В первое десятилетие нового тысячелетия британская гражданская служба продолжает двигаться по “вектору”, заданному еще в эру М. Тэтчер. На наш взгляд, такая преемственность правительственной стратегии в условиях смены партий — серьезный аргумент в пользу объективной, “надпартийной” необходимости опоры на модель new publicmanagement,во всяком случае в рамках англосаксонской государственной традиции. Предвыборные лейбористские обещания уйти от государства “кванго” на уровне практической политики уступили место прямо противоположной линии.
Развитие quango state. После почти десятилетнего правления лейбористов число “кванго” достигло, по некоторым данным, 840. (Не лишено некоторой курьезности и отражает британскую специфику то, что данные разных источников об их точном числе существенно различаются.) Оно включает как небольшие работающие по правительственным заказам фирмы, так и такие гигантские корпорации, как Би-би-си или кораблестроительные компании. Что же касается разных видов next step agencies,то в 2004 г. действовали 24 внеминистерских управления (non-ministerial departments)и 132 исполнительных агентства (executive agencies).В общем в учреждениях этого типа работали 380 тыс. человек, т.е. около ¾ из общего числа служащих, насчитывавшего в тот момент 523,5 тыс. человек. Руководители этих учреждений работают в основном на базе четырехлетних контрактов, которые заключаются с ними после открытых конкурсов на занятие должности, а условия оплаты определяются в индивидуальном порядке для каждого случая. Такова современная английская административная реальность, на уровне политических заявлений описываемая в терминах “горизонтального” или “контрактного” государства.
Современная идеология реформ. В 2004 г. в одной из своих программных речей премьер-министр Т. Блэр прямо заявил: “Мир изменился, и гражданская служба должна измениться вместе с ним”. В качестве приоритета действий ответственного правительства он назвал восстановление к нему доверия общества, а в качестве важнейшего инструмента для этого — прозрачность. Признав факт существования в обществе негативных чувств по отношению к правительству, он заявил, что “доверие невозможно восстановить без вовлечения граждан в процессы решений, с последствиями которых им предстоит жить... Если люди не доверяют общественным институтам, то правительство не может нормально функционировать”. В плане структурных перемен Т. Блэр выдвинул лозунг: “Правительство должно организовываться вокруг проблем, а не проблемы — вокруг правительства”. Он также призвал положить конец практике пожизненного пребывания в руководящих креслах, прямо назвал четырехлетний срок для соответствующих контрактов. В выпущенном в том же году правительственном документе “Реформы гражданской службы: исполнение и структуры” (Civil Service Reforms: Delivery and Units) также подчеркивается, что главное — это соответствовать ожиданиям потребителя государственных услуг. В послании названы семь клю чевых аспектов трансформации, в числе которых: наличие компакт ного центра выработки стратегии; профессиональная и обладающая специальная навыками публичная служба; ее открытость для общества, частного и некоммерческого секторов; более быстрое продвижение внутри службы; конец пожизненного пребывания на старших должностях.
В результате реализации политики по последнему из названных направлений уже в 2003 г. каждый шестой старший гражданский служащий пришел на должность извне государственной службы, а в 2006 г. уровень таких “пришельцев” достиг уже 40%. Объективность требует отметить и наличие не лишенного резона возражения, что столь бурная ротация кадров влечет снижение профессиональных и моральных стандартов государственной службы. Это противоречие отмечено и применительно к международной гражданской службе, размеры которой все возрастают. Так, один из авторов описал его следующим образом: “Стабильность занятости в современном мире нужна лишь старым аппаратным крысам, но не молодежи и не обществу; но, с другой стороны, нестабильность плохо влияет на лояльность к организации, и это противоречие особенно проявляется в ООНовских службах. Помимо денег людям важны удовлетворение от работы и потребности самореализации”. Словно отвечая на эти опасения и разделяя их, Б. О’Тул в упомянутой в перечне литературы книге пишет: “Работникам необходимо чувствовать, что их наниматель уважает их, заботится о них и относится к ним справедливо”. Более общей реакцией на дилемму самоощущения работника и моральной атмосферы на государственной службе стали усиление внимания к ее этическим аспектам, попытка их формализовать в квазиюридических формах. В этом же ряду стоит также первая почти за полтора века попытка разработать проект закона о гражданской службе.
