Представитель нанимателя (работодатель) в течение пяти рабочих дней со дня поступления доклада принимает одно из следующих решений:
- применить к муниципальному служащему взыскание за коррупционное правонарушение;
- представить материалы проверки в комиссию.
Решения представителя нанимателя (работодателя) подтверждаются резолюцией на докладе или на официальном бланке.
4. Часть четвертая комментируемой статьи призвана защитить права муниципального служащего, совершившего проступок. При применении взысканий, предусмотренных ст. 14.1, 15 и 27 комментируемого Закона, учитываются характер совершенного муниципальным служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение муниципальным служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей.
Указанная норма перекликается с положением ч. 5 ст. 192 ТК РФ. В актах регионального и муниципального уровня указанное положение, как правило, дублируется дословно.
В актах регионального и муниципального уровня устанавливаются и другие права муниципального служащего. Так, например, в соответствии с ч. 7 Указа Губернатора Архангельской области от 17 августа 2012 г. N 129-у муниципальный служащий имеет право:
- давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;
- обжаловать решения и действия (бездействие) муниципальных служащих, проводящих проверку, представителю нанимателя (работодателю), назначившему проверку;
- ознакомиться по окончании проверки с докладом и другими материалами по результатам проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.
5. Часть пятая комментируемой статьи устанавливает правило, в соответствии с которым в акте о применении к муниципальному служащему взыскания в случае совершения им коррупционного правонарушения в качестве основания применения взыскания указывается ч. 1 или ч. 2 комментируемой статьи. Указанное правило отражено в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных нормативных правовых актах.
6. Согласно ч. 6 комментируемой статьи, взыскания, предусмотренные ст. 14.1, 15 и 27 комментируемого Закона, применяются в порядке и сроки, которые установлены комментируемым Законом, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и (или) муниципальными нормативными правовыми актами.
Как уже было отмечено нами выше, как правило, акты регионального или муниципального уровня, устанавливающие порядок и сроки применения рассматриваемых взысканий, носят формальный характер и почти не содержат особенностей по сравнению с общим порядком привлечения работников к дисциплинарной ответственности, установленным в ТК РФ.
Так, например, в пп. 8 и 9 Указа Губернатора Архангельской области от 17 августа 2012 г. N 129-у установлено, что если в течение одного года со дня применения взыскания за коррупционное правонарушение муниципальный служащий не был подвергнут дисциплинарному взысканию, предусмотренному пп. 1 или 2 ч. 1 ст. 27 комментируемого Закона, то он считается не имеющим взыскания за коррупционное правонарушение.
Представитель нанимателя (работодатель) вправе снять с муниципального служащего взыскание за коррупционное правонарушение до истечения одного года со дня применения взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению муниципального служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя.
В качестве исключения отметим Постановление Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23 мая 2012 г. N 76, в пп. 15 и 16 которого указано, что взыскания, предусмотренные ст. 14.1, 15 и 27 комментируемого Закона, применяются не позднее 1 месяца со дня представления документов, являющихся основанием для проведения проверки, не считая следующих периодов:
а) периода временной нетрудоспособности муниципального служащего, на которого налагается взыскание за коррупционное правонарушение, пребывания его в отпуске, иных случаях отсутствия, когда за ним сохраняется место работы (должность);
б) времени проведения проверки;
в) времени рассмотрения материалов проверки комиссией по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.
При этом взыскание за коррупционное правонарушение должно быть применено не позднее 6 месяцев со дня представления документов, являющихся основанием для проведения проверки.
Положительной практикой представляется установление в актах регионального и муниципального уровня особенностей правового регулирования отдельных процедур, содержание которых не раскрыто в ТК РФ. Например, в Указе Губернатора Архангельской области от 17 августа 2012 г. N 129-у подробно установлен порядок затребования объяснений муниципального служащего (пп. 17 - 19).
До применения взыскания за коррупционное правонарушение должно быть истребовано письменное объяснение муниципального служащего. Отказ муниципального служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения взыскания.
