В Уголовно-правовой и процессуальной областях общественного управления Петр I придерживался в основном прежних правил, заложенных еще Соборным Уложением 1649 г.: "Всякого чина судиям всякие дела делать и вершить все по Уложению". Вместе с тем, он внес немало новшеств в розыскной процесс, наиболее заметной становится тенденция на усиление регламентации тайной сыскной работы, впоследствии названной оперативно-розыскной. В некоторых правовых актах содержались рекомендации об использовании негласных методов раскрытия преступлений. К числу первых правовых актов, закрепивших использование таких методов, может быть отнесен царский Указ от 2 сентября 1695 г., предписавший воеводам в городах "про воров и разбойников проведывать тайно всякими мерами". Также и в 1700 г. в царском наказе астраханскому губернатору предписывалось иметь "тайных подсыльщиков", т.е. агентов для наблюдения, чтобы "между людьми не было какой шаткости".
В период царствования Петра I происходит заметная переориентация сыскной деятельности по борьбе с общеуголовной преступностью на борьбу с государственными и должностными преступлениями. В 1701 г. он ликвидирует Сыскной приказ и в 1702 г. упраздняет должности губных старост и сыщиков, а функции борьбы с преступностью возлагаются на воевод, в помощь которым при необходимости отряжались воинские команды. Результатом этих мер явилось осложнение криминогенной обстановки: воры и грабители, объединяясь в многочисленные и вооруженные шайки прятались в лесах и совершали нападения на проезжавших по дорогам, на монастыри, деревни и небольшие города. 12 октября 1711 г. Сенат издал Указ "О беспрепятственном розыске, преследовании сыщиками воров, разбойников и их сообщников", которым восстанавливался институт сыщиков.
Одним из нововведений Петра I явилось и учреждение в 1711 г. самого Сената - высшего органа государственного управления, и одновременно с ним создание института фискалов. Фискальная служба была задумана в качестве органа тайного "надсмотра", выявлении "всех безгласных дел". Петр I предписывал ей "над всеми делами тайно надсматривать".
Фискалы были призваны оберегать казну путем вербовки агентуры в государственных учреждениях и выявления оперативным путем взяточников и казнокрадов. Перед ними стояла задача вскрывать любые нарушения его указов, случаи взяток, разворовывание государственной казны, расследование других деяний, которые "ко вреду государственному интересу быть могут", независимо от звания и чина правонарушителя. Учредив Сенат и поручив ему прежде всего "суд иметь не лицемерный, преследовать судей неправедных и ябедников", Петр повелел ему выбрать обер-фискала, который над всеми делами должен был тайно надсматривать и проведывать про неправый суд и сбор казны, а также звать виновного в неправом деле перед Сенат, какого бы важного места преступник не занимал. Провинциальные фискалы и фискалы при каждой отрасли управления находились в ведении обер-фискала.
В отличие от прежнего порядка, когда сыск и суд по делам о политических преступлениях был отнесен к ведению высшего органа государственной власти - Боярской думы, Петр I учредил специальные полицейско-судебные учреждения, начало которым положил Преображенский приказ, которому по царскому Указу 1702 г. передавались дела, именуемые ранее государевыми, и функции которого впоследствии были возложены на майорские канцелярии.
После перенесения столицы из Москвы в Петербург Преображенский приказ утрачивает роль учреждения политического сыска, а его функции передаются созданной в новой столице в 1718 г. Тайной канцелярии. Тайная канцелярия розыскных дел восстанавливает институт сыщиков.
В реформах Петра I важное место отводилось созданию регулярной полиции, начало которой было положено учреждением в 1715 г. полицейской канцелярии в Петербурге, а в 1718 г. - должности генерал-полицмейстера. Так, царским Указом от 20 мая 1715 г. в Петербурге учреждается полицмейстерская канцелярия, полицейские обязанности при которой исполняли унтер-офицеры и солдаты.
В мае 1718 г. в Петербурге была учреждена должность генерал-полицмейстера, в распоряжении которого находились 10 офицеров, 20 унтер-офицеров, 160 солдат, 1 дьяк и 10 подъячих. 19 января 1722 г. Петр и в Москве учреждает должность обер-полицмейстера в подчинение которого передана команда военнослужащих. Полицейские служащие носили обмундирование и получали жалованье и провиант на общих основаниях с армейскими чинами.
