Противодействие коррупции в Российской империи
Второй половины XIX – начала ХХ столетия
Практическая значимость – исследования заключается в возможности применения исторического опыта, накопленного в сфере противодействия государства коррупции, в современных условиях. Полученные в процессе исследования выводы и обобщения могут найти применение в образовательном пространстве общеобразовательных организаций и вузов в целях формирования антикоррупционного стандарта поведения обучающихся. «Эра реформ» Александра II (1855-1851), выбрав в качестве отправной точки отмену крепостного права, внесла существенные коррективы во все сферы российского общества и не могла не затронуть коррупцию. Это предопределялось и новыми социально-экономическими условиями, активным формированием рыночных отношений, становлением и развитием банковского капитала, железнодорожного строительства. Они способствовали появлению новых форм злоупотреблений чиновников, основанных на сращивании высшего чиновничества с бизнесом. Если в 1847 г. число чиновников государственной службы, осужденных за злоупотребления властью, составляло 220 чел., то в 1883 г. эта цифра выросла до 303 чел. [1, с. 97][1].
Так, финансисты кредитовали за счет средств банка собственные компании (как председатель Государственного банка Е. И. Ламанский); значительную часть государственных займов присваивали себе финансовые посредники; ряд компаний в целях получения государственных субсидий намеренно завышали свои расходы и даже целенаправленно приобретали бракованную продукцию; новые проявления приобрела коррупция в армии, где начальство в военных условиях продавало огромные подряды отдельным компаниям (как начальник штаба действующей армии в период русско-турецкой войны 1877-1878 гг. А. А. Непокойчицкий) [11, с. 92][2].
Росту злоупотреблений чиновников в период правления Александра II способствовал и новый всплескразвития фаворитизма. По свидетельству Н. А. Рожкова, император «бесцеремонно обращался с казенным сундуком», строил за государственный счёт роскошные дворцы для своих родственников [10, с. 245]. Не случайно ещё советский историк П. А. Зайончковский не только указывал на «массовые злоупотребления и хищения» в александровскую эпоху, но и подчеркивал их негативные последствия, прежде всего «падение авторитета императора и всего царствующего дома» [4, с. 34][3].
Рост коррупции потребовал ряда нововведений в целях противодействия этому «социальному злу».
1. Повышение жалований чиновникам, которые возросли в 2-3 раза. Так, если в 1829 году средний оклад чиновника соответствовал только 320 рублям серебром, то к середине столетия он составил уже 343 серебряных рубля, а к 1857 г., по данным П. А. Зайончковского, средний чиновник мог зарабатывать уже до 1100 рублей в год [Там же, с. 58].
2. Внедрение системы ежегодной публикации сведений об имуществе (наследственном и приобретенном, личном и «состоящем за женой») и размере жалования чиновников каждого ведомства империи. Подобная система помогала легко выявить коррупционеров, они не только увольнялись со службы и привлекались к суду, но и лишали своих детей возможности реализовать себя на государственной службе [1, с. 97][4].
3. Значимой составляющей финансовой реформы 1860-х годов стало реформирование системы государственного контроля. Показательно активное сопротивление, которое оказали многие министры-консерваторы уже в процессе подготовки этой реформы. Оно объяснялось объединением ранее разрозненных контрольных учреждений в единый многоуровневый орган (в частности, на местах были созданы губернские контрольные палаты и их отделения) и ужесточением его функций, нацеленным на сокращение злоупотреблений в расходной части государственного бюджета.
Полномочия новой ревизионной системы включали:
1) контроль за получением конкретных государственных сборов с экономической деятельности торгово-
промышленных объединений;
2) ревизию и проверку годовых финансовых отчетов государственных учреждений всех уровней;
3) внедрение ревизорских проверок, основанных на «эффекте неожиданности» [3, с. 208][5].
Строгая иерархия государственного контроля, четкое определение его функций позволили повысить уро-
вень его эффективности по сравнению с дореформенным.