Если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение муниципальным служащим не представлено, то составляется акт о непредставлении объяснений.
Акт о непредставлении объяснений должен содержать:
а) дату и номер акта;
б) время и место составления акта;
в) фамилию, имя, отчество муниципального служащего, в отношении которого проводится проверка;
г) дату, номер запроса о представлении объяснения в отношении информации, являющейся основанием для проведения проверки, дату получения указанного запроса муниципальным служащим;
д) сведения о непредставлении письменных объяснений;
е) подписи должностного лица кадровой службы, составившего акт, а также муниципального служащего, подтверждающего непредставление муниципальным служащим письменных объяснений.
Участники проверки вправе получить объяснение в письменной форме от иных лиц, которым могут быть известны какие-либо сведения об обстоятельствах, подлежащих установлению в ходе проверки. При этом лицу, от которого затребовано объяснение, разъясняется предусмотренное ст. 51 Конституции РФ право не свидетельствовать против себя, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом.
Глава 8. КАДРОВАЯ РАБОТА В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ
Статья 28. Кадровая работа в муниципальном образовании
Комментарий к статье 28
1. Комментируемая статья определяет основные направления кадровой работы, реализуемые в муниципальном образовании. В отличие от ст. 44 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в комментируемой статье перечислены не 19, а 14 направлений кадровой работы.
Также в комментируемой статье и главе в целом не говорится о субъекте, осуществляющем кадровую работу. В ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" таковым субъектом названо подразделение по вопросам государственной службы и кадров, положение о котором утверждается руководителем государственного органа. Учитывая особенности формирования и организации органов местного самоуправления (муниципальных органов) разных муниципальных образований в Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что не в каждом органе, как и не в каждом муниципальном образовании, будет формироваться подразделение по вопросам муниципальной службы и кадровой работы (его статус и содержание деятельности определяет муниципальный правовой акт). В большинстве случаев текущую кадровую работу будет осуществлять муниципальный служащий, в должностные обязанности которого входят и обязанности по обеспечению иных полномочий органов местного самоуправления (на практике это, как правило, сотрудник организационного, организационно-контрольного, финансово-бухгалтерского подразделений).
Вместе с тем решения по кадровым вопросам принимаются не подразделением (должностным лицом) по вопросам муниципальной службы и кадровой работы, которое обеспечивает весь комплекс направлений кадровой работы, но, прежде всего, представителем нанимателя (работодателем), а также в ряде случаев, регламентированных комментируемым Законом, ФЗ "О противодействии коррупции", коллегиально-совещательными органами - комиссиями: конкурсной, аттестационной, по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.
В исполнительно-распорядительном органе (мэрии города) крупнейшего муниципального образования Российской Федерации (городского округа) Новосибирска образовано Управление муниципальной службы и кадров мэрии города Новосибирска, Положение о котором утверждено Постановлением мэрии города Новосибирска от 12 октября 2011 г. N 9444.
Управление муниципальной службы и кадров мэрии города Новосибирска является структурным подразделением мэрии города Новосибирска, входящим в структуру управления заместителя мэра города Новосибирска (по организационной и кадровой работе).
Основными задачами Управления определены:
- аналитическое, правовое и организационно-методическое обеспечение формирования и реализации муниципальной кадровой политики;
- совершенствование системы профессионализации муниципальных служащих мэрии города Новосибирска;
- организация мероприятий по профилактике коррупционных и иных правонарушений в структурных подразделениях (отраслевых (функциональных) и территориальных органах) мэрии города Новосибирска;
- ведение кадрового учета, кадровой документации, организационно-методическое обеспечение работы с кадрами в структурных подразделениях мэрии, в которых Управление ведет кадровый учет;
- совершенствование системы награждений в мэрии города Новосибирска;
- организация воинского учета и бронирования муниципальных служащих и лиц, замещающих должности, не отнесенные к должностям муниципальной службы.