В 1719 г. издается "Инструкция полевых и гарнизонных команд офицерам, отправленным для сыску беглых драгун, солдат, матросов и рекрут для искоренения воров, разбойников и пристанодержателей их", которая разрешала создавать розыскные команды из военнослужащих. Для розыска и поимки беглых и их наказания центральной властью создавались особые команды и экспедиции, в основном, армейские, а также учреждались специальные сыщики.
В 1721 г. в "Регламенте, или Уставе, Главного магистрата" в общем виде были сформулированы задачи и функции регулярной полиции, которая "споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и честному промыслу", при этом на полицию возлагались и другие охранные, надзорные и розыскные функции.
В 1743 г. специальным Указом был вновь учрежден институт сыщиков "для искоренения воров и разбойников в низовых губерниях", который просуществовал до 1762 г. В этот период принимается несколько нормативных актов, регламентирующих их деятельность. Одним из них явился именной Указ от 1 мая 1746 г. "Об учреждении в Санкт-Петербурге при Полиции особой Экспедиции для розыска по делам воров и разбойников". Указ предписывал воров и разбойников, которые не только в Санкт-Петербурге и в слободах, но и в здешней губернии пойманы, а также с оговоренными людьми розыск производить и экзекуцию чинить при полиции и для того при здешней полиции учредить особую Экспедицию.
Принятый 19 ноября 1756 г. Указ "Об определении главных сыщиков для сыска и искоре-нения воров и разбойников и беглых людей" определял права и обязанности чиновников, назначенных главными сыщиками.
Манифестом от 15 декабря 1763 г. было определено ликвидировать Розыскной приказ в Москве, а все дела Розыскного приказа - татиные, разбойные и убийственные, не только по Москве и губернии, но и 12 приписанных к ней воеводских канцелярий других регионов страны передать особо учрежденной при Московской Губернской Канцелярии Экспедиции, которая просуществовала до организации управ благочиния в 1782 г. Все задержанные преступники пересылались в Экспедицию для проведения расследования по их делам. Создание регулярной полиции закладывает организационную основу для разделения административных (общеполицейских) и следственно-судебных функций в правоохранительной деятельности государственных органов. В этот период полицмейстерские канцелярии в отношении задержанных полицией преступников проводили только дознание, передавая их затем для следствия и суда Юстиц-коллегии - в Петербурге и Сыскному приказу - в Москве. Обращает на себя внимание тот факт, что в Петербурге и Москве функционировали различные системы уголовного преследования преступников, поскольку восстановленный именным царским Указом от 22 июля 1730 г. Сыскной приказ для расследования и рассмотрения важных уголовных дел, подчиненный Юстиц-коллегии, распространял свою юрисдикцию только на Москву и Московскую губернию.
Екатерина II провозгласила себя преемницей реформ Петра, одним из важнейших направлений она считала создание нового Уложения, т.к. основой правовой системы оставалось Соборное Уложение 1649 г., дополненное многочисленными законодательными актами. С этой целью в 1766 г. была образована Уложенная комиссия, для которой был подготовлен Большой наказ, в нем Екатерина изложила свои взгляды на государственное и общественное устройство, компетенцию различных органов управления. Однако в 1769 г., под предлогом начавшейся русско-турецкой войны, Уложенная комиссия была распущена, но идеи, разработанные комиссией, были использованы при создании ряда самостоятельных законов.
После подавления крестьянского восстания 1773-1774 гг. под предводительством Пугачева правительство провело административно-судебную реформу, принципы которой изложены в Манифесте, принятом 7 ноября 1775 г. "Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи". Этим правовым актом создавалась новая система судебных и административно-полицейских органов на местах, во главе которых стояли палаты уголовного и гражданского суда, обеспечивалось дальнейшее расширение и укрепление аппарата регулярной полиции, а также расширение ее прав на вторжение в частную жизнь граждан. На полицию возлагались обязанности предупреждения и пресечения преступлений, принуждения к исполнению законов. Этот акт вносил поправки и дополнения в существовавший порядок розыскной практики.
