Мы познакомимся не просто с особенностями государственной службы в некоторых странах. Наша задача состоит в том, чтобы представить различные традициигосударственной бюрократии и их историческую эволюцию, включая современные попытки их реформирования. Первые три раздела посвящены англосаксонской традиции, поскольку наиболее последовательные и обещающие реформы последних десятилетий проходят именно в англосаксонских странах. Она рассматривается на примере государственной службы Англии и США. Далее обратимся к так называемой континентальной традиции, которая представлена ведущими европейскими государствами — Францией и Германией. Отдельный раздел посвящен государственной службе стран Латинской Америки. Затем рассмотрим опыт построения новой государственной службы в наиболее продвинутом в этом отношении государстве СНГ — Казахстане. В заключение обратимся к современной государственной службе крупнейшей страны Азии — Китая. Различие традиций нашло отражение и в характере изложения: так, говоря о Германии и Франции, мы в соответствии с доминирующей в этих странах легалистской правовой традицией делали акцент на законодательстве, регулирующем государственную службу, а применительно к Англии и США с их традициями и практикой прецедентного права главное внимание уделили политологическим и социологическим аспектам.
Одна из главных угроз становлению в России гражданского общества — это государственная бюрократия всех уровней, унаследовавшая прежнюю систему властных отношений и не без успexaстарающаяся в новых формах сохранить максимальную опеку жизнью общества. В целом российское чиновничество если и отличается сегодня от чиновничества советского, то не слишком в увы, не в лучшую сторону. Но в общем его статус соответствует российско-советской традиции доминирования государства над обществом. В поисках других моделей отношений целесообразно обратиться к Великобритании, где традиции государственной службы, казалось бы, максимально отличаются от наших, во всяком случае, гораздо больше, чем традиции континентальных стран. Однако там есть много для нас поучительного в плане как положительного, так и отрицательного опыта, тем более что в последние десятилетия и особенно годы в британском государственном аппарате происходят значительные и любопытные изменения.
Особенности государственного строя.
Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии по своему государственному устройству заметно выделяется среди других стран.
Уже само развитие государственно-политического строя происходило здесь, в отличие от многих других стран, эволюционно и «органично», хотя крупных политических потрясений Англия избежать не смогла, однако в целом, на фоне других европейских стран, государственные учреждения данной страны развивались удивительно последовательно. Причины этой «органичности» неоднократно становились предметом научных исследований, выдвигались различные объяснения данного политического феномена. Многие связывали его возникновение с островным положением британского государства, обеспечивавшим относительную внешнюю безопасность и снижавшим потребность в сильной централизованной власти (позднее выгодами своего географического положения воспользовались США). Свою роль сыграла традиционная для Великобритании двухпартийная система, которая предполагает последовательное нахождение у власти двух общенациональных партий, причем одна из них более ориентирована на реформистскую, а вторая — на консервативную политику. В XVIII-XIXвв. таковыми были либералы (виги) и консерваторы (тори), в XX в. — лейбористы и консерваторы.
Поразительной для других европейцев особенностью британских учреждений является «нелегальный» характер существования и развития многих из них. Новые учреждения возникали как бы самопроизвольно. Какой-нибудь случайный факт при благоприятных условиях мог превратиться в важный прецедент и в результате неоднократного единообразного применения приобрести нормативный характер, преобразоваться во всеми признаваемое конституционное соглашение {convention),которое могло противоречить формально продолжавшему действовать закону, по крайней мере его духу. Как следствие, внешняя форма многих местных учреждений, особенно центральных, стала представлять лишь обманчивую внешность их истинной сущности. В частности, обращает на себя внимание соотношение формального статуса монарха и его реальной политической роли.
Так например, выдающийся английский юрист XIX в. А. Дайси, труды которого продолжают обладать высоким научным и политико-юридическим авторитетом, сформулировал следующие конституционные соглашения (конвенциональные нормы):
· монарх не может отклонять законопроекты, утвержденные обеими Палатами парламента;
· министры уходят в отставку, если перестают пользоваться поддержкой парламента;
· лорды не инициируют финансовые билли;
· если Палата лордов играет роль суда, в ней заседают только специально введенные для этого судебные лорды (lawlord) и т. д.