В состав Управления входят:
- отдел по вопросам муниципальной службы;
- отдел кадров;
- отдел награждений.
Отдел муниципальной службы и кадров создан в Совете депутатов города Новосибирска.
Также в соответствии с распоряжением мэрии города Новосибирска от 10 апреля 2007 г. N 2662-р "Об утверждении Положения о комиссии по вопросам муниципальной службы" для организации работы по реализации комментируемого Закона, Закона Новосибирской области от 30 октября 2007 г. N 157-ОЗ "О муниципальной службе в Новосибирской области", муниципальных правовых актов города Новосибирска по вопросам муниципальной службы была создана комиссия по вопросам муниципальной службы, основными задачами и функциями которой являются:
- определение стажа муниципальной службы для установления надбавки за выслугу лет, предоставления дней ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, выплаты единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию муниципальным служащим, замещающим должности, назначение на которые производится мэром города Новосибирска;
- определение стажа работы в государственных органах, органах местного самоуправления, муниципальных органах для установления надбавки за выслугу лет, предоставления дней ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска лицам, замещающим должности, не отнесенные к должностям муниципальной службы;
- рассмотрение и принятие решений по вопросам (на основании заявления муниципального служащего структурного подразделения (отраслевого (функционального) и территориального органа) мэрии города Новосибирска и по представлению его непосредственного руководителя) о включении в стаж муниципальной службы иных периодов трудовой деятельности, опыт и знания по которой были необходимы для выполнения обязанностей по замещавшейся должности муниципальной службы (при назначении пенсии за выслугу лет после увольнения муниципального служащего с муниципальной службы); необходимы для выполнения должностных обязанностей по замещаемой должности муниципальной службы;
- рассмотрение поступающих в комиссию предложений, заявлений, жалоб по вопросам применения трудового законодательства, нормативных правовых актов по вопросам муниципальной службы, принятие по ним решений;
- рассмотрение вопросов по поручениям мэра города Новосибирска;
- осуществление иных задач и функций, предусмотренных муниципальными правовыми актами города Новосибирска.
Комиссия имеет право:
- вносить предложения мэру города Новосибирска о совершенствовании муниципальных правовых актов города Новосибирска по вопросам муниципальной службы;
- участвовать в разработке проектов муниципальных правовых актов города Новосибирска по вопросам муниципальной службы; методических материалов по вопросам муниципальной службы и доводить их до сведения руководителей структурных подразделений мэрии города Новосибирска.
Следует обратить внимание, что название комментируемой статьи указывает на необходимость проведения в рамках муниципального образования согласованной кадровой работы, основанной на единообразном понимании приоритетов кадровой политики, находящих реализацию в муниципальных правовых актах муниципального образования. В этой связи в организации кадровой работы, формировании и реализации муниципальной кадровой политики должны участвовать все органы местного самоуправления, муниципальные органы муниципального образования, и прежде всего - представительный орган. В рассматриваемом примере в состав комиссии по вопросам муниципальной службы и кадров включаются представители управления муниципальной службы и кадров мэрии города Новосибирска, правового департамента мэрии города Новосибирска, управления социальной поддержки населения мэрии города Новосибирска, комитета по труду мэрии города Новосибирска, департамента финансов и налоговой политики мэрии города Новосибирска, профсоюзного комитета мэрии города Новосибирска. Следует включить в состав данной комиссии представителей Совета депутатов города Новосибирска, Контрольно-счетной палаты города Новосибирска, Избирательной комиссии города Новосибирска.
Как было указано выше, создание подразделения по вопросам муниципальной службы и кадровой работы зависит от особенностей муниципального образования (тип, масштаб, численность населения) и особенностей организации органов местного самоуправления и муниципальных органов муниципального образования. Однако, независимо от численности лиц, обеспечивающих кадровую работу в муниципальном образовании, все ее направления должны быть реализованы.
В муниципальных правовых актах, должностных инструкциях муниципальных служащих, ответственных за обеспечение кадровой работы в муниципальном образовании, должны быть закреплены полномочия подразделений органов местного самоуправления и муниципальных органов, должностные права и обязанности.