Дальнейшее развитие полиции продолжается с принятием основного нормативного акта этого периода, принятого 8 апреля 1782 г. Устава благочиния, или Полицейского. В соответствии с Уставом вместо существовавших полицмейстерских канцелярий в городах стали создаваться Управы благочиния, заменившие собой полицмейстерские канцелярии и конторы, а также другие полицейские подразделения системы местного управления. Управы благочиния наделялись обширными полицейскими полномочиями, в их ведение была передана функция раскрытия и расследования преступлений. С созданием Управ благочиния были упразднены особые Розыскные экспедиции в Петербурге и Москве, функции которых частью перешли к Управе благочиния, а частью - к Палате уголовных дел.
Манифестом от 8 сентября 1802 г. "Об учреждении министерств" ранее существовавшие коллегии были заменены первыми 8 министерствами, возглавляемыми министрами, назначаемыми непосредственно императором. Самым крупным из министерств было Министерство внутренних дел, основной задачей которого было обеспечение государственного порядка и общественного спокойствия. Для выполнения этой задачи в составе министерства было создано специальное структурное подразделение - Экспедиция спокойствия и благочиния.
В ведении МВД кроме правоохранительных функций оказалось много административно-хозяйственных дел (благотворительные, сельскохозяйственные, продовольственные, почтовые и др.), что затрудняло управление полицией и в связи с этим 17 августа 1810 г. из него было выделено самостоятельное Министерство полиции, состоящее из трех департаментов - Департамента полиции исполнительной, департамента полиции хозяйственной, Медицинского департамента, а также общей и особенной канцелярии министра. Особенная канцелярия выполняла задачи политического сыска - однако при этом не выделялся орган уголовного сыска. Таким образом, оперативно-розыскная функция МВД первоначально была направлена прежде всего на решение задач борьбы с политическими преступлениями.
Кроме Особенной канцелярии одну из важнейших сыскных функций в МВД выполнял почтовый департамент, который занимался перлюстрацией корреспонденции. Особенная канцелярия МВД была упразднена в июле 1826 г. в связи с созданием Третьего отделения Собственной канцелярии императора - специального органа политического сыска и следствия, подчиненного лично императору, а все ее чиновники переводятся на службу в III отделение.
В первой половине XIX в. было принято еще несколько актов, частично регламентировавших розыск: "О средствах к исправлению полиции в городах", "Учреждение и наказ министру полиции" и Положение о земской полиции 1837 г. При этом компетенция полиции в первой половине XIX в. оставалась в основном той же, что и ранее. Правовое регулирование розыскной работы в этот период не претерпело значительных изменений, т.е. оставалось слабо выраженным.
В связи с усложнением криминогенной обстановки с середины XIX в. власти активно занялись укреплением органов правопорядка. Правительством принят ряд мер по укреплению, увеличению численности, совершенствованию организационной структуры полиции, таких как предоставление жандармерии права производства дознаний по государственным и уголовным преступлениям - 1871, учреждение впервые в России сыскной полиции в Санкт-Петербурге (1866), реформа 1880 г., в соответствии с которой было упразднено III отделение, а управление всей полицией сосредоточено в Министерстве внутренних дел.
На рубеже XIX в. - XX в. после реформы полиции 1880 г. в ее устройстве не произошло существенных изменений. После убийства в апреле 1902 г. министра внутренних дел 12 августа 1902 г. учреждаются розыскные отделения, обязанные производить секретную оперативно-следственную работу по общеуголовным и политическим делам. Однако издание Закона от 7 июня 1904 г. стало окончанием этой реформы, т.к. позволило использовать на суде показания филеров; по распоряжению своего руководства полицейские служащие могли давать ложные показания, что способствовало фальсификации судопроизводства.
Сыскная деятельность во второй половине XIX в. - начале XX в. (до марта 1917 г.). Со второй половины XIX в. и до начала XX в. отмечаются две волны нормативно-правовых преобразований полицейской системы, которые непосредственно затронули организацию розыскной работы: реформы 1862 и 1880 гг. Если важнейшей причиной первой "волны" являлась крестьянская реформа 1861 г., то вторая была вызвана желанием Александра II "положить предел беспрерывно повторяющимся покушениям дерзких злоумышленников поколебать в России государственный и общественный порядок". В это время принимается серия нормативных актов.
