Тема: Формирование системы местного самоуправления в зарубежных
Странах
Содержание темы:
Основные модели местного самоуправления.
Модель местного управления «сильный мэр - совет».
Модель местного управления «слабый мэр - совет».
Модель местного управления «совет - управляющий».
Модель местного управления «мэр - собрание».
Комиссионная модель местного управления.
Развитие кластеров в системе местного самоуправления.
Виды кластеров.
Основные модели местного самоуправления.
Развитие органов местного самоуправления связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций, формированием законодательства, регулирующего деятельность органов местного самоуправления и их работников.
Основы систем местного самоуправления большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе реформ местного самоуправления в ХIХ в. Несомненный интерес для выработки конструктивного подхода к управлению муниципальными территориями в Кыргызстане представляет аналогичная практика зарубежных стран. Изучение такого опыта не только подтверждает сложность данного вопроса, но и подчеркивает невозможность использования неких единых рецептов становления местного самоуправления, его экономической базы, необходимость учета в управлении национальных экономических и иных особенностей, в том числе и на местном уровне.
Так, странам Западной Европы ныне присуща линия на децентрализацию государственного управления, предоставление все больших полномочий местным органам. При этом для большинства стран уже сейчас характерна достаточно широкая самостоятельность местных органов власти. Одновременно имеет место усиление контроля и влияния центральных органов власти на положение дел на местах.
В системе местного самоуправления представительные органы власти повсеместно выбираются населением, а формирование исполнительных властей происходит тремя способами: выбираются советом (как джунты в Италии); непосредственно населением (Япония); назначаются сверху по предложению соответствующего муниципального совета (Бельгия, Голландия, Нидерландыж). Естественно, наиболее широкие полномочия и доверие имеют исполнительные органы, выбранные непосредственно населением.
Факт назначения сверху призван подчеркнуть, что он является не только главой местной администрации, но и представителем центрального правительства, играющим немаловажную роль в осуществлении контроля над выборными местными органами. В местном управлении может также использоваться «комбинированный» способ формирования исполнительных органов.
Под моделью местного самоуправления понимается форма организации местной власти, воплощающая в себе наиболее существенные характеристики различных муниципальных систем и выступающая в качестве их типичного представителя.
В мировой практике сложились три основные модели местного самоуправления: французская, англо-американская и смешанная. При этом последняя имеет несколько разновидностей. Выделение данных моделей базируется на некоторых отличиях отношений органов местного самоуправления как между собой, так и с вышестоящими властями.
В ряде стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, большинство латиноамериканских стран, Ближний Восток) получила распространение так называемая французская модель, для которой характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявляется в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации.
Французская модель напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации сверху вниз - от центра на территории, где на центральные власти активно работает целая система агентских организаций на местах. Указанная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в частности, в предусмотренном в Конституции праве областей осуществлять контроль над законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.
В рамках англо-американской модели (еще ее называют англосаксонская), получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.
Однако муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом, и могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон.
Для решения местных вопросов во всех административно-территориальных единицах – графствах, округах в Англии и Уэльсе, в областях и округах Шотландии, в графствах штатов США, в Австралии, Канаде и т.д. избирается совет, обычно сроком на 4 год.
Наряду с представительными органами в странах данной системой (и в первую очередь США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений. В городах имеются хартии самоуправления, в соответствии с которыми гражданами или городскими советами избираются мэры городов.
Контроль над деятельностью местных органов в странах с англо-американской моделью осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд.
Однако нельзя не заметить, что местные власти этой модели все-таки являются составной частью механизма государства. Принятый в законодательстве этих стран термин «местное самоуправление» для обозначения организации и деятельности местных органов обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов - на их локальный характер.
В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными выше моделями не носят принципиального характера, можно даже говорить об определенном сближении между ними, функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов здесь являются местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов.
Местное управление в таких странах, как Австрия, Германия, Япония сходно как с англо-американской, так и с французской моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о «смешанных» формах управления на места. При этом само самоуправление находится под строгим контролем государства, поскольку именно такая форма организации жизни на территории позволяет уравнять жизненный уровень граждан, проживающих на территории общин Германии.
Специфические варианты «смешанной модели» местного самоуправления представляют собой сегодня муниципальные системы в странах Центральной, Восточной Европы и СНГ.
Правовую основу деятельности местных органов практически во всех странах составляют конституции, а также акты, издаваемые центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации. В странах с федеративным политико-территориальным устройством национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного самоуправления в основном на субъекты федерации.
Страны современного мира могут иметь двухзвенную (Дания, Финляндия, Япония), трехзвенную (Италия), четырехзвенную (Германия), а также пятизвенную (Франция) систему административно-территориального деления.