2. Первое направление кадровой работы, закрепленное в комментируемой статье, - формирование кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы - реализуется в связи с разными этапами прохождения муниципальной службы:
- поступление на муниципальную службу (см. комментарий к ст. 16), в том числе в форме конкурса на замещение должности муниципальной службы (см. комментарий к ст. 17);
- содействие продвижению, карьере муниципальных служащих, формирование и работа с кадровым резервом, его эффективное использование (см. комментарий к ст. 33);
- организация повышения квалификации и профессиональной переподготовки муниципальных служащих;
- оценка результатов работы муниципальных служащих в форме аттестации (см. комментарий к ст. 18).
Законодательство требует использовать (применять) современные технологии кадровой работы на всех этапах работы с кадрами муниципальной службы, начиная с поступления на муниципальную службу.
Реализация данного направления кадровой работы предполагает проведение систематического анализа состояния и движения кадров муниципальной службы в органе местного самоуправления, муниципальном органе; анализ и планирование потребностей в кадрах муниципальной службы, методическое обеспечение замещения вакантных должностей, формирования и подготовки резерва кадров, обучения и аттестации муниципальных служащих.
3. Кадровая работа в муниципальном образовании включает подготовку предложений о реализации положений законодательства о муниципальной службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя (работодателю).
Так, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 15 Положения об аппарате Совета депутатов города Новосибирска отдел муниципальной службы и кадров осуществляет подготовку проектов решений Совета о структуре и штатной численности аппарата и иных проектов решений по вопросам муниципальной службы и кадров.
Управление муниципальной службы и кадров мэрии города Новосибирска осуществляет анализ правовых актов, регламентирующих порядок поступления на муниципальную службу и ее прохождения, подготовку предложений об их совершенствовании, разработку проектов муниципальных правовых актов города Новосибирска, направленных на совершенствование правовой базы по вопросам муниципальной службы и внедрение антикоррупционных механизмов в практику кадровой работы.
Наиболее интенсивное взаимодействие подразделений или должностных лиц, ответственных за кадровую работу в муниципальном образовании, по вопросам предложений о реализации положений законодательства о муниципальной службе идет в самом органе местного самоуправления, муниципальном органе. Предложения, выдвинутые соответствующими подразделениями или должностными лицами, поддержанные представителем нанимателя, в случае невозможности самостоятельного принятия решений по внесению изменений в правовые акты направляются в соответствующие органы местного самоуправления или муниципальные органы.
В качестве примера инициативы муниципальных образований по вопросам совершенствования федерального законодательства о муниципальной службе следует назвать предложения, подготовленные Ассоциацией "Совет муниципальных образований Вологодской области" в части регламентации кадрового резерва, профессиональной переподготовки и стажировки муниципальных служащих, поддержанные рядом других региональных объединений муниципальных образований <50>.
--------------------------------
<50> Предложения о внесении изменений в действующее законодательство, подготовленные Ассоциацией "Совет муниципальных образований Вологодской области" // Официальный сайт региональной некоммерческой организации "Ассоциация муниципальных образований Иркутской области". URL: https://amoio.ru/news/688/ (дата доступа: 01.09.2014).
4. Большой объем кадровой работы связан с организацией подготовки проектов муниципальных правовых актов, связанных с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением, заключением трудового договора (контракта), назначением на должность муниципальной службы, освобождением от замещаемой должности муниципальной службы, увольнением муниципального служащего с муниципальной службы и выходом его на пенсию, и оформлением соответствующих документов.
Оформление проектов муниципальных правовых актов и иных документов по кадровым вопросам осуществляется в соответствии с инструкцией по делопроизводству, регламентом органа местного самоуправления, утвержденными муниципальным правовым актом соответствующего муниципального образования.
