Под местным самоуправлением понимается признаваемое и гарантируемое в законодательном порядке право, реальная возможность и способность населения непосредственно или через создаваемые им органы, под свою ответственность и в интересах местного населения, с учётом его исторических и иных традиций решать основные вопросы местного значения.
Подобное определение местного самоуправления содержится в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой в 1990 (ст. 3), и в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.8.1995 (ст. 2).
В Конституции РФ декларируется, что в Российской Федерации «признаётся и гарантируется местное самоуправление», что оно самостоятельно в пределах своих полномочий и что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12).
Согласно установившейся терминологии территории («места»), на которых осуществляется местное самоуправление, называются муниципальными образованиями, а юридическая дисциплина, которая занимается изучением системы правовых норм, действующих на территории муниципальных образований, называется муниципальным правом.
Муниципальные образования могут быть самых различных видов, в т.ч. городские, районные, поселковые, сельские, волостные, станичные. В соответствии с действующим законодательством муниципальные образования могут создавать свои объединения– ассоциации и союзы муниципальных образований. Они создаются и действуют на добровольной основе.
Правительство РФ ведёт учёт (реестр) муниципальных образований, действующих на всей территории страны. Всего в России в настоящее время существует ок. 14 тыс. муниципальных образований. При Президенте России образован Совет по местному самоуправлению, действующий на совещательных началах.
Каждое муниципальное образование имеет свою собственность, бюджет, органы местного самоуправления, устав, свои собственные, отличающие его от других муниципальных образований, формальные атрибуты в виде гербовых эмблем, флагов, иногда– гимнов.
Правовую основу местного самоуправления составляет система правовых норм, на базе которых оно образуется и осуществляется.
Такие нормы содержатся в Конституции России, особенно в главе 8 «Местное самоуправление», в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в специальных федеральных законах, касающихся различных сторон местного самоуправления, таких, как «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и др.
Ряд правовых норм, касающихся местного самоуправления, содержится также в указах Президента РФ и постановлениях Правительства России. Детальное регулирование отношений, возникающих в процессе становления и реализации местного самоуправления, осуществляется в уставах муниципальных образований и в актах, принимаемых органами местного самоуправления.
Местное самоуправление в РФ создаётся и реализуется на основе ряда фундаментальных принципов. Среди них следует назвать, во-первых, принцип, который непосредственно связан с его автономным, относительно самостоятельным характером. В Конституции РФ в связи с этим особо указывается на то, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения», а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130, п. 1).
Второй принцип– использование многообразных форм в процессе осуществления местного самоуправления. Согласно Конституции местное самоуправление осуществляется как непосредственно путём участия населения в референдумах, выборах, собраниях, так и через выборные и другие органы местного самоуправления. В их числе– выборный представительный орган (Дума), занимающийся нормотворческой деятельностью в объёме полномочий муниципального образования, а также вопросами, касающимися местного бюджета, охраны общественного порядка, налогов, сборов и др.; исполнительный орган (администрация), занимающийся исполнительно-распорядительной деятельностью в пределах муниципального образования; выборные должностные лица– главы муниципальных образований, председатели представительных органов и др.
Третий принцип– строгий учёт мнения населения в процессе реализации местного самоуправления, а также «исторических и иных местных традиций» (ст. 131, п. 1). Согласно законодательству мнение населения является обязательным при решении всех вопросов местного значения, включая определение структуры и порядка деятельности органов местного самоуправления, изменение границ территорий, в рамках которых осуществляется местное самоуправление, и других вопросов.
Четвёртый принцип– невмешательство и недопустимость подмены деятельности органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Этот принцип распространяется также на процесс формирования органов местного самоуправления и назначения соответствующих должностных лиц. Реализация данного принципа вовсе не исключает подконтрольность некоторых аспектов деятельности органов местного самоуправления государственным органам. Это касается тех направлений деятельности органов местного самоуправления, которые непосредственно связаны с реализацией передаваемых им, в соответствии с законом, отдельных государственных полномочий. Передача этих полномочий сопровождается одновременной передачей органам местного самоуправления от государства материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления.
