Виды (формы) и этапы систематизации нормативных правовых актов. Среди исследований проблемы систематизации права существует терминологическое разнообразие по вопросу обозначения её разновидностей: «формы», «виды», «приемы» и др. Так, В.Н. Карташева выделяет в пространственной структуре правосистематизирующей практики разнообразные типы, виды и подвиды данной практики[40]. А.В. Поляков, сужая понятие систематизации до «технического упорядочивания действующих нормативно-правовых актов (первичных правовых текстов)», выделяет технические приемы или способы систематизации законодательства[41]. По мнению В.В. Лазарева, следует различать внутреннюю систематизацию, которая направленная на совершенствование содержания правовых норм, и внешнюю систематизацию, предполагающую оптимизацию расположения нормативного материала.
А.Н. Чашин выделяет два направления систематизации в рамках какой-либо правовой системы – нисходящее и восходящее. Так, нисходящая систематизация законодательства предполагает движение от общего к конкретному, когда принимаются Основы законодательства, вслед за ними отраслевые кодексы и специализированные сводные акты. Восходящая систематизация законодательства означает движение от конкретного к общему, когда происходит сбор и учет разрозненных законов, которые затем инкорпорируются, на их основе утверждаются консолидированные акты и в финале принимаются кодификационные акты, а завершается процесс в идеале утверждение всеобъемлющего «свода законов»[42].
В понятие «вид систематизации » включается деятельность органов и лиц по упорядочению актов на основе определенной методики, с применением специфических приемов и способов проведения. Традиционно выделяются четыре формы (виды) правовой деятельности по систематизации:
– кодификация законодательства, т.е.коренная переработка и качественное упорядочение действующих нормативных правовых актов, освобождение нормативного массива от устаревших и противоречивых положений, включение законодательных новелл;
– консолидация законодательства, т.е. подготовка и принятие укрупненных нормативных правовых актов путем объединения норм разрозненных актов, действующих в данной сфере права;
– инкорпорация законодательства, т.е. подготовка и издание собраний и сборников нормативных правовых актов определенного уровня;
– учёт нормативных правовых актов, т.е. деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также создание поисково-справочной правовой системы данных с целью нахождения необходимой информации в массиве взятых на учёт актов.
В какой бы форме (виде) не происходила систематизация права, она в свою очередь является подвидом юридической практики и подчиняется определённым юридико-техническим правилам и принципам. В связи с этим она распадается на логически последовательные и обособленные во времени этапы (процессуальные действия). В отличие от вышеописанной пространственной структуры систематизаторской деятельности (кодификации, консолидации, инкорпорации и др.), это т.н. временная структура юридической систематизации.
В литературе предлагается выделять отдельные процедурные этапы в процессе этой технически сложной работы[43]. Можно обозначить следующие этапы с целью создания сбалансированной и упорядоченной системы актов:
1) выделить сферу правового регулирования, нуждающуюся в систематизации, обозначить границы нормативно-правового массива и перечень подлежащих систематизации актов / норм;
2) составить план систематизации, определить этапы, сроки и ответственных исполнителей;
3) осуществить правовой мониторинг соответствующего нормативного массива и сбор релевантных нормативных правовых актов;
4) провести критический анализ и ревизию собранных актов, изъять из них устаревших актов, внести изменения и дополнения в действующие акты с целью созданиях их актуальной редакции (контрольного текста);
6) сделать компоновку нормативного материала и правовых актов, смоделировать идеальную схему размещения, определить критерии и форму систематизации;
7) разместить текстовый материал актов и новые положения по соответствующим рубрикам, оформив по правилам юридической техники итоговый текста сводного документа (конечный результат проводимой систематизации).