4. Продолжалось реформирование антикоррупционного законодательства. «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1866 г., содержание которого сохранялось и в редакции 1885 г., фиксировало преступность получения взятки должностным лицом не только лично, но и через жену, детей, родственников, знакомых. Состав преступления носил формальный характер, предусматривающий достаточность обещания взятки для выполнения объективной стороны состава преступления. Уложением предусматривались и латентные способы получения взятки, в том числе заключение фиктивных договоров купли-продажи, мены или дарения. Новая редакция Уложения отразила и «фон эпохи», в частности сращивание капитала с политической элитой. Государственным служащим не разрешалось вступать в договорные отношения с лицами, являющимися стороной в сделках по оказанию работ и услуг данному ведомству. Подобные договорные отношения признавались недействительными, а на стороны налагалась штрафная санкция, равная цене состоявшегося договора. Согласно ст. 485 отделения VI главы XI Уложения о наказаниях, дополнительной санкцией, применяемой в данном случае к государственному служащему, стал запрет на возможность дальнейшего несения государственной службы [13, с. 70][6].
В результате роста злоупотреблений в сфере железнодорожного строительства 7 ноября 1868 г. был принят указ Александра II о запрете для высших должностных лиц на участие в учреждении железнодорожных Манускрипт. 2020. Том 13. Выпуск 12 67 компаний. Однако, по свидетельствам современников и мнению П. А. Зайончковского, указ носил рекомендательный характер и на практике реализовывался весьма формально. Даже император неоднократно нарушал это «высочайшее пожелание» [4, с. 189][7].
5. Особое значение приобретает борьба с коррупцией на местах, осуществляемая наиболее сознательными губернаторами, вице-губернаторами и другими чиновниками. Так, М. Е. Салтыков-Щедрин, который занимал должность сначала рязанского, а потом тверского вице-губернатора, прославился бескомпромиссной борьбой с взяточничеством. Он сравнивал Россию с огромным пирогом, от которого все откусывают и не задумываются о том моменте, когда на столе не останется «ни крупицы». Хищничество он с горечью называл «единственным светящим маяком жизни», главным и обязательным кодексом для современного человека [6, с. 85][8].
На постах вице-губернатора М. Е. Салтыков-Щедрин разработал и внедрил целую систему мер противодействия злоупотреблениям чиновникам. Но самым действенным методом воздействия на общественное мировоззрение для выдающегося русского писателя оставалась сила слова. Он активно публикуется сначала в разных журналах – «Атенее», «Московском вестнике», «Библиотеке для чтения», «Русском вестнике», но с 1860 г. – исключительно в «Современнике», который, как известно, стал своеобразным рупором радикально-демократического направления общественно-политического движения этого периода. В его сатирических произведениях высмеивались различные пороки русской жизни, и особенно остро – завуалированные злоупотребления чиновников. В этом отношении показательна его зарисовка о городни-чем, который славился своим бескорыстием и показной набожностью. Узнав, что он не берет взяток, горожане придумали способ придать взятке «добропорядочный» вид – они стали вкладывать ассигнации в просвирки. Неожиданно обнаружив взятку в просвирке, чиновник звал жену и детей, и они бурно радовались тому, что «бог послал». Подобными произведениями М. Е. Салтыков-Щедрин пытался не просто привлечь внимание общественности к этой проблеме, но и взывал к традиционным нравственным ценностям. Не случайно даже в своем предсмертном обращении к российскому обществу он напоминал всем о вечных ценностях – совести и чести, «которые ныне забыты и ни на кого не действуют» [Там же, с. 111]. Пример М. Е. Салтыкова-Щедрина показателен как средство формирования антикоррупционного сознания силой морали, литературы и общественно-политической мысли. Аморальность коррупции стали осознавать и многие приближенные императорской семьи. Так, старшая дочь поэта Ф. И. Тютчева Анна Федоровна, фрейлина Марии Александровны и воспитательница императорских детей, гордилась тем, что сумела поставить под контроль расходы при дворе и вдохновлялась мыслью о том, что тем самым мешала подчиненным красть: «Это такое наслаждение – искоренять злоупотребление и заставлять людей быть честными». Она искренне не понимала, почему «господа министры» не могут доставить себе такого же удовольствия в своих департаментах [12, с. 446][9].
