства сохраняют ответственность за метауправление рынками. Правительства не только работают по установленным правилам управления: они играют важную роль в выборе правил управления. Там, где правительство полагает, что маркетизация приводит к потере эффективности, подотчетности и легитимности, оно может установить иерархический контроль. В 2001 г. несколько крупных американских компаний, в том числе наиболее известная «Энрон», рухнули вскоре после выявления огромных и ранее нераскрытых долгов. Через год Конгресс принял, а президент утвердил новый закон, запрещающий аудиторским фирмам участвовать в различной неаудиторской консалтинговой работе и требующий от фирм защищать информаторов и устанавливать подлинно независимые аудиторские комиссии с правовой ответственностью за разглашение любых «существенных недостатков» в структурах внутреннего контроля компании. Эти меры оказались чрезвычайно спорными; многие компании угрожали уехать за рубеж из-за увеличения затрат на ведение бизнеса в Америке. Одно исследование, опубликованное Американским институтом предпринимательства, относящимся к правому крылу американской политической сцены, описывает законодательство как «колоссальный провал, плохо задуманное и, поспешно принятое решение» (цит. по: Экономист, 20 апреля 2006 г.). Тем не менее, сохранение закона перед лицом устойчивой оппозиции бизнеса, должно поощрять скептицизм по поводу способности бизнеса или каких-либо других организаций работать независимо от национальных правительств. В «Приключениях Руперта в Китае» Б. Дувер (2008) представляет забавный случай ограниченности одной из транснациональных фирм ‑ корпорации «Руперт Мердок». Мердок сначала пытался получить доступ на китайский рынок в 1993 г. после покупки гонконгского СТАР ТВ. Мердок видел потенциал для позитивной игры между китайским правительством и своей компанией. Он настаивал на получении доступа к крупнейшему в мире внутреннему рынку; в свою очередь, китайцы предъявили требования о более «объективном» и «сбалансированном» представлении Китая в западных СМИ. В 2001 г. была заключена сделка: телевизионные программы СТАР ТВ стали транслироваться через кабельное телевидение в провинции Гуандун, в свою очередь Мердок согласился показывать 24-часовые новости китайского правительства CCTV9 по кабельной сети Fox в США на безвозмездной основе. Сделка была неравной. Трансляция программ СТАР ТВ велась на мандаринском диалекте китайского языка, но большинство людей в провинции Гуандун говорят на кантонском диалекте. Несмотря на потраченные сотни миллионов долларов на развитие телевизионных программ СТАР ТВ оставалась в финансово шатком положении. Мердок был вынужден пойти на сделку, потому что Китайское правительство имело право запретить использование спутниковых антенн в принудительном порядке, запретить создание совместных предприятий между зарубежными фирмами и местными медиа-компаниями и подвергнуть цензуре любые программы. В долгосрочной перспективе Мердок надеялся, что ему будет обеспечен доступ к большому китайскому рынку. После назначения новых руководящих кадров в Пекине Ньюс Интернешнэл, по словам Мердока, столкнулось с «кирпичной стеной» в 2005 г. Правительство, опасаясь «культурного загрязнения», одобрило запрет на спутниковые тарелки и запретило дальнейшее вовлечение любой иностранной медиа-компании в китайское информационное пространство.
Правительства западных демократий также не мешкали «стянуть лайковые перчатки» и применить силу власти в отношении влиятельных деловых кругов. Агрессивная реструктуризация промышленности в Объединенном Королевстве во время правления Тэтчер, например, вызвала враждебную реакцию со стороны промышленности с лидером в лице Конфедерации британской промышленности, которая в какой-то момент обещала дать «кулачный бой правительству». Правительство, тем не менее, одержало верх в своих планах по реструктуризации промышленности и маркетизации. Аналогично в Соединенных Штатах в 1930 г. администрация Рузвельта успешно внедрила новые трудовые законы и государственную политику благосостояния, что увеличило враждебность важных секторов бизнеса (Скочпол, 1980; Блок, 1980; Хеллейнер, 1994). В Австралии также лейбористское правительство Китинга отнеслось враждебно к крупному бизнесу в 1990-х гг., утверждая (в основном ошибочно) что крупнейшее бизнес-объединение, Австралийский деловой совет, было «партизаном» во время федеральных выборов 1993 г. Китинг публично атаковал исполнительных руководителей; министрам и высокопоставленным чиновникам рекомендовали неактивно взаимодействовать с Деловым Советом. Как прокомментировал бывший директор: «…осознанное отношение правительства было таковым, что если бизнес попытается высунуться из-под ковра, то он тут же будет забит обратно». Это привело к тому, что многие бизнес-руководители отступились. В конечном счете они взяли обязательства перед своими собственными акционерами не подвергать компании угрозам репрессий на политическом уровне… и отступили (Белл 2008a, 564).
Заключение
В своей книге «Обновление правительства» Д. Осборн и Т. Геблер (1992) утверждают, что правительства могут передавать ответственность за «греблю» ‑ обеспечение непосредственными услугами граждан ‑ без ущерба для их способности «управлять» ‑ изыскивать ресурсы и устанавливать приоритеты. Эта книга написана в стиле руководства по созданию бизнеса с вдохновляющими примерами, порой довольно унизительными. Читатель найдёт в ней безусловное подтверждение неолиберальных экономических принципов в правительственном секторе (см. Бевир, 2007, XXIII). Тем не менее, признавая что «приватизация лишь одна стрела в колчане правительства», Осборн и Геблер (1992, 47) ясно определяют тех, кто «верит в то, что бизнес всегда превосходит правительство, продают американскому народу “средство от всех болезней”»: «Приватизацию просто неправильно считать отправной точкой дискуссии о роли правительства. Услуги могут быть переданы на контрактной основе или предоставлены на исполнение общественному сектору. Но управление не может передаваться. Мы можем приватизировать отдельные функции управления, но не общий процесс управления. Если бы мы это сделали, то мы бы не имели механизма, посредством которого могли бы быть приняты коллективные решения, не было бы возможности устанавливать правила на рынке, не было бы средств придать силу правилам поведения» («Обновление правительства», с. 47).
Таким образом, не нужно выбирать между рынками и иерархией. Рынки пронизаны иерархией. Государства не только создают рынки: они управляют ими. Приватизация, дерегулирование, контрактная передача, ОЧП и внутренние и внешние рынки ‑ всё требует постоянного иерархического вмешательства. Рынки управляются и, как утверждает М. Китинг (2004, 6), могут быть использованы для «содействия в достижении многих государственных политических указаний и целей».