Пятый принцип– материальная, правовая и иная гарантированность местного самоуправления. Этот принцип декларируется и закрепляется не только в обычных нормативно-правовых актах, касающихся местного самоуправления, но и в Конституции РФ. В частности, в статье 133 Конституции, которая гласит, что местное самоуправление в РФ «гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления», которые были установлены Конституцией и федеральными законами.
Кроме названных в сфере местного самоуправления действуют и другие принципы. Это, в частности, принцип законности, гласности и коллегиальности в деятельности органов местного самоуправления; принцип ответственности этих органов перед населением, государством (в части выполнения ими делегированных государственных полномочий), перед гражданами и создаваемыми ими юридическими лицами; принцип выборности представительных органов местного самоуправления и др.
Местное самоуправление, осуществляемое в пределах определённой, законодательно закреплённой территории, наделяется в лице граждан, проживающих в этих «местах», и создаваемых ими органов местного самоуправления значительными полномочиями. По своей природе и характеру эти полномочия подразделяются на две группы. К первой группе относятся полномочия местного уровня и значения. Это собственные полномочия муниципальных органов и граждан– субъектов муниципального права, установленные соответствующими законами и местными уставами. Они касаются практически всех сфер жизни местного сообщества, включая проблемы содержания и рационального использования муниципального жилищного фонда, теплоснабжения, строительства местных дорог, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и др. Ко второй группе полномочий относятся те, которые переданы муниципальным образованиям от государственных органов, касающиеся, в частности, некоторых вопросов организации на местах здравоохранения, образования, социального обеспечения и др.
Таким образом по всем рассматриваемым вопросам, относящимся к ведению органов местного самоуправления, принимаются соответствующие решения. Их виды и наименования, порядок принятия и вступления в силу, равно как и другие аспекты нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, определяются уставами муниципальных образований. Все они действуют лишь в пределах территории соответствующего муниципального образования.
Заключение
Безусловно, развитие форм демократического Участия граждан в решении вопросов местного значения является и должно остаться важнейшим императивом муниципального права. Однако можно назвать юридическим романтизмом представления о том, что реальное российское местное самоуправление сегодня является самоорганизацией и самодеятельностью населения. Более того, не следует полагать, что соответствующие идеи муниципально-правовой науки можно будет воплотить в жизнь в исторически короткие сроки. К сожалению, для этого пока нет необходимых социальных и экономических предпосылок. Попытки же закрепить в позитивном праве схемы, не отвечающие потребностям практики, неизбежно обречены на провал. Практика отторгает надуманные построения юридической теории.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС) на уровне микрорайонов города и дворов оказалось формально «пристегнутым» к местному самоуправлению, но фактически лишенным финансовой базы и возможности влиять на принятие публично-властных решений. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее «Об общих принципах...» от 28 августа 1995 г.) должным образом не был урегулирован вопрос о порядке регистрации органов ТОС в качестве юридических лиц. В результате в тех регионах, где эти органы все-таки смогли обрести статус юридического лица, они были зарегистрированы, как правило, в форме общественных объединений. То есть деятельность органов ТОС по сути свелась к реализации права граждан на объединение, а не к участию в осуществлении местной публичной власти.
Приведем лишь один пример. Статьей 25 ФЗ «Об общих принципах...» от 28 августа 1995 г. был закреплен институт народной правотворческой инициативы — внесение населением в органы местного самоуправления проектов правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению. (Данный институт не только перенесен в ст. 26 ФЗ от 6 октября 2003 г., но и существенно конкретизирован). Следует отметить, что ст. 104 Конституции РФ не наделяет группы граждан правом законодательной инициативы в федеральном парламенте; не предусматривают аналогичного права и конституции (уставы) большинства субъектов Федерации. Казалось бы, налицо пример отличия местного самоуправления от государственной власти, качественно более широкого использования институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне. Так обстоят дела в теории, а что же на практике?