Великобритания — страна, не имеющая официальной конституции. Обычно принято говорить о «неписаной»британской конституции. Современные британские юристы и политологи предпочитают говорить о ее «неформализованности» и «некодифицированности», подчеркивая, что в настоящее время государственные институты здесь опираются в своей деятельности преимущественно на законы- статуты, значение которых постоянно возрастает. Правда, нормы эти не собраны воедино в Основной закон (конституцию), а «рассыпаны» по многочисленным парламентским актам. Как бы то ни было, и сейчас в регулировании взаимоотношений между государственными институтами Англии важную роль играют конституционные соглашения. Кроме статутов и соглашенийисточниками государственного права Великобритании считаются соответствующие судебные решения,а также труды выдающихся юристов, которые авторитетно разъясняют смысл британской «конституции» (правовых норм).
Великобритания представляет классический пример парламентского государства,где правительство формируется парламентским большинством В XIX в. Дайси сформулировал политико-юридическую доктрину парламентского верховенства.В соответствии с ней парламент может издать или отменить любой закон, не существует лица или учреждения, которые могли бы преступить его акты.
Англия не знает иерархии законов по их важности. Когда наиболее значимые из них приобретают определенную «жесткость», их принятие и изменения обставлены дополнительными процессуальными условиями поэтому формально все законы равны по своей юридической силе.
Великобритания — пример современной парламентской монархии. Монархический строй не является редкостью в Европе начала XXI в. Однако если в других странах полномочия монарха ограничены законодательно, то в Великобритании и сейчас монарх формально обладает очень широкими правами, которые ограничены не столько законами, сколько конституционными соглашениями. Прерогативы короны постепенно выходили из употребления, но прямо отменялись только в том случае, если король пытался сохранить их за собой.
Королевство, несмотря на некоторые различия в организации местной власти и суда, является унитарным государством. Однако в последние годы, преимущественно благодаря усилиям лейбористских правительств, стал набирать силу обратный процесс — расширение прав национально-исторических территорий (деволюция).
Монарх.
Великобритания является примером современной парламентской монархии. Именно здесь сложилась известная формула «Король царствует, но не правит».
В Великобритании действует кастильская системапрестолонаследия. Согласно ей мужчины имеют преимущество в наследовании престола перед женщинами только при равной с ними степени родства. То есть младший брат имеет преимущество перед старшей сестрой, но дочь монарха имеет преимущество перед своим дядей. До сих пор сохраняется запрет на занятие престола католиками.
Как и в других современных монархиях, король или королева выполняют здесь преимущественно ритуальные функции, являясь символами единства нации, преемственности ее исторического развития, стабильности государственного строя. Но существует и чисто английская специфика. В других странах полномочия монарха ограничены законодательно. В Англии же очень немногие прерогативы короны отменены законами-статутами. Формально и сейчас монарх концентрирует в своих руках огромные полномочия, как бы продолжая соединять, как это было в Средние века, все ответвления власти. Он является равноправным участником законодательного процесса. Именно в верности монарху и его преемникам клянутся, приступая к исполнению своих обязанностей, парламентарии. Сессии парламента открываются тронной речью монарха, в которой излагается программа законодательной работы. Формально данный состав парламента и сейчас действует только до тех пор, пока это угодно королю. Монарх также продолжает считаться главой исполнительной власти, он назначает и смещает министров, а также всех гражданских служащих, которые состоят «на службе Его Величества». Король имеет полномочия верховного главнокомандующего, вооруженные силы страны есть армия и флот «Его Величества». Именно он объявляет войну и заключает мир, подписывает международные соглашения. Судьи выносят приговор именем монарха.