Специфика и состояние нормативного регулирования. Одна из черт английской специфики нормативно-правового регулирования государственной службы — ограниченность ее собственно законодательной базы, т.е. актов парламента, и преобладание подзаконных актов, издаваемых премьер-министром, Комиссией по гражданской службе, другими ведомствами, что, однако, не влечет тех негативных последствий, которых можно было бы ожидать, если исходить из опыта стран с континентальной правовой системой. Отчасти это связано с тем, что широкий круг проблем государственной службы регулярно обсуждается на заседаниях специального Комитета гражданской службы Палаты общин. Например, в октябре 2006 г. там слушался вопрос об образовании гражданских служащих и их обучении специальным профессиональным навыкам по сравнению с положением, существующим в этом отношении в частном секторе. Были заслушаны два весьма компетентных доклада, авторы которых обладали опытом работы в обоих секторах, провели для этого значительную сравнительную аналитическую работу и представили Комитету широкую обобщенную картину. Последовавшее обсуждение было очень конфетным, но при этом глубоким и лаконичным. Заседание, как и все подобные мероприятия, было открытым для публики и журналистов. Все заняло около полутора часов, но, сравнивая его со сходным заседанием подобного Комитета нашей Государственной Думы, надо признать, что продуктивность и уровень лондонского заседания были на порядок выше.
При этом Британия до сих пор обходилась без закона о гражданской службе. Последние годы, однако, обозначили определенный поворот в этой ситуации. В 2003 г. был разработан проект соответствующего акта. Хотя принципиальных возражений он не вызвал, однако до сих пор не принят и дорабатывается. Основной контраргумент — желательность сохранения большей свободы рук для правительства при проведении реформы, которую нормы парламентского акта неизбежно ограничат. И в самом деле — основные положения проекта, в сущности, воспроизводят нормы, установленные в разные годы либо распоряжениями премьер-министра (кстати, он по должности является и министром по делам гражданской службы), либо от имени Букингемского дворца (еще один элемент британской уникальной специфики). В частности, так обстоит дело с подробным описанием статуса и полномочий, пожалуй, самого важного звена в современной британской государственной службе — Комиссии по гражданской службе (Civil Service Commission)и с Кодексом гражданской службы (Civil Service Code).За подписью премьера издан и документ под характерным названием и весьма важный по содержанию — “Ценности гражданской службы” — в сущности, этический кодекс служащего, являющийся неотъемлемым приложением к контракту, который подписывает служащий при поступлении на работу. Комиссия по гражданской службе издала и весьма подробный Кодекс о найме служащих, являющийся руководством для непосредственных Нанимателей, т.е. всех обладающих этим правом правительственных организаций (Civil Service Commissioners ’ Recruitment Code).
Вопросы открытости, прозрачности государственной службы с недавнего времени подпали под действие изданного в 2005 г. Акта о свободе информации (Freedom Information Act).