В нашей стране официально организация работы по осуществлению систематизации законодательства РФ отнесена к полномочиям Министерства юстиции РФ[44]. Субъектам правосистематизационной деятельности рекомендовано придерживаться традиционных принципов правотворчества и общих юридико-технических правил, которые последовательно воплощаются на выше обозначенных этапах: профессионализм и научность; полнота и доступность; плановость, оперативность и непрерывность; целесообразность и экономичность; демократичность и гласность, и др.[45]
Все эти отправные начала имманентно присущи эффективной систематизаторской работе, которая в обязательном порядке предполагает регулярный пересмотр и мониторинг динамичной саморазвивающейся правовой системы. Это затратный высокоинтеллектуальный труд теоретиков и практиков-систематизаторов, сопровождаемый привлечением лучших зарубежных образцов систематизации, экономически дорогой и технически осложнённый, направленный на оперативное донесение до общественности и юридическую информированность граждан.
Инкорпорация права: понятие и виды. Данная форма систематизации права (от лат. in corpore; incorporatio – «поглощение, присоединение») означает подготовку и издание собраний или сборников юридических актов по определённому основанию (критерию), в содержание которых обычно не вносятся какие-либо изменения, а также сохраняется неизменным содержание нормативного регулирования.
Основоположник учения о юридической технике, английский философ и юрист Фрэнсис Бэкон впервые предложил выделить «инкорпоративную форму деятельности» и ввести ее в практику как наиболее надежный способ систематизации права. В своем трактате «О достоинстве и приумножении наук», он выделил специальную главу «О новых сводах законов (или Дитестах)», где изложил свои основные подходы и юридико-технические правила по «своду законов». Он предложил сначала отбросить устаревшие законы, затем рассмотреть все антиномии, оставив наиболее разумные законы, а противоречивые исключить; исследовать все гомойономии, т.е. законы с одинаковым смыслом и дублирующие, оставив лишь те из них, которые наиболее полно и совершенно выражают мысль законодателя; исключать из будущего свода те законы, которые не содержат четких определений и оставляют нерешенными вопросы права; наконец, необходимо «сократить и сжать текст законов слишком многословных и пространных»[46]. «Предпринимая такого рода попытку возрождения законов и создания нового свода, необходимо точно сохранить выражения и формулы старинных законов и юридических сочинений». «Но этот новый свод законов (corpus legum) должен быть обязательно утвержден теми, кто наделен государственной властью, чтобы под предлогом пересмотра старых»[47]. Впоследствии российский систематизатор права М.М. Сперанский отмечал, что эти правила Бэкона «отчасти содержатся в самом тот образце, который был для этого избран – в своде Юстиниановом», но тем не мене их следует признать ближайшим руководством по инкорпорации «с теми ограничениями, которые по свойству наших законов признаны необходимыми”[48].
Таковы идеологические истоки данной формы систематизации права, которая предполагает расположение юридических текстов по определённому принципу друг за другом в своем изначальном виде и с прежней юридической силой. В итоге создается некий сводный акт инкорпорации, а не правотворческий акт, и это отличает инкорпорацию права от собственно кодификации.
Тем не менее инкорпорация как внешняя обработка нормативного правового текста все же допускает, что из него могут исключаться отдельные пункты, абзацы и даже статьи, устаревшие и потерявшие юридическую силу, а также могут включаться все последующие изменения и дополнения (как правило, с указанием реквизитов актов). Кроме того, в процессе инкорпорационной обработки актов из них могут удаляться те части, которые не содержат нормативных предписаний, а также сведения о лицах или органах, подписавших/принявших инкорпорируемые акты. Как метафорично подчеркнул П.В. Крашенинников, «инкорпорация – это приведение в порядок жилого дома, а кодификация – это снос старого и постройка нового дома, но с частичным использованием полученных от сноса материалов»[49]. Инкорпорация выступает средством «уплотнения законодательства» за счет избавления от архаизмов, аннулированных и дублирующих частей, и потому представляет собой простой уровень систематизации, своего рода предпосылку для перехода к правотворческой систематизации[50].
Таким образом, в результате появляется укрупненный и упорядоченный акт инкорпорации, который может издаваться в различных формах: сборник актов, собрание законодательства или свод законов. Рассмотрим их подробнее.