На деле же сложившиеся в течение веков конституционные соглашения привели к тому, что ныне король обязан подписывать законопроекты, утвержденные Палатами парламента. Произнесение тронной речи при открытии сессии парламента — единственный случай, когда монархи лично его посещают.
Портфель премьера монарх вынужден автоматически предлагать лидеру парламентского большинства, а министров назначать по его рекомендации. Управление администрацией и вооруженными силами также осуществляется «по советам» правительства, которые нельзя игнорировать, Высшие судьи давно уже стали несменяемыми, занимая свои посты, их можно сместить только в ходе процедуры импичмента.
Однако монарх на деле имеет право получать информацию о наиболее важных государственных делах, которые рассматриваются в кабинете и парламенте, давать политическим деятелям советы, выражать свою озабоченность по определенным проблемам и т. д.
ПАРЛАМЕНТ
Исторически парламент возник как место совещания монарха с духовными и светскими лордами.
Собирался он по инициативе монарха. Совещание монарха со своими крупнейшими вассалами — обычное для того времени явление, имевшее многочисленные прецеденты в истории и Англии, и других стран. Однако в 1265 г. возник новый важный прецедент. Лидер направленного против короля Генриха III восстания, граф Лейстерский Симон де Монфор пригласил заседать в парламенте представителей простых рыцарей и горожан. Именно это достаточно случайное событие привело к рождению парламента в его новом качестве — органа достаточно широкого сословного представительства. Когда в 1295г. король Эдуард созвал парламент только из духовных и светских лордов, они признали себя неправомочными и настояли на приглашении остальных двух категорий населения. Такой парламент получил назвать «Образцового».А в середине XIV в. парламент постепенно разделился на две Палаты: невыборную — лордов,где заседали представителе церкви, королевской администрации, а также светские лорды, и выборную — общин,представлявшую графства и города.
Итак, палата лордов, это (House of lords) —верхняя и более древняя Палата парламента.
Состав Палаты. До 2000 г. в ее состав входили около 1200 членов (пэров), которые делились на следующие группы.
• Духовные лорды,представляющие верхушку англиканской церкви. В Средние века именно духовные лорды (архиепископы, епископы, аббаты крупных монастырей) численно преобладали в Палате, однако Реформация, ликвидация монастырей резко сократили их представительство здесь. В последние годы в Палате заседали 26 представителей англиканской церкви; архиепископы Кентерберийский и Йоркский, а также 24 епископа, некоторые из которых занимают место в силу своего сана, другие — старшинства. Духовные лорды, кроме архиепископа Кентерберийского, выходят в отставку в 70 лет и покидают Палату.
• Наследственные лордыАнглии, Шотландии и Соединенного Королевства, которых накануне реформы 1999 г. было около 800. Они являются носителями старинных дворянских титулов (герцогов, маркизов, графов (эрлов), виконтов и баронов), которые, одновременно с местом в Палате и земельными владениями, передавались в соответствии с правилами майората, Несмотря на кажущуюся глубокую древность титулов, лорды в огромном большинстве являются потомками лиц, получивших их за последние 200 лет. Право пожалованья в наследственные лорды являлось прерогативой монарха, который при этом использовал не новые титулы, а ранее принадлежавшие пресекшимся дворянским фамилиям. Получение наследственного пэрства являлось выдающимся отличием для видных политических и военных деятелей, реже — известных бизнесменов и деятелей культуры.
В1999 г. лейбористское правительство А. Блэра ликвидировало институт наследственных пэров. Из их состава в Палате продолжили заседать только 92 лорда, но их полномочия считаются пожизненными. Это:
• Правовые лорды или ординарные лорды по апелляции,назначаемые пожизненно. Палата лордов традиционно исполняла функции верховного суда. Усложнившееся законодательство и объем судопроизводства потребовали усиления ее квалифицированными юристами, которые, однако, не могли претендовать на честь стать наследственным лордом. Первая попытка назначить пожизненного лорда-юриста была предпринята в 1856 г. Тогда лорды отказались признать подобное новшество и принять лорда-юриста в свой состав. Королеве Виктории пришлось даровать судье титул и ввести в Палату в качестве наследственного пэра. Но настоятельная потребность в лордах - юристах сломила сопротивление Палаты, и после принятия в 1876 г. соответствующего акта назначение представителей высших английских судов пожизненными пэрами стало постоянной практикой.) Апелляционные лорды уходят в отставку по достижении 70 лет, но остаются в составе Палаты в качестве пожизненных пэров. В настоящее время действующих апелляционных лордов — более 10.