. Временные правила об устройстве полиции в городе и уездах губерний от 25 декабря 1862 г.
. Инструкция околоточным надзирателям 1867 г.
. Положение об отдельном Корпусе жандармов от 9 сентября 1867 г.
. Правила о порядке действий чинов Корпуса жандармов по исследованию преступлений от 19 мая 1871 г.
. Инструкция полицейским урядникам от 19 июля 1878 г.
. О Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Указ Александра II от 12 февраля 1880 г.
7. Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г.
. Положение о негласном полицейском надзоре. Утверждено министром внутренних дел Н.П. Игнатьевым 1 марта 1882 г.
. Об устройстве секретной полиции в Империи (1883 г.).
На структурно-функциональное устройство полиции и ее компетенцию существенно повлияла судебная реформа начала 60-х гг. XIX в. В 1860 г. был создан институт судебных следователей, и функция предварительного следствия была полностью изъята из ведения полиции. Эта реорганизация была закреплена Судебными уставами 1864 г., с принятием которых за полицией из числа уголовно-процессуальных функций осталась лишь обязанность проведения дознания.
декабря 1866 г. Приказом МВД при полицейском управлении Петербурга впервые в России была учреждена сыскная часть (отделение), на которую возлагалось предупреждение и раскрытие уголовных преступлений с использованием специальных методов и средств. Первым ее начальником был назначен талантливый полицейский чиновник И.Д. Путилин.
Отметим, что во многих западноевропейских государствах сыскная полиция к этому времени уже существовала, и российские власти имели возможность использовать зарубежный опыт в вопросах организации борьбы с уголовной преступностью. Родиной сыскной полиции следует признать Францию, где в 1810 г. в Париже была образована тайная полиция "Сюрте" ("Безопасность"). В 50-е гг. XIX столетия первое сыскное бюро появляется в Англии, где из общего полицейского корпуса столичной полиции был выделен отдел уголовных расследований, получивший впоследствии наименование Скотланд-Ярд (шотландский двор) от названия здания, в котором он располагался.
Сыскное отделение Петербургской полиции первоначально было крайне малочисленным и состояло всего из 22 штатных сотрудников, к тому же все они были сосредоточены в центральном управлении. Лишь в 1887 г. штат сыскной полиции Петербурга был увеличен на 102 человека, а ее сотрудникам повышены должностные оклады. Эта мера позволила значительно укрепить кадровый состав и усовершенствовать организацию сыскной работы в целом. Сыскное отделение было вначале создано в Петербурге, поскольку столица была крупнейшим российским городом с наиболее высоким уровнем преступности, в ней имелись соответствующие финансовые и кадровые ресурсы. По примеру Петербурга аналогичные структуры стали создаваться в других крупных городах: Москве (1881 г.), Киеве, Риге, Одессе, Тифлисе, Баку, Ростове-на-Дону и некоторых других.
На становление и развитие оперативно-розыскной функции в уездной полиции Российской Империи определенное влияние оказало создание в 1878 г. корпуса урядников - помощников становых приставов, на которых возлагались определенные обязанности по проведению оперативно-розыскных мер. В частности, им предписывалось собирать "необходимые сведения негласно, пользуясь близким знанием жителей своего участка и местности, стараясь не возбудить никакого подозрения или недоверия".
Создание сыскной полиции дало толчок развитию не только оперативно-розыскной функции, но и, что не менее важно, учетно-регистрационной работе. Свою деятельность сыскное отделение начало с формирования оперативных учетов. Уже в первый год работы сыскного отделения его сотрудниками было собрано 20 тыс. справок о судимых, лицах, причастных к уголовным преступлениям; о разыскиваемых и других представляющих интерес для полиции. Увеличение штатов сыскной полиции Петербурга позволило в 1890 г. создать антропометрическое бюро и фотокабинет, где на всех преступников составлялись регистрационные документы с фотографиями. В Положении о негласном полицейском надзоре (1882 г.) предусматривалось проведение полицией негласного надзора как способа предупреждения государственных преступлений посредством наблюдения за лицами сомнительной благонадежности. Однако, несмотря на принятие в конце XIX в. нескольких нормативных актов, к началу XX в. отчетливо прослеживались пробелы в правовом регулировании ОРД и ее организации. Устранить их были призваны акты, один за другим принимавшиеся в течение 1902-1908 гг. Кроме того, в это время принимается ряд нормативных актов, предназначенных регламентировать розыскную работу в войсках.