Так, в соответствии с распоряжением администрации Нижнекаменского сельского поселения Таловского муниципального района Воронежской области от 17 марта 2011 г. N 13 "Об утверждении Регламента работы администрации Нижнекаменского сельского поселения" назначение, перевод, освобождение от должности работников администрации осуществляет глава местного самоуправления поселения; прием на работу, увольнение с работы, отпуск работников администрации оформляется распоряжением администрации поселения; право подписи распоряжений по кадровым вопросам имеет глава местного самоуправления, а в его отсутствие - исполняющий обязанности главы администрации муниципального образования; право подписи трудовых книжек, копии личных документов, справок о стаже работы и др. имеет глава местного самоуправления.
5. Ведение трудовых книжек муниципальных служащих осуществляется в соответствии с Порядком ведения трудовой книжки, предусмотренным Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. N 225 "О трудовых книжках", и Инструкцией по заполнению трудовых книжек, утвержденной Постановлением Минтруда РФ от 10 октября 2003 г. N 69.
Трудовая книжка является основным документом о трудовой деятельности и трудовом стаже работника (в рамках данного комментария - муниципального служащего). Работодатель обязан вести трудовую книжку на каждого служащего, проработавшего в органе местного самоуправления, муниципальном органе свыше пяти дней, если работа в этом органе является для работника основной (для любого муниципального служащего она - основная). В трудовую книжку вносятся сведения о служащем, выполняемой им работе, переводе на другую постоянную работу и об увольнении служащего, а также основания прекращения трудового договора и сведения о награждении за успехи в работе.
Трудовые книжки ведутся на государственном языке Российской Федерации, а на территории республики в составе Российской Федерации, установившей свой государственный язык, оформление трудовых книжек может наряду с государственным языком Российской Федерации вестись и на государственном языке этой республики.
Работодатель обязан по письменному заявлению муниципального служащего не позднее трех дней со дня его подачи выдать служащему копию трудовой книжки или заверенную в установленном порядке выписку из трудовой книжки.
Оформление трудовой книжки муниципальному служащему, принятому на работу впервые, осуществляется работодателем в присутствии служащего не позднее недельного срока со дня приема на работу.
В трудовую книжку при ее оформлении вносятся следующие сведения о служащем:
- фамилия, имя, отчество, дата рождения (число, месяц, год) - на основании паспорта или иного документа, удостоверяющего личность;
- образование, профессия, специальность - на основании документов об образовании, о квалификации или наличии специальных знаний (при поступлении на работу, требующую специальных знаний или специальной подготовки).
Все записи о выполняемой работе, переводе на другую постоянную работу, квалификации, увольнении, а также о награждении, произведенном работодателем, вносятся в трудовую книжку на основании соответствующего приказа (распоряжения) работодателя не позднее недельного срока, а при увольнении - в день увольнения и должны точно соответствовать тексту приказа (распоряжения).
Все записи в трудовой книжке производятся без каких-либо сокращений и имеют в пределах соответствующего раздела свой порядковый номер.
При увольнении муниципального служащего (прекращении трудового договора) все записи, внесенные в его трудовую книжку за время работы в данном органе местного самоуправления, муниципальном органе, заверяются подписью работодателя или лица, ответственного за ведение трудовых книжек, печатью органа (подразделения по вопросам муниципальной службы и кадровой работы) и подписью самого служащего.
Трудовая книжка является собственностью работника, поэтому ее не обязательно передавать на хранение в подразделение по вопросам муниципальной службы и кадровой работе. Передача на хранение трудовой книжки работодателю является правом работника.
Понуждение работника к передаче трудовой книжки на постоянное или временное хранение работодателю, отказ в ее выдаче работнику по его первому требованию или уклонение от выдачи трудовой книжки следует квалифицировать как нарушение законодательства о труде, ответственность за которое предусмотрена ст. 5.27 КоАП РФ.
Работодатель обязан выдать служащему в день увольнения (последний день работы) его трудовую книжку с внесенной в нее записью об увольнении.
