Лейбористы, пришедшие к власти в стране в 1997 г., не стали сколько- нибудь существенно менять курс реформ, обозначенный в программе “Следующие шаги”, хотя на уровне предвыборных политических дебатов, разумеется, ее критиковали и в духе традиционной социалистической этатистской идеологии грозились покончить с quango state. Это, однако, так и осталось в корзине предвыборных обещаний. А в первое время вообще создавалось впечатление, что они, заняв правительственные кабинеты и убедившись, что дела идут совсем не так плохо, на время “забыли” о государственной службе и переключились на другие, более срочные проблемы. Во всяком случае их первое послание по вопросам модернизации государственного управления — “Modernising Government” —было направлено парламенту лишь почти два года спустя после их победы на выборах. Да и послание это по существу содержало не много нового, кроме разве что некоторого технократического акцента.
Modernising Government. Одним из главных приоритетов послания была ориентация на интернет-обслуживание граждан. Была поставлена задача закончить к 2008 г. программу “электронной доступности” правительства “24 часа в сутки, семь дней в неделю”. А такие службы, как обеспечение круглосуточного медицинского совета по телефону, были организованы уже в 2000 г. Другой акцент — заявленная ориентация на то, чтобы публичные службы отвечали потребностям граждан, а не удобству самих служб. “Правительству необходимо Удостовериться, что публичные организации действительно сфокусированы на результатах, которые имеют значение для людей, что они отслеживают прогресс в достижении этих результатов и не позволяют бюрократическим барьерам вставать на пути разумной кооперации”. Однако в плане конкретных механизмов документ этот прояснял гораздо меньше, чем можно было бы рассчитывать по его политическому “замаху”.
В частности, в нем подвергалась ритуальной критике линия консервативного правительства, которое якобы “слишком долго недооценивало государственную службу, пренебрегало ею и порочило ее”. Однако с некоторой логической непоследовательностью уже в следующем пункте говорилось, что “реформы гражданской службы за два последних десятилетия много сделали для развития менеджерской культуры, качество управления улучшилось, больше внимания стало уделяться развитию у людей навыков хорошей работы и повышению их профессионализма”. При этом было подтверждено, что лейбористы будут продолжать курс консерваторов в области трансформации государственной службы, в частности, следовать и даже расширять сферу действия Закона 1994 г. о дерегуляции, а также контрактной системы (Deregulation and Contracting Out Act),больше использовать краткосрочные контракты.
В разделе послания, казалось бы специально посвященном государственной службе, есть масса правильных (хотя и неоригинальных) слов: о государственной службе как агенте перемен, целесообразности привлекать на нее самых лучших и блестящих людей из каждого поколения, обеспечивая для них особые условия продвижения и оплаты о необходимости постоянной профессиональной переподготовки служащих, совершенствовании системы оплаты их труда с большей ее ориентацией на результаты, об улучшении использования нематериальных стимулов и трудовой мотивации, изменении административной культуры, о большей открытости государственной службы для людей извне и т.д., но при этом практически ничего не сказано о конкретных механизмах, посредством которых предполагается достигнуть этих звонко звучащих целей. Более того, есть и определенные противоречия. Так, обещание шире привлекать на государственную службу представителей всех слоев общества и национальных меньшинств (т.е., по-советски говоря, ориентация на “анкету”) входит в противоречие с идеей привлечения “the best and the brightest” да и вообще с принципом свободной конкуренции на основе merit system.
Впрочем, если убрать “политическую составляющую” документа, то станет ясно, что правительство Т. Блэра решило “не выдумывать пороха” и в целом продолжить ту же стратегию модернизации государственной службы, которая была разработана и достаточно успешно проводилась в жизнь правительством тори. Именно это подтвердилось в последующие годы, о чем речь пойдет ниже.
Более интересна другая тенденция тех лет. Вопреки обещанному, но осуществленному лишь на среднем территориальном уровне курсу на административную децентрализацию (devolution)на уровне центрального правительства происходила достаточно серьезная концентрация властных полномочий. Росло число исходивших от правительства подзаконных актов (regulations),резко возросло и число сотрудников в аппарате премьера. Если при М. Тэтчер их количество измерялось несколькими десятками, то при Т. Блэре оно в какой-то момент перевалило за тысячу! Таким образом, в Лондоне, на Уайтхолле, возник некий аналог российской Администрации Президента. Подобная централизация, к тому же не чуждая элементов авторитаризма, вступила в противоречие с английскими традициями, вызвав серьезное, хотя,возможно,и чрезмерное, беспокойство не только оппозиционных Партий, но и аналитиков. От некоторых из них даже приходилось слышать суждение, что Англия становится самым централизованным государством в Европе, хотя, конечно, это было довольно сильным преувеличением, больше отражающим субъективное восприятие ситуации, нежели объективную реальность.