В 1905-1906 гг. Министерством внутренних дел была проведена работа по подготовке законопроекта, предусматривающего выделение ОРД в самостоятельную функцию, и создание для ее реализации единой централизованной системы органов сыскной полиции. В законопроекте Министерства внутренних дел была проведена граница между оперативно-розыскными и следственными действиями, а также подчеркнуто, что ОРД носит самостоятельный характер и не является формой дознания.
Государственная Дума, рассмотрев подготовленный МВД законопроект, 6 июля 1908 г. приняла Закон "Об организации сыскной части", который стал юридической базой создания единой государственной системы органов уголовного сыска. Этот Закон имеет важнейшее значение в истории уголовного розыска России, поскольку впервые на законодательном уровне ОРД была выделена как самостоятельная функция правоохранительных органов.
Для руководства деятельностью сыскных отделений в департаменте полиции Министерства внутренних дел в 1908 г. было создано 8-е делопроизводство, в задачи которого входила разработка методических документов по организации деятельности отделений, создание центрального регистрационного бюро, связь с западноевропейскими полициями, научно-техническое обеспечение розыска и организация обучения кадров. Вместе с тем управленческие функции 8-го делопроизводства были весьма ограниченными, поскольку вся административная система государства на местах замыкалась на губернаторах, являющихся высшей полицейской властью на своей территории.
Исторический анализ показывает, что после принятия Закона от 6 июля 1908 г. в России сложилась весьма своеобразная полуцентрализованная система управления общеуголовной полицией.
Понятие ОРД. К концу XIX - началу XX в. в общественном сознании представление о полиции уже ассоциировалось лишь с принудительной деятельностью государства по обеспечению публичной безопасности и порядка, а равно осуществляющими такую деятельность органами. В научных публикациях розыскная работа понималась как часть дознания. Причем "в обширном смысле" розыск трактовался как "один из способов его производства, направленный к обнаружению и указанию скрытого, тайного, преимущественно виновника преступления".
Субъекты, осуществляющие ОРД. В рассматриваемый период ими являлись: Отдельный корпус жандармов, сыскная полиция и военная контрразведка. Отметим, что "оперативный состав" последних двух органов формировался, как правило, за счет жандармерии и общей полиции.
Социально-политические и экономические факторы, повлиявшие на содержание и форму оперативно-розыскной работы и ее правового регулирования. Среди них выделим следующие: эволюция Российского государства от феодального к буржуазному, и вступление страны в эпоху империализма; развитие революционного движения в России; Русско-японская война 1904-1905 гг.; Первая русская революция 1905 г.; ввязывание царской России в Первую мировую войну; значительный рост преступности в стране (включая профессиональную).
Характерные черты и особенности данного этапа. Среди них выделим следующие.
. Подзаконный и закрытый характер правового регулирования ОРД;
. Нормативная база начала XX в. включала:
Положение о начальниках розыскных отделений. Утверждено министром внутренних дел 12 августа 1902 г.
2.2 Положение о районных охранных отделениях от 14 декабря 1906 г.
Положение об охранных отделениях от 9 февраля 1907 г.
Положение об Особом отделе 1907 г.
Об организации сыскной части. Закон от 6 июля 1908 г.
2.6 Инструкция чинам сыскных отделений от 9 августа 1910 г.
Положение о контрразведывательных отделениях и Инструкция начальникам контрразведывательных отделений. Утверждены 8 июня 1911 г.
Наставление по контрразведке в военное время. Утверждено Верховным главнокомандующим 6 июня 1915 г.
2.9 Инструкция наблюдательному агенту по контрразведке. Утверждена Верховным главнокомандующим 6 июня 1915 г.
2.10. Инструкция по организации и ведению внутренней агентуры. Составлена при Московском Охранном Отделении.
Нормативная база сыска содержала достаточно развитые положения, предназначенные оправдать борьбу с революционными настроениями в обществе, но ее предписания были "резиновыми", что позволяло полицейским чинам совершать провокации, практиковать лжедоносительство и т.п.