• Пожизненные пэры,назначаемые в соответствии с Актом о пожизненных пэрах(1958). Их численность превышает 520 человек. Подобный статус стали получать представители политической, экономической и культурной элиты. Создание института наследственных пэров позволило не только поощрять выдающихся представителей английского народа, но и создало форму почетной отставки для многих бывших министров, спикеров Палаты общин, высших судей и т. д., которые отошли от активной профессиональной деятельности. Появление в составе лордов известных государственных и общественных деятелей оживило работу Палаты, почти прекратило разговоры о необходимости ее ликвидации как таковой.
Права Палаты. Длительное время обе Палаты парламента были равны в своих законодательных правах. В случае разногласий между ними ни одна из Палат не имела преимущества перед другой.
Проведенные реформы в 1911 г. превратили верхнюю Палату не в законодательный, а фактически в консультативный орган. Ее реальная роль свелась:
во-первых, к шлифовке законопроектов, принятых Палатой общин,
во-вторых, так как лорды сохраняют право законодательной инициативы, в рассмотрении второстепенных биллей, с тем чтобы разгрузить от них нижнюю Палату
в-третьих, в преимущественном рассмотрении актов консолидированного законодательства.
Специалисты усматривают положительную роль верхней Палаты в том, что она, мало связанная партийной дисциплиной, может выступать в качестве свободного и компетентного политического клуба.
Так как лорды исторически являлись советниками монарха, они сохранили право на индивидуальный доступ к нему, в то время как в нижней Палате данным правом обладает только спикер.
Более реальный характер носят различные судебные полномочия лордов. Во время процедуры импичмента верхняя Палата осуществляет суд на основании обвинения, выдвинутого общинами. Правда, процедура импичмента в настоящее время стала экзотической. Последний раз ее пытались применить против министра в 1806 г. Палата продолжает исполнять также роль верховного суда Великобритании, но не в полном составе, а через свой апелляционный комитет. В его состав входят «судебные лорды»: лорд-канцлер, специально назначенные ординарные лорды по апелляции и лорды, занимавшие или занимающие высокие судебные посты. Приговор выносится коллегией из трех и более судей. Формально они не выносят окончательный приговор, но только разъясняют Палате существующие законы и представляют свое заключение по делу, но остальные лорды должны согласиться с ними.
Структура Палаты. Ее организация и законодательные процедуры сходны с теми, которые существуют в нижней Палате. Однако имеются и некоторые отличия. Заседания проходят в более торжественной и одновременно в более свободной обстановке. В особых случаях лорды облачаются в средневековые мантии. Именно в их Палате стоит парламентский трон монарха, с которого тот зачитывает свои выступления. Руководитель Палаты — лорд-канцлер, являющийся одновременно членом кабинета министров, в котором он исполняет функции министра юстиции и главой судейского корпуса. Здесь также существует деление на партийные фракции, есть лидеры большинства и меньшинства, партийные «кнуты». Но данное деление имеет здесь меньшее значение, чем в Палате общин.
Палата лордов весьма многочисленна, но посещают ее далеко не все. Особенно редко здесь бывали наследственные лорды. Кворум для обсуждения вопроса составляет всего три человека, для принятия решений — 30 человек. Лорды, исключая апелляционных, которые профессионально работают в Палате, исполняют свои функции бесплатно. Они имеют право только на компенсацию накладных расходов, связанных с парламентской деятельностью.
Палата общин.