В частности, возникла достаточно серьезная общественная (и соответственно политическая) обеспокоенность в связи с бурным развитием института специальных советников (special advisers)в структурах исполнительной власти, особенно в аппарате премьера. На протяжении примерно 20 лет число специальных советников в правительстве оставалось более или менее стабильным. Но с приходом лейбористов ситуация кардинально изменилась. Если в начале 1997 г. в правительстве работали 38 специальных советников, то к концу 1999 г., т.е. всего за 3 года, число их возросло до 74, причем у одного премьер-министра оно выросло с 8 до 25. Эти советники помимо прочего участвуют в заседаниях Кабинета министров.
Коллизия видится английским политикам в том, что, с одной стороны, многие из этих советников обладают весьма значительным политическим влиянием, а с другой — природа их полномочий не носит ни демократического, ни даже “меритократического” характера: они единолично назначаются либо премьер-министром, либо соответствующим министром, фактически подконтрольны только им, никаких экзаменов на должность не сдавали и пребывают в своей должности не долее чем назначивший их министр или премьер. При этом формально они являются государственными служащими, оплачиваются из государственных средств и рамки их деятельности определяются четырьмя видами документов — Кодексом министра, указами Короля-в-Совете, Типовым контрактом для специальных советников и общим Кодексом государственной гражданской службы, но в отличие от постоянных служащих, по отношению к которым ключевыми требованиями являются беспристрастность и объективность, специальные советники обычно политически ангажированы, выполняют роль как бы “политического голоса” своей партии внутри министерства.
Эта ситуация даже стала в 2000 г. предметом специальных слушаний в Комитете по стандартам публичной жизни (UK Committee on Standards in Public Life).В частности, выступавший на них в качестве свидетеля лорд Батлер заявил: «Меня беспокоит, как бы специальные советники не стали доминирующей силой в “личном аппарате” министров, иными словами, не превратились бы в своего рода “кабинет” При министре, в занавес между ним и аппаратом министерства». Питер Теннеси говорил о том, к чему может привести продолжение обсуждаемой тенденции: “Я могу представить себе, как какое-нибудь правительство в будущем заявит, что оно хочет привлечь сотни специальных советников с властными распорядительными полномочиями которые придут и будут командовать государственными служащими, а в их функции будет входить не только предоставление рекомендаций министрам, но и дача указаний чиновникам, и они будут возглавлять государственную службу и руководить ее деятельностью Конечно, это самый крайний случай. Но в подобной ситуации вопрос может приобрести... фундаментальный характер...” А Малкольм Рифкинд, одна из ключевых политических фигур во времена правления консерваторов, т.е. человек в ролевом плане, казалось бы, заинтересованный в усилении института “лично преданных” политических советников, тем не менее в частной беседе осенью 2006 г. рассказывал о том, насколько “карьерные” служащие обеспокоены и фрустрированы ростом влияния политических советников. Возможно, с “нашей колокольни” подобные опасения кажутся несколько утрированными и даже надуманными. Однако представляется, что стоит внимательно относиться не только к положительному опыту одной из старейших демократий мира, но и к ее тревогам, связанным с возможными недемократическими деформациями в системе власти и управления, тем более что реакция не замедлила себя ждать: вскоре аппарат был структурно реформирован и количественно сокращен, а число специальных советников также было сильно ограничено. Так, “рядовой” министр имеет право лишь на одного принятого не по конкурсу специального советника, причем в полномочиях последнего специально оговорен запрет на вмешательство в любые вопросы, связанные с бюджетными средствами. Деятельность специальных советников регулируется специальным Кодексом поведения (Code of Conduct for Special Advisers),поведение “рядовых” служащих — общим Кодексом государственной гражданской службы. Поскольку он во многом сходен с американским Этическим кодексом государственной службы, о котором будет подробно рассказано в соответствующем разделе, то здесь уделим внимание документу, не имеющему аналогов, — Кодексу министра.
Кодекс министра. В 90-е гг. он пришел на смену так называемым вопросам процедуры для министров, вобрав инструкции ряда премьер-министров относительно должного поведения министров в широком спектре ситуаций, представляя собой нечто вроде “свода правил” на разные случаи. Периодически в него вносятся дополнения и корректировки, которые, впрочем, вступают в силу лишь по отношению к следующему правительству. Каждое новое правительство как бы присягает новой, уточненной версии Кодекса как своего рода “личному обязательству”. Впервые Кодекс был издан для всеобщего сведения еще при консерваторах, в 1992 г. Лейбористское издание Кодекса, выпущенное в 1997 г. от лица Т. Блэра, содержит помимо ряда дополнений еще одно существенное новшество — личное краткое предисловие премьера. Думается, его основные положения заслуживают воспроизведения.