Правовая регламентация функционирования подразделений уголовного розыска Департамента полиции МВД Российской Империи на протяжении десятилетий (до 1908-1910 гг.) была децентрализована, что влекло местничество и не способствовало борьбе с общеуголовной преступностью.
С принятием в 1911 г. "Положения о контрразведывательных отделениях" в России юридически было закреплено создание системы контрразведывательных органов.
Характерными чертами оперативно-розыскной деятельности в первый переходный период (март 1917 г. - середина 1918 г.) являлись следующие. Во-первых, Временное буржуазно-демократическое правительство под давлением широких революционных масс вынуждено было отменить царские нормативные акты о "широкой" ОРД, в частности Положение о контрразведывательных отделениях и Наставление по контрразведке в военное время. Им же были ликвидированы политическая полиция и жандармерия (военная контрразведка осталась нетронутой).
Вместе с тем Временное правительство в апреле - мае 1917 г. приняло акты, по существу содержащие положения "старых" царских наставлений, но в новой "революционно-демократической" оболочке.
Нормативные акты первого переходного периода (март 1917 г. - середина 1918 г.)
1. Временное положение о контрразведывательной службе во внутреннем районе от 23 апреля 1917 г.
. Временное положение о контрразведывательной службе на театре военных действий от 2 мая 1917 г.
. Инструкция по организации и осуществлению негласного наружного наблюдения за лицами, подозреваемыми в военном шпионстве. Утверждена заместителем военного министра 5 мая 1917 г.
4. По проекту временного положения о правах и обязанностях чинов сухопутной и морской контрразведывательной службы по производству расследований. Постановление Временного правительства от 17 июня 1917г
. О суде. Декрет СНК от 24 ноября 1917 г.
Во-вторых, первые месяцы после Великой Октябрьской социалистической революции (до середины 1918 г.) в Советской России негласная работа вообще не регламентировалась. Ее регулирование проводилось на основе "революционного сознания". Наряду с этим оригинальным "правовым" источником применялись также правила Временных положений.
В негласной оперативной работе советского периода и ее правовом регулировании можно выделить несколько самостоятельных этапов.
Первый этап (середина 1918 г. - конец 20-х годов (1927 г.) - это период возникновения и становления ОРД в Советской России и ее правового регулирования. Точную дату отсчета данного периода установить достаточно сложно, так как в начале своей деятельности органы ВЧК не имели агентурного аппарата. Его создание было официально разрешено только после решения Президиума ВЧК в феврале 1918 г., и лишь спустя несколько месяцев органы ВЧК начали устанавливать внутреннее агентурное наблюдение в антисоветских партиях, организациях, группах и на особо важных объектах. Поэтому условно начало этого этапа определено с середины 1918 г.
Субъекты ОРД. Ими являлись органы ВЧК - ГПУ при НКВД РСФСР - ОГПУ при СНК СССР и оперативно-розыскные подразделения рабоче-крестьянской милиции НКВД. Отметим, что до октября 1918 г. центрального аппарата уголовного розыска вообще не существовало, и руководили оперативно-розыскными органами местные советы. Впоследствии, в 1922 г., уголовный розыск был выделен из органов милиции. Органы уголовного розыска на местах подчинялись отделам управлений исполкомов, а также начальнику уголовного розыска Республики. В центре же было создано Управление уголовного розыска, ведавшее ОРД на всей территории РСФСР.
В дальнейшем органы уголовного розыска неоднократно подвергались реорганизации.
Нормативные акты первого этапа
. Инструкция по борьбе со спекуляцией.
2. Инструкция по наружному наблюдению.
. Краткие указания ЧК для ведения разведки.
. Положение об организации отделов уголовного розыска. Объявлено циркуляром НКВД РСФСР от 16 октября 1918 г.
. Об организации советской рабоче-крестьянской милиции.
. Инструкция по уголовному розыску. Разработана Центророзыском в 1919 г.
. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1920 г.
. Положение о секретно-оперативном отделе ГЧК. Принято IV конференцией чрезвычайных комиссий в феврале 1920 г. и утверждено коллегией ВЧК.
. Инструкция "О разработке дел" от 17 июля 1921 г.