В целом политика по борьбе с взяточничеством и злоупотреблениями чиновников в период правления Александра II отличалась разноплановостью и применила новые методы противодействия коррупции – контроль за расходами чиновников и членов их семей, их обнародование, реорганизация системы государственного контроля. Соответственно, сложно согласиться с распространенным в исторической науке стереотипом, что администрация императора «не занималась ничем иным как колоссальным казнокрадством» [4, с. 183][10].
При вступлении на престол Александра III (1881-1894) на проблему коррупции обращали внимание императора многие современники. Так, в докладной записке императору будущий министр внутренних дел Н. М. Игнатьев признавал, что государственная казна подвергалась постоянно возрастающим хищениям [3, с. 215][11].
На Н. М. Игнатьева и пал выбор императора при определении автора программы, нацеленной на борьбу с разворовыванием казенных средств.
Проблема противодействия коррупции нашла отражение и в знаменитом «Манифесте о незыблемости самодержавия» от 29 апреля 1881 г., который считается программой царствования нового императора. Интересно, что злоупотребления чиновников ассоциировались здесь не только с хищениями, но и с «неправдой», а под ожидаемым в результате преобразований «порядком» понималось водворение правды. В целях реализации программного Манифеста Александр III реализовал ряд антикоррупционных мероприятий, главные из которых сводились к следующим.
1. Была введена система запретов для чиновников на ведение определенной деятельности. Среди них особое значение имели запрет на участие в правлениях частных акционерных обществ, а также запрет на получение непосредственно чиновником комиссии при размещении государственного займа. В декабре 1884 г. Александром III был утвержден указ, устанавливающий особый порядок совмещения государственной службы с предпринимательской деятельностью [9, т. 4, с. 995][12].
Назначение этого указа определялось необходимостью повышения авторитета государственной службы. В соответствии с этим указом государственная гражданская служба высших должностных лиц признавалась несовместимой с участием в учреждении железнодорожных, пароходных, страховых и других торговых промышленных товариществ, а также общественных и частных кредитных ассоциаций. Чиновникам запрещалось также реализовывать функции поверенных в делах производственных и коммерческих объединений. Государственные служащие могли стать учредителями компаний только с разрешения начальства и в том случае, если это не имело негативных по-следствий для государственной службы. Если чиновники в нарушение данного императорского указа стали учредителями торгово-промышленных компаний или заняли в них те или иные должности, то закон предусматривал для них следующую санкцию – они лишались званий и права находиться на государственной службе. В случае если заявление об отставке не было подано в трехмесячный срок, такие чиновники увольнялись со службы ведомственными приказами.
Следует отметить, что вышеназванный указ получил достаточно широкое практическое применение.
С ним связывают громкие увольнения ряда высокопоставленных чиновников: сотрудника министерства финансов И. Ф. Циона (за получение комиссии в 200 тысяч руб. при размещении государственного займа), А. А. Абазы (за спекуляции на курсе рубля), министра путей сообщения А. К. Кривошеина (за взятки при заключении государственных контрактов) [11, с. 90][13].
2. Реорганизация одной из главных сфер финансовых злоупотреблений – системы железных дорог. Результатом стало не только прекращение огромных убытков от железных дорог для казны, но и исчезновение такого явления, как «железнодорожные короли», которые возникли и стали быстро процветать в предыдущую эпоху.
3. Ужесточение законодательства. 22 апреля 1881 года был учрежден Комитет для выработки проекта Уголовного уложения. При этом много дискуссий вызвал вопрос об ответственности за взяточничество. В результате ответственность за принятие взятки, данной с целью побуждения к совершению преступного деяния посредством злоупотребления служебными полномочиями или к учинению служебной провинности (ст. 35), устанавливалась равной ответственности за принятие взятки, если она была дана уже за учиненные, в интересах лиходателя, посредством злоупотребления служебными полномочиями преступные деяния или служебную провинность (ст. 36) [9, т. 1, с. 1023][14].
В обоих случаях в качестве наказания законодатель предусматривал заключение в тюрьму на срок не ниже шести месяцев. Полностью Уголовное уложение вступило в силу при Николае II.