На практике институт народной правотворческой инициативы не используется. Во-первых, органы местного самоуправления вправе отказать гражданам в принятии их инициатив без каких-либо оснований, по мотивам нецелесообразности, причем это решение не может быть каким-либо образом преодолено по воле населения в рамках рассматриваемого правового института. В этом его принципиальное отличие от используемого в правовой системе Болгарии института с аналогичным наименованием. Во-вторых, использование механизма правотворческой инициативы граждан в целях внесения проекта правового акта на рассмотрение органа местного самоуправления неоправданно сложно.
Так, внести проект правового акта в представительный орган муниципального образования может по просьбе инициаторов любой депутат, причем это не потребует от него никаких усилий. В этих условиях организовывать громоздкую (а в крупных муниципальных образованиях и весьма дорогостоящую) электоральную процедуру по сбору подписей с практической стороны бессмысленно. Излишне говорить о том, имеется ли хоть один шанс принятия представительным органом проекта правового акта, если внести его не пожелал ни один из депутатов.
Тем не менее, одну из функций данный правовой институт все же может выполнять; речь идет о пиар-функции. В целях политической рекламы, особенно в преддверии выборов, политики местного масштаба охотно будут организовывать сбор подписей под тем или иным популистским требованием. Однако полагать, что именно в этом заключается самоорганизация населения, самообман. Приведенный пример не отрицает как таковой ценности петиционного инструментария в системе народовластия, он лишь демонстрирует разрыв между благими пожеланиями правовой теории и действительностью.
Однако на практике принцип самостоятельности местного самоуправления не был реализован в полной мере. С одной стороны, были закреплены существенные правовые гарантии этой самостоятельности. ФЗ «Об общих принципах...» от 28 августа 1995 г., следуя логике Конституции, лишь рамочно урегулировал вопросы организации местного самоуправления; он предоставил возможность муниципальным образованиям самостоятельно определить структуру органов местного самоуправления и порядок их деятельности, разрешил многообразие схем территориальной организации местного самоуправления в субъектах Федерации, продекларировал самостоятельность местных бюджетов.
С другой стороны, органы местного самоуправления не получили обещанной им самостоятельности даже в тех вопросах, которые названы как имманентные местному самоуправлению самой Конституцией. Так, ст. 132 Конституции РФ предусматривает право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. Однако рамки закрепленных федеральным законодателем общих принципов налогообложения и сборов усекли более 90% этой самостоятельности, что было признано не противоречащим Конституции. Или, к примеру, органы местного самоуправления до сих пор не получили продекларированного той же статьей Конституции права самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка; так называемая муниципальная милиция осталась de jure и de facto федеральной.
В этих условиях насущными стали задачи обеспечения подлинной финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления одновременно с усилением роли законодательного регулирования процессов его институционализации и осуществления.
Первоочередными мерами по укреплению структуры органов местного самоуправления и оптимизации их социально-экномической роли должны явиться:
- формирование местной экономики и финансовой базы;
- организация системы социальной защиты населения;
- укрепление организационно - структурной, финансово - экономической и территориальной основы местного самоуправления.
При неразвитости форм непосредственной демократии и объективной сложности их использования в сегодняшних экономических условиях только качественная законодательная база могла гарантировать эффективность местной власти и ее ответственность перед населением.
На наш взгляд, основным способом укрепления и поддержки процесса становления данной системы может явиться исключительно обеспечение государством самостоятельности органов местного самоуправления в рамках предоставленных законодательством компетенции.
Список использованной литературы
1)Конституция Российской Федерации
2)Коституция Республики Болгария
3)ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА. Черниловский З.М
4)https://kruglaw.narod.ru/lit/admin_law/kozyrin/8_4.htm
5)https://www.bibliotekar.ru/konstitucionnoe-pravo-1/230.htm
6)НАЦИОНАЛЬНЫЙ СОСТАВ НАСЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Федеральная служба государственной статистики
7)Русский народ и государство. Арин Олег