. Инструкция органам ВЧК на местах по ведению агентурной работы от 17 июля 1921 г.
. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1923 г.
. Положение об Объединенном Государственном политическом управлении и его органах. Утверждено Президиумом ЦИК СССР 15 ноября 1923 г.
Отдельные нормативные акты непосредственно отражали элементы доктрины военного коммунизма; в частности, в Инструкции ВЧК 1918 г. по борьбе со спекуляцией отмечалось: каждый метод борьбы, как бы он нам, как социалистам, ни показался непристойным, может быть применим, ибо единственным принципом в борьбе со спекулянтами является принцип - цель оправдывает средства.
Понятие ОРД. В это время происходит трансформация взглядов власть имущих на предназначение негласной работы - от попыток воплотить на практике принцип "цель оправдывает средства" и направить деятельность ВЧК на беспощадную борьбу с контрреволюцией до реализации нормативно-правовых установок по. осуществлению негласного надзора за "противосоветскими политическими партиями, группами и лицами", пресечения всякого рода контрреволюционных явлений, а также шпионажа, спекуляции, бандитизма и преступлений по должности. Причем историками отмечается, например В.В. Коровиным, что в документах и материалах 1918-1921 гг. даже не упоминается такой термин, как "контрразведка".
Объективные и субъективные факторы, наиболее повлиявшие на суть, содержание и форму правового регулирования ОРД. Среди них отметим следующие:
совершение Октябрьской социалистической революции;
Гражданская война и разруха в стране, разгул политического бандитизма и преступности в целом;
принципиальная смена приоритетов в уголовно-правовой политике Советского государства по сравнению с политикой царского самодержавия и установками буржуазно-демократического Временного правительства;
слом системы сыска, сложившейся в предыдущий период;
практическое преодоление заблуждений коммунистической теории о необходимости отказа от применения негласных сил и средств в ОРД;
образование в 1922 г. Союза ССР и т.д.
Второй этап (1928 - 1953 гг.) - это период реакции и ее господства в правовом обеспечении ОРД. Хотя уже со второй половины 20-х гг. ХХ в. организационно-правовые изменения в органах госбезопасности были подчинены интересам становления и развития авторитарного политического режима (в том числе в спецорганах, осуществлявших ОРД), точкой отсчета данного этапа негласной работы выбрано оформление ужесточения карательной политики путем изменения Уголовного кодекса РСФСР (в ред. 1926 г.).
Важна для уяснения сути происходящего в те годы и Инструкция по учету и агентурной разработке антисоветских и контрреволюционных элементов по линии Секретно-политического отдела (объявлена Приказом ОГПУ в июле 1931 г.). В соответствии с данной Инструкцией среди потенциальных врагов революции выделялись контингенты антисоветских и контрреволюционных элементов. По существу правовое регулирование ОРД было переориентировано и подчинено цели и задачам карательно-репрессивной политики государства.
Среди предпосылок к переходу на данный этап правового регулирования ОРД следует выделить усиление влияния диктата И.В. Сталина в коммунистической партии и государстве, фактическое подчинение органов безопасности интересам одной личности.
Субъекты, осуществляющие ОРД. На данном этапе происходила бесконечная трансформация специальных служб и правоохранительных органов. До 27 декабря 1932 г. наличествовала самостоятельная деятельность ОГПУ и рабоче-крестьянской милиции (т.е. до принятия Постановления ЦИК и СНК СССР, которое возложило руководство работой милиции на ОГПУ, а при нем было создано Главное управление Рабоче-Крестьянской милиции). Проводилась и единая работа специальных служб и правоохранительных органов. Например, Постановлением ЦИК СССР от 10 июля 1934 г. был образован общесоюзный Народный Комиссариат внутренних дел. ОГПУ вошло в его состав как Главное управление государственной безопасности. НКВД, НКГБ, Главное управление контрразведки Наркомата обороны СССР "Смерш", МГБ, КГБ - вот далеко не полный перечень названий субъектов, осуществлявших ОРД на этом довольно непродолжительном историческом этапе.
Нормативные акты второго этапа
. Инструкция по учету и агентурной разработке антисоветских и контрреволюционных элементов по линии СПО. Объявлена Приказом ОГПУ 1931 г.