Комиссия по гражданской службе. В настоящее время этот весьма необычный и по принципу формирования, и по функциям, и по форме функционирования орган является, может быть, самым пока зательным символом кардинальных перемен в основах подхода к кадровой политике на гражданской службе в нынешние времена “постбюрократической революции”. Это ведомство, недавно отметившее 150-летие существования, вплоть до середины 90-х гг. было довольно обычным ведомством “по кадрам”. Однако теперь ситуация принципиально иная. Оно состоит из одиннадцати “комиссионеров”, назначаемых королевой на пятилетний срок на основе частичной занятости (совместительства), и, что представляется кардинально важным главным образом не из числа государственных служащих, а извне, из числа авторитетных людей, обладающих опытом работы на заметных публичных должностях в общественном и частном секторах.Так, нынешний состав Комиссии возглавляет ведущая сотрудница Английского юридического общества, одновременно являющаяся и главным распорядителем организации Олимпийской лотереи. Всостав Комиссии входят люди с опытом работы в различных культурных, коммерческих, медицинских, образовательных организациях, журналист, вице-президент университета, сотрудники всевозможных консультативных и инспекционных фирм, бывший член совета фирмы “Макдоналдс” и др. Концепция такого подбора — передача функции формирования корпуса чиновников под контроль и в руки не профессиональных аппаратчиков, а тех, кто имеет с ними дело с другой стороны— со стороны общества, являясь потребителем предоставляемых ими услуг.Стоит привести несколько мест из программного документа Комиссии: “Комиссионеры осуществляют контроль над назначениями на гражданской службе и соблюдением при этом стандартов... Ключевые ценности — честность, порядочность, объективность, беспристрастность и отбор на основе заслуг и достоинств... Помимо прочего мы рядовые граждане, представители обычного населения. Мы принесли с собой наш различный опыт и интересы, которые мы приобрели, работая в государственном, частном и общественном секторах. Это, по нашему мнению, дает нам понимание того, как гражданская служба может лучше служить народу и заработать его доверие... Наше коллективное знание хорошей практики, существующей за пределами гражданской службы, представляет в этом отношении особую ценность”. Комиссия — независимое агентство, в круг полномочий которого входят окончательное рассмотрение и утверждение на основе принципов “мерит систем” кандидатур примерно на 600 высших должностей государственной службы (они подразделяются на 4 градации); издание и доведение до общего сведения Кодекса найма служащих, регулирующего соответствующиепроцедуры на всех уровнях службы; контроль за соблюдением этого Кодекса непосредственными нанимателями; распространение призеров положительной практики найма; рассмотрение в качестве высшей инстанции жалоб на нарушение Кодекса. Комиссия имеет относительно небольшой штат сотрудников, действующих при этом весьма эффективно. На заседании, где решается вопрос о назначении на должности старших служащих, председательствует один из членов Комиссии; в нем также участвуют постоянный секретарь соответствующего министерства (агентства) и сотрудник его кадровой службы... В ходе заседания возможно проведение собеседования с каждым из претендентов. Наем на все прочие должности, за исключением шестисот высших, осуществляют кадровые службы самих учреждений. Но Комиссия осуществляет по отношению к ним функцию мониторинга. Исключение из открытого конкурса составляют временные назначения на срок до 12 месяцев, а также в некоторых случаях перемещения служащих на новые должности. Впрочем, все это достаточно детально прописано в упомянутом Кодексе найма. Аналогичная Комиссия рассматривает вопросы о высших назначениях в“кванго”.
Возглавивший правительство страны летом 2007 г. Гордон Браун в первом программном заявлении, адресованном парламенту и нации, поставил вопрос о необходимости серьезной многоаспектной конституционной реформы и призвал к широкому общественному обсуждению комплекса связанных с этим проблем. Главные акценты он сделал на увеличении полномочий парламента, расширении сферы законодательного регулирования и проблеме перехода от неписаной к формальной Конституции. В области гражданской службы он подчеркнул, что для усиления ее нейтральности необходимо наконец принять закон о гражданской службе, “выполнив тем самым центральную рекомендацию 150-летней давности из доклада Норткота— Тревельяна”. Публикуя, как это делает каждый новый премьер, свою версию Кодекса министра, он, во-первых, включил туда должность нового, независимого советника с полномочиями контроля за поведением служащих, особенно в области конфликта интересов, а во- вторых, отменил право политических (так называемых специальных) советников давать распоряжения постоянным служащим, что, как Указывалось выше, породило определенное напряжение в административной среде.
Подводя итоги раздела об Англии, следует резюмировать, что там Реформы продвинулись дальше, нежели в какой-либо другой стране. Современная британская гражданская служба — это открытая плюралистическая структура, постоянно обменивающаяся ресурсами и Практиками с окружающей средой, широко, но с учетом своей специфики заимствующая опыт обслуживания граждан в частном секторе и сделавшая удовлетворение потребителей своих услуг в широком смысле слова главным реальным приоритетом деятельности А значительное и всевозрастающее внимание к вопросам этики пове дения должностных лиц — важный индикатор ориентации на довериеи уважение граждан.