Современные нормативные правововые документы и специальная литература не предоставляют нам единой интерпретации понятия «система образования». В ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», среди тридцати четырех основных применяемых понятий, можно найти определение самого образования (как единого целенаправленного процесса воспитания и обучения, являющегося общественно значимым благом и осуществляемом в интересах человека, семьи, общества и государства)[1], уровня образования, отношений в сфере образования (как совокупности общественных отношений по реализации прав граждан на образование), а так же – определения многих других понятий, связанных напрямую с системой образования, в целом.
В п. 1 ст. 10 ФЗ «Об образовании» предпринимается попытка сформировать наше представление о понятии «ситема образования» через перечисление пяти структурных элементов данной системы, т.е. через структуру системы образования. В эту структуру согласно тексту закона входят: федеральные государственные образовательные стандарты и программы; участники образовательных отношений и органы, осуществляющие на разных уровнях управление в сфере образования[2]. Однако, ни в тексте Федерального закона, ни в каких-либо других источниках мы не найдем четко сформулированного определения системы образования, элементы которой подчинены варьированию в зависимости от интерсующего аспекта анализа.
Однако, прежде чем говорить о системе образования как таковой необходимо определить значение самого понятия «система». Наука предлагает около пятидесяти определений системы. Научное понятие «система» возникло в середине 20 в., что, в свою очередь, породило такое направление в науке как «теория систем» или системологию. Основоположником системологии является математик, философ и кибернетик Илья Романович Пригожин. Из-за многонаправленности научных интересов своего основателя системология возникла на стыке наук.
Между тем, известно, что понятие «система» упоминается в трудах ещё античных философов. В широком, научно-популярном смысле система – это совокупность (единство) элементов, упорядоченных относительно некоего единого замысла. Система – это выделенное на основе определенных признаков упорядоченное множество элементов, объединённых общей целью функционирования и выступающее во взаимодействии со средой как целостное явление[3].
По мнению социологов система образования призвана: производить отбор людей в соответствии с их способностями и квалификацией; поддерживать корреляцию ителлекта и успехов индивида; быть средством, гарантирующим людям, с самыми развитыми способностями к обучению, получение высокооплачиваемой работы[4]. Среди функций образования выделяют экономическую, политическую, функции социального отбора и социального контроля.
Одной из важнейших в социальной структуре общества наряду с другими системами (экономической, политической и т.д.) является образовательная система. Образовательную систему можно определить как совокупность взаимосвязанных, структурных и функциональных компонентов, подчиненных целям воспитания, образования и обучения[5].
Стоит отметить, что любая образовательная система является деятельностной и социальной по своей природе. С точки зрения классификационного подхода открытости-закрытости образовательной системе можно приписать обе характеристики. Ведь являясь самой по себе открытой структурой, образовательная система может и принимать форму закрытой системы. К закрытым образовательным системам будут относится, например, воспитательные колонии или авторские школы, такие как школа «Саммерхилл» Александра Нилла в Великобритании.
Наряду с понятиями «система образования» и «образовательная система» часто встречается понятие управления системой образованием. Теория управления как непосредственно самостоятельная единица научного пространства начала складываться во второй половине XIX в. Активное развитие теории управления продолжилось в XX в. Примечательно, что теории управления по-началу разрабатывались из интересов бизнеса. Основополагающей мотивацией здесь являлась цель – заработать как можно больше, прирастить доход.
Такое положение сохранялось только до середины XIX в. После указанного времени стал же возникать и обсуждаться вопрос гуманизации управления, которая, в свою очередь, сводилась к необходимости поиска вложений в человеческий ресурс. Так появилось понятие человеческого капитала, одной из ключевых составляющих которого являются знания, имеющиеся у человека. Соответственно, здесь важнейшими инвестициями, долгосрочными вложениями в человека, будут являться затраты на образование и профессиональную подготовку.
По мере приближения 20-го столетия к концу в управлении возникает самодостаточный сигмент «управление некоммерческими организациями». Под управлением здесь следует понимать функцию организованных (социальных) систем, обеспечивающих сохранность их морфологии, поддержание режима деятельности и осуществление их целей и программ.
Необходимо заметить, что управление в некоммерческой сфере – совершенно особенный вид управленческой деятельности, предполагающий объединение людей наличием общих целей. Управление в некоммерческой сфере предполагает также придание максимальной эффективности и результативности усилиям людей; формирование и развитие потребности самореализации и возможности ее воплощения в каждом сотруднике, в каждом отдельном индивиде.
Известный специалист в области образовательного права В.И. Шкатулла дает следующее определение процессу управления образованием: «... это деятельность органов власти и негосударственных организаций, направленная на повышение эффективности образования. Это процесс, регулирующий достижение целей образовательной политики. Складывается из следующих этапов: анализ и оценка сложившейся образовательной практики; постановка задач управления; планирование деятельности по реализации задач; организация согласованной деятельности субъектов; контроль»[6].
К принципам управления системой образования согласно п. 1 ст. 89 ФЗ «Об образовании» относятся законность, демократия, автономия образовательных организаций, информационная открытость и учет мнения общества. В тексте закона так же указывается, что управление системой образования носит государственно-общественный характер[7]. Последняя характеристика, в свою очередь, по мнению В.И. Шкатуллы предполагает полный отказ государства от монополистического подхода к решению всех фундаментальных вопросов функционирования и развития механизма государственной системы образования. Государственно-общественный характер управления образованием, подчеркивает автор, предполагает и установление паритетных отношений между государством и обществом в целях разработки и реализации общенациональной политики в образовательной сфере[8].
Управление системой образования по п. 2 ст. 89 ФЗ «Об образовании» включает в себя такие параметры, как:
1) формирование системы взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;
2) осуществление стратегического планирования развития системы образования;
3) принятие и реализацию государственных программ Российской Федерации, федеральных и региональных программ, направленных на развитие системы образования;
4) проведение мониторинга в системе образования;
5) информационное и методическое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;
6) государственную регламентацию образовательной деятельности;
7) независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию;
8) подготовку и повышение квалификации работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, руководителей и педагогических работников образовательных организаций[9].
Отсюда следует, что основными свойствами системы образования выступают ее эмерджентность и целостность, которые являются гарантом обеспечения устойчивости системы и без которых не возможно понимание функционирования системы образования как таковой.
Функционально-институциональный подход к определению «система образования» позволяет выделить четыре вида правоотношений, образующих целостную систему:
1. правовое положение обучающих (педагогических работников) и обучающихся;
2. организация педагогического процесса;
3. регламентация образовательной деятельности;
4. финансовое обеспечение образовательной деятельности.