Парядок формирования. Современный английский парламент- это преимущественно Палата общин (House of Commons). В настоящее время ее численность превышает 650 членов, выбранных в результате всеобщих, прямых и равных мажоритарных выборов по принципу относительного большинства.Суть их состоит в том, что они проводятся в один тур, и депутатский мандат получает кандидат, набравший в округе относительное большинство голосов. Достоинство подобной модели, родиной которой является именно Великобритания, состоит в том, что она как бы «провоцирует» создание знаменитой двухпартийной системы, смысл которой состоит в попеременном нахождении у власти двух партий. Основная масса избирателей предпочитает голосовать за крупные традиционные партии, поэтому мелкие политические группы имеют мало шансов выдержать конкуренцию с ними и собрать в округах относительное большинство. Двухпартийная система стала одной из причин стабильности государственного строя здесь, мягкой смены политического курса.
Одна из двух ведущих партий всегда получает в Палате абсолютное большинство и формирует правительство.
Согласно законодательству право участвовать в парламентских выборах имеют граждане Великобритании, достигшие 21 лет. B британском праве не содержится развернутого перечня положительных требований к членам Палаты. Однако определены негативные условия, при которых исключается приобретение Депутатского мандата. Так, коммонерами не могут быть иностранцы, представители духовенства, а также члены Палаты лордов, за исключением пэров Ирландии. Кроме того, не могут стать депутатами лица, осужденные за государственную измену, страдающие тяжелыми психическими заболеваниями, банкроты. Отказано в праве быть избранными и лицам, виновным в нарушении выборного законодательства.
Лишение избирательных прав вышеперечисленных категорий носит универсальный характер. Одновременно существует список должностей, занятие которых несовместимо с депутатским мандатом, Их перечень содержится в Акте о дисквалификации членов Палаты общин(1975). Это высшие судьи, гражданские чиновники, военные, находящиеся на действительной службе. И напротив, министры не только могут, но и обязаны быть членами парламента. Это объясняется необходимостью давать личные объяснения в парламенте, доступ в который посторонних лиц ограничен. Однако, если премьер-министр желает привлечь в свой кабинет не члена парламента, он может или найти для него вакантный округ, где избиратели традиционно голосуют за данную партию, или добиться от монарха назначения его лордом. До XX в. министры в равной степени могли принадлежать как к верхней, так и к нижней Палате. Сейчае в большинстве своем они коммонеры (члены нижней палаты). Как отмечалось, глава правительства и министр финансов должны обязательно являться ими.
Порядок регистрации кандидатов прост: необходимо достичь 21 года, быть поддержанным пятью избирателями и внести залог £ 500 фунтов стерлингов, который возвращается, если кандидат получил на выборах более 5 %голосов. Независимые (внепартийные) кандидаты практически не имеют шансов победить на выборах Процедура выдвижения официальных кандидатов у каждой из политических партий индивидуальна, но обычно сводится к следующей руководители партии утверждают список лиц, которые имеют праве представлять партию на выборах, лица из данного списка регистрируются в избирательных округах, и местные партийные активисты голосованием определяют того, кто представит партию на выборах.
С 1911 г. срок полномочий парламента составлял пять лет. Однако парламент не всегда вырабатывает полный срок. Правительство, от которого зависит решение данной проблемы, может назначить досрочные выборы, стремясь провести их в наиболее выгодный для правящей партии момент и тем самым продлить свое нахождение у власти.
Права парламентариев. Статуты и традиции защищают свободу слова в стенах парламента. Парламентарии также защищены от арестов по гражданским делам. В этом случае они не могут быть арестованы без согласия Палаты. Иммунитет не распространяется на уголовные дела.
До 1911 г. все парламентарии выполняли свои обязанности бесплатно, их деятельность рассматривалась как разновидность почетной службы. Подразумевалось, что только экономически независимые люди могут служить общественным интересам, в противном случае избранники народа будут приходить в Палату в поисках заработка и преследовать личные интересы. В 1911 г. труд членов нижней Палаты — коммонеров — стал оплачиваться. Им также компенсируются накладные расходы, связанные с их деятельностью. По достижении 65 лет они приобретают право на пенсию.