Низовое звено образуют, как правило, отдельные населенные пункты (город, деревня, поселок). Низовыми единицами могут быть также группы деревень, городские районы (во многих крупных городах мира), даже кварталы. Среднее звено административно-территориального деления составляют вышестоящие единицы (например, области и провинции Италии, префектуры в Японии, кантоны, округа, департаменты и регионы во Франции).
Значительные особенности можно наблюдать в административно-территориальном построении США. Соединенные Штаты Америки представляют собой союз, в котором власть распределяется между центральным суверенным правительством и суверенными штатами.
Взаимоотношения между штатами и действующими на их территориях местными органами власти, в принципе, не предполагают выделения суверенитета муниципальных образований. В то же время штаты ограничены в своих правах контролировать местные органы власти.
Структура органов местного самоуправления в США включает в себя различные уровни. Всего в США насчитывается 84 995 органов местного управления, из них 3043 графства, 19 279 муниципалитетов, 16 656 таунов и тауншипов, 14 422 школьных округа и 31 555 специальных округов.
Наиболее крупными органами местного самоуправления являются графства и муниципалитеты, последние являются самостоятельным рыночным субъектом, владеющим юридическими правами муниципальных корпораций и определяющим собственную стратегическую политику[1].
Власти графств, муниципалитетов и тауншипов являются правительствами общего назначения и оказывают разнообразные услуги в рамках своих территорий.
Таким образом, очевидно, что соотношение различных форм местного управления в рамках отдельных административно-территориальных единиц определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, ее политическим режимом, а также правовой системой.
Что касается исполнительных органов, то они в ряде стран избираются непосредственно населением, что предопределяет их весомые позиции в системе местных органов, порождая подчас некоторые проблемы во взаимоотношениях с представительными органами. Ведь опираясь на прямой мандат со стороны избирателей, такие исполнительные органы могут действовать весьма независимо. Поэтому их отношения с местными советами зачастую строятся на основе системы «сдержек и противовесов».
Например, в Японии непосредственно населением избираются главы исполнительного аппарата всех административно-территориальных единиц: губернаторы в префектурах, мэры в муниципалитетах и старосты в деревнях. Глава исполнительной местной власти в Японии обычно обладает значительной самостоятельностью по отношению к соответствующему совету, что в функциональном плане весьма сближает его с прямым управлением на местах. Так, местные органы публичной власти имеют право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административное управление, также могут издавать свои постановления в пределах закона[2].
Определенный интерес представляет организационное построение местного самоуправления в странах бывшего социалистического лагеря.
Так, например, организационная система местного самоуправления Болгарии обнаруживает несколько форм: муниципалитеты (состоящие из муниципальных советов и мэров муниципалитетов); мэры населенных пунктов (населенными пунктами являются поселки и села); районы.
Муниципалитеты охватывают конкретную территорию, в которую входят несколько поселков. Муниципальный совет представляет собой орган местного самоуправления с юрисдикцией над всеми населенными пунктами в муниципалитете. Исполнительная власть в муниципалитете возлагается на мэра муниципалитета, который также является мэром центра муниципалитета.
Вся территория Республики Польша в настоящее время поделена на села, муниципалитеты и провинции. Сельские и городские муниципалитеты представляют собой систему местного самоуправления. Каждый муниципалитет имеет свой избранный населением представительный орган и получает право обладать муниципальной собственностью, управлять своим штатом и ресурсами.
Аналогичное построение имеет система местного самоуправления в Венгрии, территория которой разделена на села, города, округа и столицу. Каждый муниципалитет (то есть города и села) стали самостоятельными единицами местного самоуправления. Каждый муниципалитет имеет свой избранный орган представителей. Основными элементами данной системы являются муниципальные управления. А на региональном уровне функционируют окружные органы местного самоуправления, их 19.
Окружные органы местного самоуправления в основном обеспечивают предоставление общественных услуг на региональном уровне. Округа не являются высшей властью по отношению к муниципалитетам.
Для Чешской Республики в настоящее время характерно наличие только одной формы местного самоуправления - муниципалитетов.
В Словакии система местного самоуправления была создана в 1990г., когда Конституция Словацкой Республики учредила муниципалитет как основную форму территориального самоуправления, а также определила ее как «независимую административно-территориальную единицу, которая объединяет граждан, постоянно проживающих на ее территории»[3].
Представителями государственного управления в коммунах и городах являются местные советы и мэры, избираемые в соответствии с законом. Представителями государственного управления на окружном уровне являются окружные советы.
Между коммунальной и городской администрацией, с одной стороны, и окружной администрацией, с другой стороны не существует отношений подчиненности.