"Государственный аппарат" - категория, интерес к которой в науке стабильно высок в виду ее значимости и практической востребованности для обеспечения эффективности государственного управления обществом, удовлетворения законных интересов последнего.
В учебниках и учебных пособиях по теории государства и права теме, рассматривающей понятие, структуру и принципы организации и деятельности государственного аппарата, обычно отводится целая глава. Однако в названии темы встречается не только сочетание "государственный аппарат", но и "механизм государства". Авторы как на страницах учебной, так и научной литературы, периодических изданий, посвященных данной проблематике, ставят и каждый по-своему решают вопрос о том, как соотносятся между собой эти понятия.
Все имеющиеся точки зрения можно свести к двум основным направлениям:
) понятия "государственный аппарат" и "механизм государства" совпадают;
) понятие "механизм государства" шире, чем "государственный аппарат".
Однако состав элементов, включенных в механизм государства, представителям различных научных школ виделся по-разному. Так, Л.Л. Григорян выделяет три наиболее значительные концепции понятия "механизм государства". Первая - концепция широкого и узкого толкования механизма государства, согласно которой механизм государства в узком смысле - это и есть государственный аппарат, а в широком смысле - это политическая система общества. Вторая концепция не делает различий между государственным аппаратом и механизмом государства. Третья - определяет государственный механизм как систему всех государственных органов, организаций, предприятий и учреждений. По мнению ученого, концепция широкого и узкого толкования господствовала в науке 1940-х - начала 1950-х гг., являлась естественным продуктом сталинизма, служила своеобразным теоретическим обоснованием огосударствления всех сфер общественной жизни и после XX съезда КПСС отвергнута большинством государствоведов.
Действительно, следует признать, что отождествление механизма государства с политической системой общества не оправданно в силу того, что в состав политической системы входят и элементы, существующие относительно автономно от государства, такие как политические партии, общественные организации и т.д. Таким образом, понятие "политическая система" шире, чем механизм государства.
В настоящее время также выделяются два основных подхода к соотношению понятий механизм государства и аппарат государства, но их содержание существенно отличается от того, что было ранее.
Представители первого подхода (М.И. Байтин, В.М. Лесной) полагают, что "механизм государства" и "государственный аппарат" понятия идентичные, но, как отмечает М.И. Байтин, совпадают они лишь в случае широкой трактовки последнего, когда он воспринимается как совокупность всех государственных органов. В более узком смысле под государственным аппаратом принято понимать аппарат государственного управления. "Именно в этом значении, в смысле совокупности исполнительно-распорядительных, управленческих органов государства, используется понятие "государственный аппарат" в науке административного права".
Представители же второго подхода (В.С. Афанасьев, В.В. Лазарев, В.В. Копейчиков, М.Н. Марченко, С.С. Алексеев, М.К. Искакова и др.) полагают, что механизм государства включает в себя государственный аппарат в качестве элемента структуры. Помимо него в состав механизма государства могут входить и другие элементы. Так, В.В. Копейчиков относит к ним государственные предприятия и учреждения. М.К. Искакова включает в механизм государства хозяйственные государственные органы, предприятия и учреждения и предлагает называть их административными органами. Достаточно часто в состав механизма государства включают вооруженные силы, полицию, милицию, органы безопасности, исправительные учреждения и т.д. Их обобщенно называют материальные или вещественные придатки. А.И. Королев относит к материальным придаткам органы, создаваемые при чрезвычайных обстоятельствах (война, стихийные бедствия) и имеющие временный характер, например, Государственный комитет обороны во время Великой Отечественной войны.
Однако, по нашему мнению, вряд ли вышеперечисленные органы следует считать материальными придатками. Так, полицию, милицию, органы безопасности, исправительные учреждения следует отнести к органам исполнительной власти, в связи с тем что они подчинены соответствующим министерствам (Министерству обороны, Министерству внутренних дел, Министерству юстиции). Органы же, создаваемые при чрезвычайных обстоятельствах, не перестают быть государственными органами, несмотря на то, что срок их действия ограничен.
Но не только отмечаемые различия в структуре механизма и аппарата государства не позволяют отдельным ученым считать их тождественными категориями. Есть и другое обоснование специфической природы каждого из этих явлений. Это характер взаимосвязей, складывающихся между элементами, их составляющими, и их проявление во внешней среде. Так, по мнению ряда ученых, государственный аппарат - это система государственных органов в статике, механизм государства - в динамике.
Акцентирование внимания на динамическом характере механизма государства и статичности государственного аппарата основа-но на лексическом значении терминов "механизм" и "аппарат". Так, Философский энциклопедический словарь дает следующее определение категории "механизм" - "система движений или событий, а также устройство или приспособление, в котором и посредством которого совершаются эти движения, определяемые законами природы. Механистической называют картину мира, изображающую Вселенную в виде мировой машины. Кант учил: не положив в основу механизм природы в качестве гипотезы исследования, нельзя получить никакого настоящего познания природы, даже вообще никакой строго научной науки.
Несколько иначе определяется механизм в других справочных изданиях - 1) внутреннее устройство машины, прибора, аппарата, приводящее их в действие;
) перен. система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности".
В приведенных выше определениях обращает на себя внимание т. н. техническая составляющая этого термина, а также акцент на том, что в основе работы механизма лежат совокупные движения одних тел, приводящие в движение другие тела, или элементы системы.