Несмотря на профессионализацию деятельности парламентариев, в Великобритании сохранилась старинная традиция, позволяющая им иметь дополнительные занятия и заработки. Однако они обязаны официально объявить о своих финансовых интересах, а также о получаемых подарках. Это фиксируется в специальных книгах.
Избираясь по мажоритарным округам, депутаты тем не менее считаются представителями всего населения страны. Однако, депутат, заинтересованный в переизбрании, поддерживает со своим округом самую тесную связь.
Парламентские процедуры. Парламентское право Великобритании исторически носит прецедентный характер. И сейчас Деятельность Палат во многом регулируется «практикой и процедурой», а не официальными документами. Однако по мере того как парламент превращался в постоянно действующий орган, центр политической жизни страны, неудобство подобного порядка становилось все более ощутимым. Поэтому постепенно прецеденты начинают фиксироваться. Возникли Постоянные правилаПалаты общин (Standing orders), определяющие наиболее общие процессуальные правила, которые, впрочем, могут пересматриваться простым большинством голосов. Существуют также сессионные правила, утверждаемые в начале сессии. Среди Постоянных правил интересными и поучительными являются следующие:
· кворум Палаты общин составляет 40 человек;
· коммонеры не могут выступать дважды по одному вопросу, не могут читать речь, но только заглядывать в заметки;
· запрещается называть во время дебатов другого члена парламента по имени, делать персональные выпады;
· во время заседания запрещается читать книги и газеты;
· если спикер или ведущий заседание (председатель путей и средств) встает, дебаты должны быть прекращены, в Палате должна установиться тишина;
· спикер или ведущий заседание может предложить любому присутствующему покинуть Палату. В этом ему помогает сержант.
Руководящие лица и органы. Высшим должностным лицом Палаты является появившийся еще в XIII в. спикер, значениеи традиционно высокий престиж которого подчеркивается рядом внешних отличий. Спикер руководит заседаниями, сидя в высоком кресле облаченный в парик и мантию, все выступления начинаются с обращения к «господину спикеру», депутаты, даже министры, при встречи с ним обязаны кланяться. У спикера три главные функции:
- он представляет Палату во взаимоотношениях с монархом, другими государственными учреждениями, гражданами;
- руководит дебатами;
- является высшим руководителем аппарата служащих Палаты.
Особый статус спикера подчеркивается своеобразным порядком его избрания, которое производится в начале деятельности нового парламента. Если прежний спикер желает продолжить свою деятельность, он обычно сохраняет свой пост. Если место спикера оказывается вакантным, своего кандидата, после консультаций с оппозицией, предлагает правящая партия из лиц, имеющих большой опыт парламентской деятельности. Согласно еще одной традиции в случае своей отставки спикер не может вновь стать рядовым членом нижней Палаты, поэтому он немедленно получает достоинство лорда и место в верхней Палате.
Главная функция спикера, как это видно из самого наименования данного должностного лица, — руководство заседаниями Палаты, наблюдение за соблюдением принятых процедурных правил, причем роль его в этих вопросах очень весома. Именно спикер трактует обычаи, на основе которых до сих пор часто действует парламент, создает новые парламентские прецеденты.
Составление повестки дня и плана законодательной работы является функцией руководителей партийных Фракций, в первую очередь правящей партии.
Главное требование к спикеру — политическая беспристрастность, он рассматривается как представитель всей Палаты, а не партии, которая в свое время выдвинула его на этот пост. Поэтому после избрания он выходит из своей партии. Спикер не участвует в дебатах и голосует только тогда, когда голоса разделились поровну.