На подразделение по вопросам муниципальной службе и кадровой работе органа местного самоуправления, муниципального органа возлагаются также учет и хранение трудовых книжек. С целью учета трудовых книжек, а также бланков трудовой книжки и вкладыша в нее в органе ведутся:
- приходно-расходная книга по учету бланков трудовой книжки и вкладыша в нее;
- книга учета движения трудовых книжек и вкладышей в них.
6. Ведение личных дел муниципальных служащих, в которых отражается прохождение муниципальной службы, осуществляется в соответствии с требованиями ст. 30 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 30), соответствующего муниципального правового акта. Личное дело ведется подразделением или должностным лицом, ответственным за вопросы муниципальной службы и кадровой работы.
7. В муниципальном образовании необходимо вести реестр муниципальных служащих. Общие требования к организации его ведения установлены ст. 31 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 31).
Реестр муниципальных служащих представляет собой совокупность систематизированных сведений о муниципальных служащих, проходящих муниципальную службу в органах местного самоуправления и муниципальных органах, составленных на основании персональных данных, содержащихся в личных делах муниципальных служащих в соответствии с действующим законодательством.
Реестр муниципальных служащих ведется в бумажной и электронной форме. Порядок ведения реестра муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом.
8. Одним из направлений кадровой работы в комментируемой статье названы оформление и выдача служебных удостоверений муниципальных служащих. Служебное удостоверение муниципального служащего является документом, подтверждающим должностные полномочия и личность муниципального служащего.
Порядок оформления и выдачи служебных удостоверений устанавливается муниципальным правовым актом.
Муниципальному служащему, принятому на должность муниципальной службы в орган местного самоуправления, муниципальный орган, выдается удостоверение установленного образца.
Оформление служебного удостоверения осуществляется уполномоченным должностным лицом. Оформление служебных удостоверений осуществляется в течение установленного в муниципальном правовом акте периода, но не позднее чем в течение одного месяца.
Выдача муниципальному служащему удостоверения осуществляется лично и под роспись в журнале регистрации (учета) выдачи служебных удостоверений. Передача удостоверения другим лицам не допускается. Муниципальный служащий несет персональную ответственность за сохранность служебного удостоверения.
Служебное удостоверение, как правило, подписывается руководителем органа местного самоуправления, муниципального органа (представителем нанимателя).
Учет, хранение бланков служебных удостоверений, их оформление, выдача, изъятие и уничтожение организуются подразделением (должностным лицом), ответственным за организацию кадровой работы, в порядке, установленном для документов строгой отчетности.
Замена удостоверения осуществляется в случае его утраты (порчи), а также изменения данных, внесенных в удостоверение.
При увольнении с муниципальной службы служащий обязан возвратить служебное удостоверение в подразделение (должностному лицу) по вопросам муниципальной службы и кадровой работе.
Удостоверения уволенных муниципальных служащих подлежат уничтожению с обязательным оформлением протокола.
9. Организация проведения конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы и включения муниципальных служащих в кадровый резерв регламентируется ст. 17 и 33 комментируемого Закона соответственно, а также муниципальными правовыми актами.
Кадровая работа в данном направлении предполагает:
- разработку и актуализацию муниципальных правовых актов по данным вопросам;
- разработку методических рекомендаций, методик проведения конкурсов на замещение вакантных должностей муниципальной службы, формирования и работы с кадровым резервом;
- организационное и документационное обеспечение конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы, включая разработку бланков, форм документов; регистрацию заявлений претендентов об участии в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы; информирование претендентов о сроках проведения конкурсных мероприятий; консультирование претендентов по вопросам муниципальной службы, оформления необходимых документов претендентами; оформление информационно-справочных материалов о претендентах, основанных на анализе представленных претендентами документов, а также о результатах прохождения претендентами тестирования, выполнении ими специальных заданий в соответствии с методикой конкурса;
- участие в работе конкурсной комиссии, включая принятие решений о допуске ко второму этапу конкурса, об оценке претендентов на замещение вакантной должности;