4. Борьба с фаворитизмом и кумовством. Александр III отправил в отставку многих высокопоставленных чиновников, несмотря на то, что часть из них были великими князьями и его родственниками. По свидетельству С. Ю. Витте, император активно противостоял вмешательству великих князей в работу министерств и ведомств, а также тем их проектам, которые создавали угрозу государственной казне [8, с. 74][15].
В частности, император не допустил передачи концессии на строительство Транссибирской магистрали французской компании, интересы которой активно защищала влиятельная придворная группировка. Император учитывал прошлый негативный опыт привлечения иностранного капитала к строительству железных дорог, сумев реализовать грандиозное строительство за счет исключительно казенных средств. В целом правление Александра III историки связывают с началом серьезной борьбы с коррупцией. В этом плане Россия не была исключением. В Европе и в США системное и последовательное противодействие коррупции тоже началось в последней четверти XIX века. Конец XIX – начало XX столетия – период, на который пришлось правление Николая II (1894-1917), – сложное и неоднозначное время в российской истории. Это эпоха мощных революционных потрясений, трансформации абсолютизма в парламентскую монархию и начала Первой мировой войны. Этот период характеризовался ростом чиновничьего аппарата, в оценках которого расходятся источники, выявляя от 200 до 550 тысяч чиновников и канцелярских служащих в России. По подсчетам Б. Н. Миронова, в 1910 году на каждого служащего, занятого в государственном и общественном управлении, в России приходилось 270 человек (для сравнения: в Англии – 137, США – 88, Германии – 79 человек) [Там же, с. 219].
Рост бюрократии сопровождался увеличением коррупционных проявлений, чему способствовал и интенсивный экономический рост, по темпам которого Российская империя в этот период занимала первое место в мире. Активное развитие рыночных отношений, проведение реформ С. Ю. Витте и П. А. Столыпина предопределяли желание многих воспользоваться благоприятной экономической ситуацией для собственной выгоды. Фантастические обогащения и столь же стремительные разорения стали своеобразным символом времени. Они сопровождались разнообразными махинациями с различными сделками – поставками и военными заказами, сделками с недвижимостью, основанием новых кооперативных обществ, получением для эксплуатации земельных участков с полезными ископаемыми. Экстремальные условия военного времени – период русско-японской 1904-1905, а затем и Первой мировой войны 1914-1918 гг. – создавали возможности для дополнительных злоупотреблений. В этих условиях император Николай II прекрасно осознавал необходимость ужесточения ответственности
за взяточничество, казнокрадство и иные злоупотребления чиновников. Интенсивное развитие капиталистических отношений в России в последней четверти XIX – начале XX в. предопределило изменения в Уставе о службе гражданской с 1894 г. Они были вызваны формированием государственных служащих новой капиталистической эпохи, которые могли быть акционерами, получать определенное вознаграждение за принятие важных решений.
В 1903 г. вступило в силу Уголовное уложение, разработанное при Александре III. Оно уделило больше внимания коррупции, чем предыдущее Уложение о наказаниях. В частности, понятия «взяточничество» и «лихоимство» не выступали синонимами, как ранее, а четко разграничивались.
В плане изменения отношения власти к коррупции показателен и тот факт, что на лиц, совершивших преступления соответствующей направленности, не распространялась амнистия, даруемая императорским Манифестом от 11 августа 1904 года, – назначенные судом сроки заключения применительно к ним, в отличие от других преступников, не сокращались [9, с. 223][16].
С инициативой решения проблемы коррупции в этот период выступали и различные государственные деятели. В этом отношении представляет интерес проект «О наказуемости лиходательства» министра юстиции И. Г. Щегловитова, который был представлен Государственной думе 14 апреля 1911 г. [1, с. 164][17].
В этом проекте дача взятки квалифицировалась как самостоятельное преступление, причем нарушающее один из главных принципов служебных действий – принцип безвозмездности. Это преступление должно было повлечь за собой наказание независимо от будущей деятельности взяткополучателя. Лиходательство как плата за прошлую деятельность должностного лица приобретало характер преступной деятельности только в том случае, если оно сопровождалось неисполнением служебных обязанностей или злоупотреблениями. Но данный законопроект так и остался на бумаге, не получив рассмотрения в Государственной Думе.