Кроме руководства дебатами спикер организует деятельность аппарата парламента. В осуществлении обеих функций ему помогает заместитель — «председатель путей и средств».Важную роль в организации работы Палаты общин играет клерк— ее высшее постоянное должностное лицо. Он выступает советником спикера и парламентариев по вопросам их прав и привилегий, процедурных норм, руководит штатом гражданских служащих Палаты. Еще одно традиционное должностное лицо — сержант отвечающий за порядок в здании парламента, руководящий службой охраны, контролирующий допуск журналистов и посетителей. Ок также исполняет функции «завхоза».
Партийная организация. В деятельности Палаты, организации законодательного процесса решающую роль играют фракции политических партий,(консерваторов и лейбористов). Правительственная партия, имеющая в Палате общин большинство контролирует и направляет ход парламентских дебатов. Традиции требуют, чтобы в руководящих структурах Палаты и ее комитетах партии были представлены примерно пропорционально численности их фракций. Поэтому правящая партия преобладает практически во всех структурных подразделениях парламента. Руководит работой парламентского большинства лидер Палаты.Им является премьер- министр, который из-за своей загруженности может возложить данные обязанности на иное лицо. Важную роль в организации работы партийных фракций играют их парламентские организаторы — «кнуты» (whips).Они должны поддерживать связь между руководством партии и «заднескамеечниками», следить за явкой депутатов, их голосованием, за прохождением законопроектов в комиссиях, рассылать членам фракции повестку предстоящей парламентской недели (она также называется «кнут»), вести переговоры с «кнутами» противоположной партии для поиска компромиссных решений.
Система комитетов. Палата состоит из общего собрания и комитетов, которые в свою очередь делятся на: а) комитет всей Палаты; б) выборные (специальные) комитеты; в) постоянные комитеты; г) объединенные комитеты.
Комитет всей Палаты (Committee of the whole house)— самая старая форма комитета. Палата может объявить себя комитетом в том случае, если полагает, что данный вопрос лучше обсудить без соблюдения тех процессуальных формальностей, которые необходимо соблюдать при обычном ее режиме. Так, разрешается выступать по одному вопросу несколько раз. Обычно на рассмотрение подобного комитета выносятся или наиболее важные вопросы, или бесспорные, не должные вызвать острых дебатов. Однако комитет всей Палаты может только обсуждать вопросы, окончательное решение принимает Палата как таковая. Внешним символом того, что Палата заседает в режиме комитета, является оставление спикером своего кресла и передача полномочий по ведению заседания своему заместителю, который при этом сидит в кресле не спикера, а клерка.
Выборные (специальные) комитеты (selected committees)наиболее многочисленны. Некоторые из них существуют постоянно согласно Постоянным правилам Палаты. Другие создаются на время деятельности данного парламента, третьи — на время текущей сессии. Их целью является, главным образом, контроль над деятельностью правительства, а также собирание сведений для парламента, проведение расследований. В этих целях специальные комитеты имеют право вызывать на свои заседания свидетелей и специалистов, что делает их похожими на своеобразные суды, заседающие за полукруглыми столами. Подготовив отчет, они представляют его Палате. После этого комитет, если он исполнил свою роль, может прекратить существование. Этого не случается с наиболее важными из них:
· комитетом по отбору, который распределяет депутатов по специальным и постоянным комитетам, а также определяет место предварительного рассмотрения законопроекта;
· комитетом по государственной отчетности(public accounts), который проверяет правильность расходования ассигнованных сумм. В виде исключения этот комитет возглавляется представителем официальной оппозиции, хорошо знакомым с государственными финансами;
· 12-ю комитетами, которые проверяют деятельность основных правительственных ведомств;
· комитетом парламентского комиссионера,который рассматривает поступившие в парламент жалобы граждан на ущерб, нанесенный им в результате неправильных действий правительства.
Постоянные комитеты (standing committees). По мере нарастания объема законодательной работы парламент стал испытывать недостаток времени для того, чтобы рассматривать билли всей Палатой. Поэтому еще во второй половине XIX в. здесь появились постоянные комитеты, призванные предварительно обсуждать вносимые законопроекты. Исходя из этой задачи, они как бы в миниатюре повторяли Палату, воспроизводя существующую в ней расстановку партийных сил. Даже форма заседания здесь повторяет парламентскую — представители правящей партии и оппозиции занимают места соответственно справа и слева от председателя комитета, который играет здесь роль спикера.