“Принимая данный Кодекс, я хотел бы подтвердить свою твердую решимость восстановить чувство доверия между британским народом и его правительством. Все мы пришли сюда для того, чтобы служить другим, и мы должны служить честно и в интересах тех, кто доверил нам наши посты. Я ожидаю от всех министров, что они будут работать в соответствии с буквой и духом данного Кодекса. Министрам Кодекс будет служить полезным руководством и справочником и источником рекомендаций, как им исполнять свои официальные обязанности в соответствии с самыми высокими стандартами благопристойности. Я решил опубликовать этот документ потому, что открытость — жизненно важный элемент хорошего, ответственного правительства. Мы и далее будем расширять открытость на основе Закона о свободе информации. Я думаю, что мы должны иметь абсолютно ясное понимание того, как министры должны отчитываться перед парламентом и гражданами и контролироваться ими... Я с удовлетворением рекомендую данный Кодекс всем своим коллегам-министрам’’.
Кодекс содержит десять разделов, в которых правовые нормы порой переплетаются с нормами этическими. Это отражает общую современную тенденцию привнесения в государственное управление этических принципов и начал с попыткой сформулировать их на языке, близком к юридическим нормам. Именно в этом в первую очередь заключалась задача образованного в 1994 г. по распоряжению тогдашнего премьера Дж. Мэйджора Комитета по стандартам публичной жизни (иногда его название переводят как Комитет по стандартам публичной сферы). В мае 1995 г. Комитет подготовил первый доклад, в котором провозгласил свои цели: восстановление доверия общества к лицам, занимающим государственные должности; восстановление ясности и ориентиров в тех вопросах, где шкала моральных ценностей оказалась размытой. Доклад содержал ряд общих и конкретных рекомендаций, первой из которых было восстановление принципов, лежащих в основе стандартов поведения в публичной политике.
Семь принципов публичной сферы. Формулировки этих принципов также заслуживают воспроизведения, особенно в пособии, обращенном прежде всего к молодым людям, многим из которых вскоре предстоит тем или иным образом “окунуться” в нашу публичную сферу или, во всяком случае, с ней соприкасаться.
Бескорыстие. Лица, занимающие государственные должности, должны действовать исключительно в общественных интересах. Они не должны использовать свое положение для приобретения финансовой или другой материальной выгоды для самих себя, своих семей или своих друзей.
Принципиальность. Лица, занимающие государственные должности, не должны связывать себя какими-либо финансовыми или иными обязательсвами по отношению к сторонним лицам или организациям, могущим пытаться оказать влияние на выполнение ими своих служебных обязанностей.
Беспристрастность. Лица, занимающие государственные должности, должны при решении служебных вопросов, включая назначения на должность, распределение государственных контрактов либо рекомендации о награждении тех или иных лиц или предоставлении им льгот, основывать свой выбор на заслугах и достоинствах кандидатов.
Подотчетность. Лица, занимающие государственные должности, подотчетны обществу за свои решения и действия и обязаны не препятствовать любой проверке, связанной с их служебной деятельностью.
Открытость. Лица, занимающие государственные должности, должны проявлять максимально возможную открытость во всех своих действиях и решениях. Они должны обосновывать свои решения, ограничивая информацию лишь в тех случаях, когда этого определенно требует обеспечение более широких общественных интересов.
Честность. Лица, занимающие государственные должности, обязаны заявлять о любых своих частных интересах, связанных с их официальными обязанностями, и предпринимать шаги по разрешению любых возникающих конфликтов интересов способами, которые обеспечивают защиту общественных интересов.
Лидерство. Лица, занимающие государственные должности, должны служить инициаторами распространения этих принципов и утверждать их личным примером.
Обратите внимание: при кажущейся размытости названий принципов их содержание сформулировано достаточно конкретно, налагает на должностных лиц вполне реальные ограничения и позволяет вполне операционально контролировать их соблюдение. Думается, и нам пора перейти от совершенно неконструктивных и зачастую несправедливых массовых голословных обвинений в адрес чиновников к чему-нибудь вроде изложенных стандартов (или принципов) поведения людей, причастных к отправлению функций государственной власти или (и) к государственному “кошельку” либо собственности. Будем надеяться, что и мы пусть медленно, зигзагами, с издержками, но все же к этому движемся. А пока обратимся к самым “свежим” событиям в британской государственной службе.