2. Положение о Рабоче-Крестьянской милиции. Утверждено СНК СССР 25 мая 1931 г.
3. Инструкция о постановке оперативного учета антисоветских элементов, выявленных агентурной разработкой. Утверждена Народным комиссаром внутренних дел СССР и введена в действие 15 ноября 1939 г. Приказом НКВД от 11 октября 1939 г.
4. О разделении Наркомата внутренних дел СССР на два наркомата. Постановление Политбюро ЦК ВКП (б) от 3 февраля 1941 г.
5. О задачах органов внутренних дел и госбезопасности в связи с разделением НКВД СССР на два наркомата. Директива НКВД СССР и НКГБ СССР от 1 марта 1941 г.
6. О реорганизации оперативного учета антисоветских элементов. Приказ НКГБ 1944 г.
Среди нормативных актов и иных документов, регулирующих ОРД в рассматриваемый период (или повлиявших на регулирование), назовем Постановление Политбюро ЦК ВКП (б) от 3 февраля 1941 г. "О разделении Наркомата внутренних дел СССР на два наркомата". В указанном Постановлении были изложены правомочия НКГБ по осуществлению ОРД (в широком смысле слова). На НКГБ возлагались задачи по: ведению разведработы за границей; борьбе с подрывной, шпионской, диверсионной, террористической деятельностью иностранных разведок внутри СССР; оперативной разработке и ликвидации остатков всяких антисоветских партий и контрреволюционных формирований среди различных слоев населения СССР и пр.; охране руководителей партии и правительства.
Третий этап (1954 г. - середина 70-х гг.). В этот временной отрезок происходит постепенный отказ власть имущих от порочной практики закрепления произвола в нормативных актах, регламентирующих ОРД, что являлось характерным для периода культа личности И.В. Сталина.
В январе 1953 г. выходит Постановление ЦК КПСС "Об органах МГБ", в соответствии с которым органы госбезопасности были в очередной раз отделены от ОВД. В сентябре того же года произошла ликвидация Особого Совещания при МВД СССР.
Субъекты, осуществляющие ОРД. Ими являлись МГБ - КГБ при СМ СССР и МООП - МВД СССР.
Понятие ОРД. В органах безопасности под ней понимается часть контрразведывательной деятельности, а именно - оперативная работа; в органах охраны общественного порядка (внутренних дел) - система разведывательных (поисковых) мероприятий, осуществляемых преимущественно негласными средствами и методами в целях предотвращения, раскрытия преступлений и розыска скрывшихся преступников.
Факторы, повлиявшие на выбор точек отсчета данного этапа и на его содержание. Прежде всего, это смерть И.В. Сталина в марте 1953 г. Кроме того, значительное влияние на характер правового регулирования ОРД оказало так или
Нормативные акты третьего этапа
. Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (Закон СССР от 25 декабря 1958 г.).
2. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (ст.118 и др.).
3. О состоянии и мерах по улучшению практики ведения дел оперативной разработки и оперативной проверки. Приказ КГБ при СМ СССР, 1964 г.
4. Наставление по агентурной работе милиции. Приказ МВД СССР, 1974 г.
5. Наставление по агентурно-оперативной работе оперативных аппаратов ИТУ МВД СССР. Приказ МВД СССР 1974 г.
Четвертый, и последний, этап в советской истории оперативного розыска (середина 1970-х - август 1991 г.) - это период стабилизации правового регулирования ОРД и одновременно время подготовки "революционных" изменений ее правовой регламентации. Точкой отсчета данного периода выбран (достаточно условно) отрезок времени между принятием в МВД СССР Наставления по агентурной работе милиции (1974 г.) и в КГБ при СМ СССР Инструкции "Об оперативном учете в органах государственной безопасности" (1977 г.).
Понятие ОРД. В органах безопасности окончательно восторжествовало понимание оперативно-розыскной работы как небольшой части контрразведывательной деятельности. Понятие ОРД в органах внутренних дел (органах охраны общественного порядка) в основном совпадает с предыдущим, третьим этапом.
Субъекты, осуществляющие ОРД. Ими являлись ОВД и безопасности (последовательно КГБ при Совете Министров СССР, КГБ СССР и Межреспубликанская служба безопасности).
Нормативные акты четвертого этапа