Несмотря на свое название, только некоторые из них действуют действительно постоянно, от парламента к парламенту. Другие работают в течение сессии и создаются в количестве, необходимом для обеспечения предполагаемого объема законодательных работ. Они обозначаются буквами А, В, С, Dи т. д. Создаются также комитеты, предназначенные для рассмотрения конкретных биллей {ad hoc)
Таким образом, английский парламент не знает, за некоторыми исключениями, системы специализированных комитетов, занятых рассмотрением законопроектов по своему профилю. Соединенные комитеты (joint committees).Комитет одной из Палат может объединиться с комитетом другой Палаты для рассмотрения законопроекта или какого-либо иного вопроса. Соединенный комитет создается из равного числа членов обеих Палат, председателем может быть представитель любой из них. Некоторые соединенные комитеты функционируют постоянно.
Законодательный процесс. Английские законы (статуты) делятся на три группы, для каждой из которых установлен свой порядок рассмотрения.
Основным видом законопроектов являются публичные билли, доля которых в законодательстве постоянно возрастает. Они устанавливают общие правила для всей территории Великобритании и в наибольшей степени соответствуют в материальном смысле понятию «закон». Частные билликасаются отдельных местностей, юридических и физических лиц или их групп. Соответственно частные билли делятся на касающиеся лиц (personal)и местностей (local).Их роль сокращается как в результате идущей политико-экономической универсализации, так и через передачу подобных, достаточно узких, проблем на рассмотрение правительства в порядке делегированного законодательства.
Последняя разновидность биллей — гибридные.Они содержат как нормы общего применения, так и затрагивающие отдельные лица.
Разрабатываемые законопроекты проходят следующие стадии рассмотрения:
1. Предпарламентская стадия.Так как парламент в настоящее время занят преимущественно осуществлением законодательной программы правительства, данная стадия является чрезвычайно важной. Именно из недр правительства выходят наиболее важные законопроекты. Практически все они в итоге становятся законами, Однако данный этап законотворчества является и самым закрытым для постороннего наблюдателя. Среди многочисленных традиций, на которых до сих пор основывается деятельность государственнополитических институтов Англии, нет традиции открытой правительственной деятельности. Сказывается то, что кабинет вышел из Тайного совета, само название которого показывало максимальную конфиденциальность его деятельности.
К разработке законопроектов привлекаются лидеры большинства в парламенте, правительственные юристы, их подготовку и прохождение контролирует ряд правительственных комитетов. На данной стадии осуществляются контакты с «заинтересованными лицами» - лобби.В отличие от США английский лоббизм менее силен, менее урегулирован законодательно. Это различие показывает, кто в этих странах, правительство или местный парламент, оказывает решающее влияние на законодательство.
Свои законопроекты готовят и оппозиционные партии, но они практически не имеют шансов пройти через парламент, который контролируется правительственным большинством. Поэтому официальная оппозиция занята подготовкой той законодательной программы, которую она собирается реализовать в случае прихода к власти.
2. Парламентская стадия.После завершения предварительной разработки билль вносится в парламент. Начинается законодательный процесс в узком смысле данного слова. Он достаточно традиционен и в основных чертах повторяется в других странах: законодательная инициатива, несколько чтений в Палате, включая рассмотрений в комитетах, принятие законопроекта Палатой, преодоление разногласий между Палатами (если они возникают), принятие законопроекта в окончательном варианте, подписание закона монархом и его опубликование для введения в действие (промульгация).
Билли могут вноситься правительством и «частными членами» в любую из Палат. Однако на практике большинство законопроектов, особенно важнейших, вносится в нижнюю Палату. Сюда обязательно вносятся финансовые билли. В Палату лордов передаются