Студент НИУВШЭ Копылов В.П.
За последние годы со стороны государства и общественности существенно возросло внимание к экологическим проблемам и путям их преодоления. Неслучайно, что среди всех национальных проектов - направление «Экология» с общим бюджетом в 4 041,0 млрд руб. является одним из ключевых векторов внутренний политики. Предусмотрен комплекс мер по ликвидации свалок и иных мест скопления промышленных и бытовых отходов. Посредством мер программы «Инфраструктура для обращения с отходами I-II классов опасности» предусматривается механизм переработкии утилизации накопленных отходов с последующим использованием в качестве вторичного сырья. Для этих целей будут созданы специальные производственно-технические комплексы по переработке, утилизации и обезвреживанию следующих групп отходов:
1) свинец-содержащие;
2) ртутьсодержащие;
3) органические горючие отходы;
4) водные неорганические отходы.
Намеченный план по разрешению экологических проблем накопленного вреда достаточно амбициозен и соответствует потребностям российского общества, однако до сих пор остро стоят вопросы реализации и приведения в соответствие системы российского экологического законодательства. В этой статье будет изложен действующий порядок регулирования ответственности за накопленный вред и предложения по ликвидации законодательных пробелов.
Основная проблема – нахождение земельных участков и иных объектов накопленного экологического вреда в ведении муниципалитетов после отказа от прав на эти объекты непосредственных загрязнителей. Иными словами, хозяйствующие субъекты осуществляют экологически опасную деятельность, в результате длительного истощения и загрязнения природных объектов и экономической нецелесообразности их восстановления– происходит отказ от прав на земельный участок. Из-за недостаточности правового регулирования и отсутствия полноценных механизмов предупреждения таких ситуаций – бремя восстановления перекладывается на муниципалитеты, региональный и федеральный бюджет. Из-за нарушения цепочки «загрязнитель платит и восстанавливает» и существует проблема накопленного экологического вреда.
Порядок ликвидации накопленного вредаокружающей среде в Россииследующий:
1.выявление объекта накопленного вреда окружающего вреда и последующее включение в специальный реестр.
2. уведомление министерства природных ресурсов и экологии РФ посредством подачи заявления о включенииобъекта в государственный реестр;
3. определение категории объекта исходя из критериевкатегоризацииобъектов, накопленный вред окружающей среде на которых подлежит ликвидации впервоочередном порядке. На этом этапе происходит оценкаобъекта накопленного вреда в зависимости от различных факторов;
4.исследование объекта, проведение инженерных изысканий;
5. разработка проекта работ по ликвидации накопленного вреда;
6. согласование и утверждение проекта;
7 проведение работ по ликвидации накопленного вреда;
8. осуществление контроля и приемку проведённых работ по ликвидации накопленного вреда.
Казалось бы, порядок ликвидации объектов накопленного экологического вреда последователен и линейно выражен, однако существует целый ряд неурегулированных проблем, которые ограничивают эффективность этих мер и позволяют многим недобросовестным природопользователям уходить от ответственности.
Во-первых, не совсем понятно, что такое объект накопленного вреда окружающей среде и кому он принадлежит. Слишком широкое законодательное толкование приводит, по сути, к отождествлению категорий «вред окружающей среде» и «накопленный вред». Прошлый экологический вред осложнен труднодоступностью нахождения и привлечения к ответственности причинителя вреда, который «прекратил хозяйственную деятельность в месте причинения ущерба, ликвидирован или просто неизвестен»[1].
В научной литературе можно встретить предложения по закреплению более точных признаков объекта накопленного вреда. Так, И.А. Игнатьева считает, что необходимо включить указание на период причинения вреда до приватизации[2].
Также необходимо учитывать обстоятельства причинения вреда прежним собственником источника негативного воздействия; случаинекорректного перехода имущественных прав; случаям, когда вред причинили неустановленные лицаили банкроты; также пути решения проблем переселения жителей санитарно-защитных зон[3].
Таким образом, необходимо закрепить следующие исчерпывающие признаки объектов накопленного вреда:
1. факт загрязняющего эффекта территории (акватории), участка недр, наличие иного нарушения земель, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных в пользование третьим лицам;
2. разрешить проблему отсутствия информации о собственниках или владельцах объектов, в том числе зданий, строений, сооружений постоянного и временного характера, воздушных и морских судов, судов внутреннего плавания и т. п., расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных в пользование третьим лицам.
Вторая проблема заключается в уходе от ответственности бывших собственников объектов загрязнения.До сих пор является неурегулированной судьба обязательственных отношений, направленных на восстановление природной среды и возмещения вреда окружающей среде. Такие сложные ситуации сопровождаются реорганизацией или ликвидацией юридических лиц, прекращением деятельности ИП, владеющих объектами I–III категорий.
