Существует несколько точек зрения ученых на толкование термина "система местного самоуправления". Так, например, С.И. Кулиева под системой местного самоуправления предлагает понимать "совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей". Несколько иначе к определению системы местного самоуправления подходят И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов. По их мнению, система местного самоуправления - это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций.
Наиболее полной представляется точка зрения О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, в соответствии с которой под системой местного самоуправления следует понимать совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.
Составляющими элементами системы местного самоуправления можно назвать:
формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования;
органы местного самоуправления и их деятельность;
инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении;
муниципальные служащие и их деятельность.
Одним из важнейших элементов системы местного самоуправления являются местные органы, призванные решать вопросы местного значения.
В настоящее время существуют разные определения органов местного самоуправления. Так, О.В. Курганская определила местные органы как выборные органы и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Н.А. Игнатюк дает иное понятие: это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией на решение вопросов местного значения, а также могут исполнять некоторые государственные полномочия по поручению органов государственной власти.
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев пишут, что это "органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий".
В Конституции термин "органы местного самоуправления" используется во многих статьях: ст.3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ. Закон 2003 г. N 131-ФЗ в ст.2 определил органы местного самоуправления как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. По нашему мнению, определение Закона охватывает основные признаки понятия, но не содержит важных признаков - самостоятельности органов и взаимосвязи с населением. Поэтому точнее было бы сказать, что органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти, осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Когда мы говорим об органах местного самоуправления, то подразумеваем определенную систему и структуру органов, т.е. это не просто элемент системы местного самоуправления, а целая подсистема со своей совокупностью взаимосвязанных элементов, выполняющая относительно самостоятельную функцию, связанную с достижением цели. Будучи элементом системы, подсистема в свою очередь оказывается системой по отношению к элементам, ее составляющим.
Термин "система органов местного самоуправления" прямо в Конституции РФ не встречается, однако он может быть выведен из п. "н" ч.1 ст.72 Конституции РФ, закрепляющего в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Основными элементами в системе органов местного самоуправления А.Н. Кокотов называет:
) виды (организационно-правовые формы) органов местного самоуправления и их правовое положение;
) территориальные пределы деятельности органов местного самоуправления (виды муниципальных образований, их границы);
) внешнюю структуру органов местного самоуправления (варианты перечней органов местного самоуправления в муниципальных образованиях и соотношения названных органов между собой);
) внутреннюю структуру отдельных органов местного самоуправления и их должностной состав;
) муниципальную службу в органах местного самоуправления;
) учреждение, создание (образование) и формирование органов местного самоуправления;
) единые основы деятельности всех органов местного самоуправления (цели, принципы, формы и др.);
) соотношения органов местного самоуправления разных муниципальных образований между собой;
) отношения органов местного самоуправления с государственными органами.
Это множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность и единство.
Что же касается структуры местных органов, то Федеральный закон N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. не давал четкого определения, в отличие от нового Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., где в ч.1 ст.34 структура органов местного самоуправления обозначена как "перечень" этих органов. Таким образом, "под структурой органов местного самоуправления, по сути дела, понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений".
Согласно ст.34 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. в структуру органов местного самоуправления входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования.
Местные органы, являясь элементом системы местного самоуправления, придают ей характер публичной власти. Так, ст.3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что единственным источником власти в нашем государстве является его многонациональный народ. Общепризнано, что власть народа - это публичная власть, которая представляет собой". систему органов и институтов, призванную обеспечить совместное экономическое, социальное и духовное бытие людей". И хотя в Конституции прямо не упоминается термин "публичная власть", указание на возможность осуществления народом власти через систему специальных органов (ч.2 ст.3) подтверждает, что публичная власть реализуется в рамках государственной власти и местного самоуправления.
Как элемент системы местного самоуправления органы местного самоуправления находятся в постоянной связи с иными элементами системы. Во-первых, это их связь с интересами населения, так как местное самоуправление - это самая близкая к людям форма власти, отражающая потребности, ожидания и мнения граждан. Во-вторых, сферой интересов населения является инфраструктура соответствующих муниципальных образований. В системе местного самоуправления важны именно общие, локальные условия функционирования жизнедеятельности людей, которые служат связью между элементами системы местного самоуправления. Исторически сложилась ситуация, когда органы власти на местах не всегда имеют возможность организовать деятельность по своим предметам ведения.
В-третьих, внутренние связи между элементами системы местного самоуправления обусловлены также их различным предназначением и участками применения. Элемент является внутренней организующей частью системы. Элементы являются всегда относительно самостоятельными, и если они существуют, то существует и система. Элементы системы местного самоуправления взаимодополняют друг друга, и там, где, например, деятельность органов местного самоуправления оказывается неэффективной из-за слишком мелкого масштаба поставленных задач или необходимости высокой степени дифференциации их решения, на помощь приходят органы территориального общественного самоуправления.