В.С. Нерсесянц обращал внимание на то, что уподобление государства - машине, системы государственно-властных учреждений - техническому механизму страдает существенным недостатком, поскольку игнорирует специфику государства и государственной власти. Государство - это не техническое, а социальное образование. Оно строится, структурируется и действует по законам и правилам не механики и техники, а права, выражающего степень и меру развитости свободы людей. Однако термин "механизм" прочно утвердился в гуманитарных областях знания. Так, речь может идти о механизме правового регулирования, механизме правового воздействия, механизме взаимодействия, механизме осуществления чего-либо и т.д. В философии была создана даже т. н. "машинная" теория жизни, представители которой сравнивали, а иногда даже и отождествляли живой организм с машинами.
Таким образом, не согласившись с В.С. Нерсесянцом по поводу недопустимости использования понятия "механизм" в социально-правовой сфере, хотелось бы все-таки уточнить правомерность его употребления в связи с обозначением системы государственных органов, а также как синоним понятию "государственный аппарат".
Попробуем аналогичным образом рассмотреть последний термин.
Итак, "аппарат" - это:
)"Прибор, механическое устройство; совокупность органов, выполняющих какую-нибудь особую функцию организма; совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь отрасль управления, хозяйства; совокупность сотрудников учреждения, организации, какой-нибудь области управления";
)"Прибор, техническое устройство, приспособление; совокупность органов управления, руководство чем-л.; совокупность работников какой-либо организации, штат какого-либо учреждения; примечания, указатели и другие вспомогательные сведения к научному труду, собранию сочинений; совокупность органов человека, животного или растения, выполняющих какую-либо особую функцию организма".
В этих определениях примечательными, на наш взгляд, являются два момента:
) то, что аппарат - это устройство, прибор, оборудование; в переводе с латинского apparatus - оборудование;
) связь аппарата и функций, т.е. устройство создается для достижения определенной цели.
Таким образом, несмотря на то, что и механизм, и аппарат определяются в справочных изданиях через термин "устройство", принципиальное различие заключается в том, что в первом случае речь идет о неразрывной связи устройства и движения, т.е. действие устройства направлено на обеспечение движения, а во втором - об устройстве как совокупности элементов вне связи с каким-либо движением.
На наш взгляд, несмотря на то, что первоначально оба эти понятия использовались в технических областях научного знания, они могут применяться и в гуманитарных науках. Это подтверждает и практика их многолетнего использования, и адекватность передачи смысла определенных явлений, а она как раз и достигается точностью применяемой терминологии, ее соответствием первоначальному значению используемых слов. В этой связи представляется возможным выдвинуть следующие предложения.
Учитывая динамическую природу, присущую термину "механизм", следует признать невозможность его использования для обозначения совокупности государственных органов. Однако, для характеристики их работы, для определения особенностей воздействия на общественные отношения этот термин подходит как нельзя кстати. В этом случае уместно было бы говорить о механизме функционирования государства.
Так как, по нашему мнению, неотъемлемым атрибутом механизма является именно движение, наиболее адекватным использование этого термина будет при характеристике деятельностной стороны государства, т.е. механизма его функционирования.
Специфика этого термина обусловлена его структурой, а также сопоставлением элементов, составляющих государственный аппарат и механизм функционирования государства.
Основным структурным элементом, входящим в состав государственного аппарата, являются государственные органы.
Государственный орган - это организационно обособленное звено государственного аппарата, созданное по инициативе государства, действующее в рамках установленного правового режима и наделенное определенными полномочиями для осуществления возложенных на него задач по реализации функций государства.
В государственных органах осуществляет свои трудовые функции определенный штат сотрудников (государственные служащие), деятельность которых строго регламентируется законодательством. В отношении их действует ограничительный способ правового регулирования - "дозволено только то, что прямо закреплено в законе".
Быть государственным служащим - это не только иметь права, но и обязанности. Законодательство накладывает определенные ограничения на осуществление отдельных видов деятельности государственными служащими (запрет на занятие предпринимательской деятельностью, недопустимость совмещения занятости в органах законодательной и исполнительной власти и т.д.). Эти ограничения призваны гарантировать конституционно закрепленное равенство всех граждан перед законом.
Таким образом, государственные органы и государственные служащие составляют в совокупности государственный аппарат.
Для того чтобы этот аппарат начал функционировать (был приведен в движение), необходима совокупность еще целого ряда фак-торов (элементов), как раз и составляющих механизм функционирования государства.
Все элементы, входящие в механизм функционирования государства, можно объединить в три базовых блока:
) нормативный;
) институциональный,
) материальный.
Нормативный блок включает в себя весь правовой материал, устанавливающий структуру и функции, а также регламентирующий порядок деятельности государственных органов и других институциональных образований, входящих в состав механизма функционирования государства.
Второй блок - институциональный - состоит из различного рода институтов реализации государственной власти, в качестве которых могут выступать государственные органы, государственные предприятия и учреждения, а также негосударственные организации, которым государство делегировало часть своих полномочий. Так, например, органы местного самоуправления выполняют по поручению государства отдельные задачи.
Материальный блок представляет собой систему материального обеспечения деятельности механизма функционирования государства, в которую входят здания, сооружения, инфраструктура и т.д.
Механизм функционирования государства находится в тесной связи с сущностью и функциями государства и определяется ими.
Таким образом, механизм функционирования государства представляет собой действующую в рамках правового режима систему государственных и негосударственных институтов, призванных решать стоящие перед государством задачи на определенном этапе его развития, реализуя тем самым его социальное назначение.
Государственный аппарат является важнейшей частью институционального блока, входящего в состав механизма функционирования государства. Он, в свою очередь, включает в себя государственные органы и государственных служащих. Определить государственный аппарат можно следующим образом: это система взятых в единстве государственных служащих и государственных органов, структура и состав которых определяются действующим законодательством и обусловлены геополитическим положением страны, территориальными и социально-экономическими особенностями, а также выраженными в государственных функциях общественными потребностями.
Общие положения органов местного самоуправления