Тема 11. Управление государственным долгом
1. Сущность и значение управления государственным долгом
2. Организационные основы управления государственным долгом
3. Текущее состояние государственного долга Российской Федерации
Сущность и значение управления государственным долгом
Величина и динамика государственного долга являются результатом и показателем уровня экономического развития страны и эффективности управления долгом. Управление государственным долгом – это совокупность действий государства, связанных с обслуживанием и погашением его суверенного долга, выпуском и размещением новых займов, поддержанием вторичного рынка долговых обязательств. В Российской Федерации эту деятельность осуществляют Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ, которые определяют общий объем бюджетного дефицита, объем и характер займов, необходимых для его финансирования, разрабатывают кредитную политику и её институциональное обеспечение.
Управление государственным долгом направлено на достижение экономических, социальных и политических целей. В числе основных экономических целей – обеспечение экономической стабилизации и роста производства, поддержание его конкурентоспособности на мировом рынке; социальные цели подразумевают обеспечение социальной стабильности и социального прогресса; политические цели формулируются исходя их идеи поддержания стабильности функционирования политической системы и обеспечения национальной безопасности. Достижение этих целей в немалой степени связано с качеством управления государственным долгом, в особенности внешним, состояние которого, как показывает мировая практика, во многом определяет не только экономическую независимость страны, но и сохранение её национального суверенитета, что особенно актуально для современной России.
Соответственно определяются и ранжируются задачи, которые должна решить система управления государственным долгом в России переходного периода: а) сохранение объема долга на экономически безопасном уровне; б) сокращение стоимости обслуживания; в) эффективное использование привлеченных средств, создание соответствующей системы учета и контроля; г) усиление инвестиционного характера займов; д) привлечение средств на самых выгодных для эмитента условиях.
Основу управления государственным долгом составляет его обслуживание и погашение, поскольку все затраты такого рода осуществляются за счет бюджетных средств, что создает для него дополнительную нагрузку, а несвоевременность выплат влечет увеличение суммы долга за счет штрафных санкций. Обслуживание государственного долга предполагает осуществление операций по размещению долговых обязательств, выплату доходов по ним и платежи в погашение долга согласно графику или осуществление взносов в фонд погашения. Погашение долга предполагает полный возврат основной суммы долга и процентов по нему, а также штрафов и иных платежей, связанных с несвоевременным возвратом долга. Обслуживание государственного долга Российской Федерации производится, как правило, Банком России и его учреждениями. Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного долга безвозмездно. Оплата услуг агентов по размещению и обслуживанию государственного долга осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Организационные основы управления государственным долгом
В целях повышения действенности управления государственным долгом российское законодательство, в частности, Бюджетный кодекс РФ, предусматривает ряд его организационных основ:
- долг полностью без условий обеспечивается всем имуществом, составляющим казну соответствующего уровня власти. При этом каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по чужим долгам, если они не были им гарантированы;
- право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий, договоров поручительства другим заемщикам для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации или от её имени – Правительству РФ либо уполномоченному правительством РФ федеральному органу исполнительной власти;
- предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются законом о Федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный объем государственных внешних заимствований российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга страны. Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
- разрабатываются и утверждаются в составе закона о Федеральном бюджете РФ на конкретный год программы внешних и внутренних заимствований, предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов, с указанием цели, источников, сроков возврата, общего объема займов или предоставленных кредитов;
- вводится единая система учета и регистрации государственных заимствований. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Министерстве финансов РФ, на которое возложена обязанность по ведению государственных книг внутреннего и внешнего долга РФ (государственная долговая книга РФ).
В условиях значительного уровня государственной задолженности и бюджетного дефицита правительство вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга. Наиболее распространенными из них являются рефинансирование, отсрочка погашения займов, аннулирование государственного долга, реструктуризация, конверсия и т.п. Рефинансирование – это погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Отсрочка погашения займа предполагает пересмотр сроков погашения займа в сторону удлинения. Под аннулированием государственного долга понимается полный отказ государства от обязательств по выпущенным займам. Под реструктуризацией понимается погашение долговых обязательств при осуществлении новых условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения; при этом может быть осуществлено частичное списание суммы основного долга. Конверсия предполагает погашение полной суммы долга или его части путем обмена на различного рода активы (на собственность, налоги, ценные бумаги, экспорт и т.п.). Конверсионные схемы достаточно широко используются в мировой практике и предоставляются перспективными для России.
Многие из описанных приемов нашли применение при выводе России из дефолта 1998 г., в частности: а) реструктуризация облигационных займов в облигации с более поздним сроком погашения; б) ведение переговоров с кредиторами с целью отсрочки платежей; в) использование различных схем взаимозачетов для снижения задолженности по займам; г) привлечение кредитов банков для платежей по облигациям; д) прием облигаций в счет налоговых платежей в обмен на жилищные сертификаты и т.п.; е) выкуп своих обязательств с дисконтом; ж) досрочный выкуп своих обязательств.