Из-за этого законодательного пробела ограничивается возможность возмещения вреда окружающей среде, происходит процесс образования объектов накопленного вреда. Поскольку субъекты, фактически причинившие вред окружающей среде, получают возможность уходить от ответственности, а последующие собственники не заинтересованы в осуществлении мероприятий по восстановлению природной среды. Поскольку не они являются субъектами первоначального загрязнения. Эту схему зачастую используют недобросовестные предприниматели, отказываясь от права собственности на земельный участок в пользу муниципалитетов или передавая в собственность третьих лиц. Таким образом, происходит уход от ответственности за причинение вреда окружающей среде ввиду скрытности правонарушенийи затруднительного характера выявления этих субъектов (особенно в процессе реорганизации или ликвидации, прекращения деятельности в качестве индивидуального предпринимателя)[4].
В качестве решения, позволяющего преодолеть указанную выше проблему, предлагаю следующий комплекс мер:
1. Введение обязательной процедуры проведения государственной экологической экспертизы и экспертизы проектной документации в отношении проектной документации по ликвидации объектов накопленного вреда. В качестве основы можно взять голландскую систему предварительной оценки состояния территории до начала осуществления хозяйственной деятельности;
2. Введение обязательного механизма проверки или административного обследования состояния земельного участка во время отказа от прав собственности на него;
3. Разработка финансовых инструментов, гарантирующих проведение восстановления природных объектов и ликвидацию причиненного вреда. Очень важен вопрос финансирования природовосстановительных мероприятий. К сожалению, из-за ухода от ответственности хозяйствующих субъектов, восстановительные работы вынужденно осуществлять государство за деньги налогоплательщиков. Необходима гарантия, которая обязала бы предпринимателей формировать специальные фонды еще в процессе планирования хозяйственной деятельности.
Наиболее эффективной мерой является развитие института обязательного экологического страхования, за счет обязательных платежей которой формировались бы фонды финансирования восстановления природной среды и фонды финансирования ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде.
Третьей проблемой является несовершенство системы реестров объектов накопленного вреда окружающей среде. Ведение реестра находится в компетенции федерального центра, регионы не имеют возможности самостоятельно вносить оперативные данные. Все это привело к образованию двух параллельных систем реестров – федеральных и региональных. Сравнительный анализ любого регионального реестра с федеральным реестром показывает несоответствие и недостаточную степень отображения в «федеральном звене». Уверен, разумным будет объединение федерального и региональных уровней в единую систему реестров.
Также одним из недостатков реестра является недостаточная открытость информации, учитывая значимость экологического общественного контроля и важность поддержки инициативы активных граждан. Считаю, что целесообразным будет создание специального геоинформационного портала, где будет возможность ознакомиться с актуальной информацией об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, а также об объектах накопленного вреда окружающей среде.
Также будет вполне уместным использовать опыт ЕС в нормативном закреплении обязанности предпринимателей самостоятельно производить ежегодный расчёт стоимости окончательной утилизации отходов. Эти данные должны быть доступны на специализированных интернет-порталах, отражены в ежегодных отчётах. Таким образом, общественность и потенциальные инвесторы/покупатели земельных участков и производственных объектов будут иметь полную информацию[5].
Четвертой проблемой является отсутствие уголовной ответственности за невыполнение обязанностей по восстановлению природной среды при выводе объекта из эксплуатации, его консервации и ликвидации. Вполне уместным будет разработать соответствующий состав и включить в структуру экологических преступлений особенной части УК РФ.
Список используемых источников и литературы
1.Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
2. Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
3. Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
4. Постановление Правительства РФ от 3 октября 2015 года № 1062 «О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности» (вместе с «Положением о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности»).
5. Постановление Правительства РФ от 13 апреля 2017 года № 445 «Об утверждении Правил ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде».
6. Приказ Минэкономразвития России от 10 января 2015 года № 931 «Об установлении Порядка принятия на учёт бесхозяйных недвижимых вещей».
7. Разъяснение КРМФО (IFRIC) 1 «Изменения в существующих обязательствах по выводу объектов из эксплуатации, восстановлению окружающей среды и иных аналогичных обязательствах».
8. Васильева М. И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. — 2007. — № 2.
9. Игнатьева И. А. Правовое обеспечение ликвидации накопленного вреда окружающей среде //Российский юридический журнал. — 2017. — № 2. — С. 164 — 177.
10. Суздалев И. В. Перспективы правового регулирования прошлого экологического ущерба в Российской Федерации // Правовые вопросы строительства. — 2013. — № 2. — С. 6–8.
11. Соловьянов А. А. Прошлый (накопленный) экологический ущерб: проблемы и решения. 1. Источники загрязнения // Экологический вестник России. — 2015. — № 3. — С. 46–52.
[1]Суздалев И. В. Перспективы правового регулирования прошлого экологического ущерба в Российской Федерации // Правовые вопросы строительства. — 2013. — № 2. — С. 6–8.
[2] Игнатьева И. А. Правовое обеспечение ликвидации накопленного вреда окружающей среде //
Российский юридический журнал. — 2017. — № 2. — С. 164 — 177.
[3] Васильева М. И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. — 2007. — № 2.
[4]Соловьянов А. А. Прошлый (накопленный) экологический ущерб: проблемы и решения. 1. Источники загрязнения // Экологический вестник России. — 2015. — № 3. — С. 46–52.
[5] Разъяснение КРМФО (IFRIC) 1 «Изменения в существующих обязательствах по выводу объектов из эксплуатации, восстановлению окружающей среды и иных аналогичных обязательствах»