Так, «сборник актов » отличается тематической подборкой нормативных правовых актов (законов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ), принятых одним или несколькими правотворческими органами (например, сборник законодательных актов об образовании), или юридическими учреждениями / коммерческими издательствами.
Далее укажем на «собрание законодательства », которое представляет собой инкорпорированное издание актов органов законодательной и исполнительной власти страны. В отечественной юридической истории наиболее яркий пример этого вида инкорпорации – «Полное Собрание законов» Российской империи 1830 г. Оно было по замыслу главного систематизатора тех времён М.М. Сперанского лишь первым этапом масштабной правовой реформы, и продолжалось четыре года под его руководством сотрудниками II отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Они обобщили более 53 тыс. наименований различных узаконений (за период от Соборного уложения 1649 г. до последних указов Александра I и манифеста Николая I 1825 г.), как печатных, так и рукописных актов, в том числе судебные прецеденты и акты неюридического характера. Все отобранные для систематизации акты они подвергли тщательному редактированию и хронлогической инкорпорации. Наконец, в апреле 1830 г. было отпечатано первое издание ПСЗ, состоявшее из 40 томов и 5 томов приложений, хронологически объединивших более 30 тыс. актов царя, Сената, Синода, министерств и судебных прецедентов. Всего состоялось три издания собрания законодательства империи: так, второе издание инкорпорировало акты за период с 1826 по 1881 гг., а третье обобщило законодательство с 1881 по 1913 гг.
В 1927 г. впервые в СССР было подготовлено в ходе инкорпорации систематическое собрание действующих законов, состоявшее из 5 книг: «политический строй», «хозяйственный строй», «финансово-бюджетный строй», «культурное строительство» и «судебный строй». Спустя полвека было подготовлено 50-томное «Собрание действующего законодательства Союза ССР» 1977 г., инкорпорировавшее все законодательные акты и нормативные решения с момента образования СССР, расположенные по 32 тематическим разделам в зависимости от отраслей законодательства.
Наконец, особо выделим такое всеобъемлющее инкорпорированное издание по отраслям и институтам законодательства, как «свод законов », который обычно готовится от имени и по поручению правотворческих органов на основе действующих редакций текстов нормативных актов.
В российском государстве впервые идея создания официального свода законов появилась при Петре I, который своим указом от 18 февраля 1700 г. повелел «снести Соборное Уложение 1649 г. с постановлениями, после него состоявшимися, то есть с Новоуказными статьями, с Именными указами и с Боярскими приговорами, по частным делам вершенными»[51]. Всего было учреждено десять особых комиссий с 1700 по 1804 гг., труды которых имели три главные цели: собрание законов, составление сводов и издание нового уложения.
Лишь после преобразования комиссий во Второе отделение императорской канцелярии смогли подготовить полноценный «Сводъ Законовъ Россiйской Имперiи », который был издан в 1832 г. Он объединил в 15 тематических томах свыше 35 тыс. нормативных актов, распределенных по предметному принципу в 8 главных отделах. Из уже изданного к тому времени «Полного Собрания законов» отбирались для этого Свода только действующие нормативные акты с их последующей содержательной редакцией (исключение повторов, многословия, казуистических норм, и др.).