Вывод: В результате исследования можно сделать следующие выводы. В целом опыт имперской России второй половины XIX – начала ХХ в. свидетельствует о том, что в этот кризисный и переломный для страны период наблюдалась тенденция к ужесточению мер, используемых для профилактики и противодействия злоупотреблениям чиновников. Отдельные из них не потеряли своей актуальности и могут найти применение и в современных условиях – введение жесткой системы государственного контроля за расходованием бюджетных средств, использование литературного слова в целях формирования антикоррупционного сознания, обнародование ежегодных доходов чиновников и всесторонний контроль за ними, ужесточение ответственности взяткодателя и взяткополучателя [7, с. 118][18].
Однако при этом необходимо учитывались исторические, глубинные корни коррупции – огромное значение патронажных связей и привычку «кормить» чиновников для реализации личных интересов, а также тенденцию к обострению этой проблемы в условиях глобальных войн и революционных потрясений.
[1] Андрианов В. Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и совре-
менность. М.: Wolters Kluwer Russia, 2011. 271 с.
[2] Сулейманов Т. М. Борьба с коррупцией в России в IX-XIX вв.: историко-правовой анализ // Противодей-
ствие коррупции. 2012. № 2. С. 89-93.
[3] Зайончковский П. А. Отмена крепостного права в России. М.: Просвещение, 1968. 368 с.
[4] Андрианов В. Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и совре-
менность. М.: Wolters Kluwer Russia, 2011. 271 с.
[5] Венгеров С. А. Суворин Алексей Сергеевич // Венгеров С. А. Критико-биографический словарь русских пи-
сателей и ученых. СПб.: Семеновская типография, 1889. Т. 1. С. 200-220.
[6] Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1866 года: с дополнениями по 1 янв. 1876 г. /
сост. проф. С.-Петерб. ун-та Н. С. Таганцевым. СПб.: Тип. М. Стасюлевича, 1876. 726 с.
[7] Зайончковский П. А. Отмена крепостного права в России. М.: Просвещение, 1968. 368 с.
[8] М. Е. Салтыков-Щедрин в воспоминаниях современников / предисл., подготовка текста и коммент. С. А. Мака-
шина. М.: ГИХЛ, 1975. 879 с.
[9] Тютчева А. Ф. Воспоминания: при дворе двух императоров. Дневник. М.: Захаров, 2016. 592 с.
[10] Зайончковский П. А. Отмена крепостного права в России. М.: Просвещение, 1968. 368 с.
[11] Венгеров С. А. Суворин Алексей Сергеевич // Венгеров С. А. Критико-биографический словарь русских пи-
сателей и ученых. СПб.: Семеновская типография, 1889. Т. 1. С. 200-220.
[12] Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье: в 33-х т. СПб.: Гос. тип., 1884. Т. 1. 1292 с.;
Т. 4. 2642 с.
[13] Сулейманов Т. М. Борьба с коррупцией в России в IX-XIX вв.: историко-правовой анализ // Противодей-
ствие коррупции. 2012. № 2. С. 89-93.
[14] Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье: в 33-х т. СПб.: Гос. тип., 1884. Т. 1. 1292 с.;
Т. 4. 2642 с.
[15] Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.): генезис личности, де-
мократической семьи, гражданского общества и правового государства: в 2-х т. СПб.: Дмитрий Буланин,
2003. Т. 2. 583 с.
[16] Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье: в 33-х т. СПб.: Гос. тип., 1884. Т. 1. 1292 с.;
Т. 4. 2642 с.
[17] Андрианов В. Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и совре-
менность. М.: Wolters Kluwer Russia, 2011. 271 с.
[18] Милешина Н. А. Патронажные связи как средство формирования «декоративности» социальных отноше-
ний (на примере российского провинциального дворянства второй половины XVIII - середины XIX столе-
тия) // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение.
Вопросы теории и практики. 2013. № 11 (37). Ч. 2. С. 117-119.