Один из соавторов этой исторической масштабной инкорпорации М.М. Сперанский подчеркивал, что «свод может быть только общим составом законов и обнимать все части законодательства во всей их совокупности». При этом граф Сперанский изучал лучшие западные образцы систематизации (древнеримские, французский, прусский, австрийский кодексы), и, проанализировав отечественную и зарубежную практику по составлению сводов, он разделил их на шесть видов: «Свод посредством выписок», «Своды учебные или учёные» (commentaria), «Ручные книги или сборники» (manualia), «Своды в виде указателей» (repertoria, promptuaria), «Сводное уложение» и «Свод Юстинианов»[52]. Он также взял за основу юридико-технические тезисы великого англичанина Френсиса Бекона, интерпретировал их и сформулировал свои технические приёмы (восемь правил составления «свода законов»)[53]. В частности, он положил в основу систематизации деление на частное и публичное (гражданские и государственные законы) и предметно-отраслевой критерий (впервые законы гражданские и уголовные были распределены по разным томам), а также использовал простой технический принцип «lex posteriori derogat priori », согласно которому акты, исполненные по существу, и все устаревшие акты должны исключаться из инкорпорации. Он также разработал организационный порядок ведения систематизационых работ, механизм последующего обновления и актуализации «свода законов», согласно которому в него должны были включаться все новые законодательные акты, «чтобы таким образом состав законов, единожды установленный, сохраняем был всегда в полноте его и единстве».
В итоге была подготовлена тематическая инкорпорация законодательного материала с элементами отраслевой консолидации по соответствующим разделам «Свода законов». Царским манифестом он был объявлен действующим источником с 1 (13) января 1835 г. и оставался таковым вплоть до Русской революции 1917 г.[54] Все принимаемые после его вступления в силу новые законы публиковались в нем по порядку книг в ежегодном продолжении. Но в 1842 и 1857 гг. было произведено полное переиздание всех 15 томов Свода, а в результате реформы 1864 г. к ним решили добавить новый 16-й том, куда включили пореформенные Судебные уставы (издавался с 1892 г.).
Однако в силу самой юридической природы данного Свода как акта инкорпорации, в него невозможно было вносить принципиальных дополнений и тем более крупных новелл. Вследствие этого он, послужив изначально мощным толчком для становления правовой системы России и развитие русской правовой мысли и юридико-технической практики, со временем превратился в огромную обузу из-за своей архаичности и громоздкости, неполноты и противоречивости правовых предписаний.
В советский период этот беспрецедентный пример масштабной инкорпорации попытались повторить в 1927 г., когда особая Комиссия по подготовке к изданию «Свода законов СССР» составила свой проект, взяв за основу его систематики структуру свода законов графа Сперанского. Этот проект хотя и не вступил в силу, но учитывался впоследствии при издании хронологических сборников и систематических изданий законодательства СССР. Затем лишь 1978 г. была определена систематика Свода законов СССР, включавшая 7 разделов и 11 томов, первый из которых выпустили в 1981 г., а последний том вышел в 1990 г. Этот опыт был по сути повторен в виде официальной инкорпорации в РСФСР, где появился собственный «Свод законов» в 1986 – 1988 гг. Он состоял из 8 томов законодательных актов и нормативных постановлений республики, распределенных по предметному признаку. Свод при этом состоял из съёмных листов, чтобы можно было оперативно изымать утратившие силу акты, включать вновь принимаемые акты либо заменять текст закона сообразно их изменениям и дополнениям.
В конце ХХ в. была начата подготовка к изданию «Свода законов Российской Федерации», как официального и наиболее полного собрания действующих нормативно-правовых актов федерального уровня. По указу Президента РФ от 14 февраля 1998 г. №170 его Государственно-правовое управление и Министерство юстиции РФ наделялись широкими полномочиями по созданию нормативного корпуса «Свода законов». Все федеральные исполнительные органы должны были представить предложения об укрупнении нормативных правовых актов и восполнению пробелов в соответствующих отраслях права. Но, к сожалению, социально-экономическая реальность и нестабильность правопорядка в нашей стране обусловили несвоевременность и приостановление масштабной инкорпорации права. Формировавшаяся правовая система РФ не успела к тому времени накопить достаточное количество проверенных практикой законодательных актов, отраслевых кодексов и иных актов, которые бы стали системообразующими для конструкции «Свода законов»[55].
Виды инкорпорации. Инкорпорация законодательства подразделяется на несколько подвидов по различенным критериям.
1) По характеру расположения материала:
– хронологические собрания законодательства, в которых нормативные акты со всеми своими реквизитами располагаются по датам их издания / времени принятия, что можно наблюдать на примере специальных изданий (типа «Российская газета», «Парламентская газета», «Российские вести» и др.);
– систематические собрания законодательства, в которых нормативные акты по их содержанию распределяются на тематические блоки (разделы); причем в каждом разделе акты помещаются не в хронологическом порядке, а по предметному принципу (например, по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности) и далее уже внутри располагаются по иерархии юридической силы.
Возможны комплексные собрания законодательства, которые сочетают в себе хронлогический и тематический подходы к распределению актов по разделам.
2) По юридической силе издаваемых сборников законодательства:
– официальная (публично-властная) инкорпорация, осуществляемая от имени и по поручению правотворческого государственного органа, который утверждает или иным способом официально одобряет подготовленное собрание (свод), с последующей обязательной публикацией (например, «Собрание законодательства Российской Федерации»[56]). После этого на материалы свода можно ссылаться в правотворческой и правоприменительной деятельности, а также в договорах частных лиц, жалобах и заявлениях, направляемых в правоохранительные и иные органы. Как правило, такой подвид инкорпорации проводится по хронологическому основанию;
– полуофициальная (официозная) инкорпорация, т.е. издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа специально уполномоченными на то органами (например, Министерством юстиции), но сам правотворческий орган не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают значения официального источника законодательства;
– неофициальная (частная) инкорпорация, осуществляемая научными учреждениями и организациями, общественными объединениями, издательствами и частными фирмами, а также отдельными лицами (например, правоведами), которые не имеют специальных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать подобные собрания законодательства, но осуществляют эту деятельность по собственной инициативе. Поэтому на такие инкорпоративные материалы нельзя будет ссылаться при рассмотрении дел в суде и др.
3) В зависимости от объема нормативного материала выделяются:
– генеральная (полная) инкорпорация, когда в собрание включается или всё законодательство страны (всеобъемлющая инкорпорация по типу свода законов), или только одно федеральное законодательство, либо же все нормативные акты определенного субъекта федерации;
– частичная инкорпорация, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по отдельной отрасли / институту законодательства, по определенным правовым вопросам или сферам государственной деятельности.
4) По методике обработки нормативных актов различаются:
– простая инкорпорация, когда из актов в процессе их помещения в сборники исключаются ненормативные, а также формально отмененные положения, временные нормы, срок действия которых истек, подписи уполномоченных должностных лиц;
– сложная инкорпорация, когда наряду с указанными действиями из сборников исключаются также формально не отмененные, но фактически утратившие силу акты.
Консолидация как форма систематизации права. Консолидация (от лат. consolido – «укрепляю») представляет собой особый вид правосистематизационной работы с элементами правотворчества, при котором создается новый укрупненный документ (консолидированный акт), не изменяющий в целом содержания правового регулирования и не вносящий существенных изменений или прямых новелл в действующее законодательство.
Одни теоретики считают консолидацию «компромиссной систематизацией», сочетающей в себе черты инкорпорации и кодификации[57]. Например, дореволюционные правоведы выделяли две эти формы систематизации: и никоим образом не упоминают консолидацию[58], как впоследствии и некоторые советские юристы. Есть также сторонники считать консолидацию как разновидностью правотворческой деятельности (В.Н. Карташов, Т.В. Кашанина и др.), так и формой систематизации юридических документов. По мнению А.С. Пиголкина, при консолидации не создается крупный и сложный по структуре акт, консолидированный акт не становится головным в отрасли права или законодательства, и он не отличается стабильным содержанием[59].
Другие авторы рассматривают консолидацию как наивысшую форму лишь инкорпорации и поэтому не рекомендуют выделять в самостоятельный вид (С.Н. Братусь, Д.А. Керимов, А.Ф. Шебанов)[60]. Но мы согласиться с этим не можем, учитывая законодательный опыт англо-американской семьи права.
В ходе консолидации права может осуществляться определенная редакционная правка, объединение норм близкого содержания в одну статью или главу, внешняя обработка юридических предписаний с целью изложения их в едином стиле и терминологии, устранения противоречий и повторений, неоправданной длинноты и устаревших оборотов, и проч. В этом аспекте консолидация может рассматриваться как средство преодоления коллизий в праве и ликвидации множественности нормативных актов, путем их укрупнения и создания своеобразных «блоков» законодательства.
По методике консолидации объединению подлежат предписания одинаковой юридической силы, хотя бывают отступления от этого юридико-технического правила. Официальный характер консолидированного акта не предполагает вариантов для полуофициальных или частных консолидаций. Уполномоченный правотворческий орган государства объединяет несколько нормативных правовых актов и/или предписаний, имеющих общий предмет регулирования или регулирующих определенную сферу деятельности (например, экология, образование и др.), в единый сводный документ – консолидированный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового официального источника права, и вступая в юридическую силу, он отменяет тем самым ранее действующие и разрозненные нормативные источники в данной сфере права. В этом отличие консолидации от инкорпорации, при которой каждый инкорпорированный акт не теряет своей юридической силы после обработки в процессе систематизации.
Обычно выделяют такие подвиды консолидации, как простая или отраслевая консолидация, инкорпорационная или кодификационная консолидация, и др.
Исторически консолидация права получила широкое распространение в традициях англо-американской семьи права, где она считается наиболее удобной формой ревизии и упорядочения многочисленных статутов и делегированных актов[61].
В Великобритании еще в XIX в. началось издание консолидированных актов, объединяющих без изменения предшествующие статуты. Так, в 1823 – 1827 гг. правительство Р. Пиля провело реформу уголовного законодательства с помощью систематизации норм более 300 архаических разрозненных статутов, сведя их в четыре консолидированных акта. На втором этапе реформы в 1861 г. были приняты уже семь новых консолидированных уголовно-правовых актов. С 1870 г. начался следующий этап консолидации во всех отраслях права Великобритании, завершившийся изданием свыше ста купных консолидированных актов. В их числе были своеобразные «суррогаты кодексов », т.е. консолидированные статуты с элементами кодификации в связи с пересмотром и обновлением норм «общего права» (например, «Акт о продаже товаров» 1893 г., «Акт о лжесвидетельстве» 1911 г., «Акт о подлоге документов» 1913 г. и др.). В итоге британский парламент даже принял особый «Акт о процедуре консолидации законодательства» 1949 г., который на основе уже сложившейся парламентской практики признал допустимым консолидирующие акты с внесением «изменений и незначительных усовершенствований» в действующее право. Новый виток консолидации во второй половине XX в. привел к значительному обновлению ряда отраслей и изменению правовой системы Великобритании в целом (например, «Акт об уголовном праве» 1967 г., «Акт о краже» 1968 и 1978 гг., «Акт о подлогах и фальшивомонетничестве» 1981 г. и др.).
Периодически к этой форме систематизации прибегают и в других правовых семьях. Так, во Франции целый ряд официально именуемых кодексами крупных актов на самом деле являются актами консолидации, объединяющими нормы и акты, совпадающие или близкие по предмету правового регулирования (таковы, например, «Кодекс дорог общественного пользования», «Кодекс сберегательных касс» и др.).
Похожая тенденция закрепляется и в Российской Федерации, где не всегда четко соблюдается граница между кодификацией и консолидацией. Например, спорную природу систематизации отмечает Т.В. Кашанина применительно к «Водному кодексу РФ» 1995 г., которые был консолидированным актом по сути, но кодексом по форме, в котором разрозненные нормативные акты механистически были объединены под общим названием и расположены по следующему порядку: общие положения, собственность на водные объекты, управление в области их использования и охраны, использование водных объектов и разрешение споров. Другой пример консолидированного акта представляет Федеральный закон от 12 января 1995 г. «О ветеранах», который систематизировал нормы из более чем сотни иных нормативных актов, устанавливающих виды и порядок применения льгот для ветеранов.