Федерализм в России находится в стадии становления. Обусловлено это тем, что у России нет собственного опыта подлинных федеративных отношений: большую часть своей истории Россия де-юре (до 1918 г.) или де-факто (в советский период) была унитарным государством. Тем не менее элементы федерализма в России были. Идеи самоуправления закреплялись еще в Русской Правде, Новгородской и Псковской судных грамотах, Судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном уложении 1649 г., актах Петра I и т. п. В процессе расширения Российской империи входящие в состав России народы и территории (княжества, ханства, царства, губернии и пр.) сохраняли возможность самоуправления и достаточно широкую степень автономии. В конституционных проектах декабристов уже содержатся оформленные идеи и концепции федерации («республика многонациональной федерации славянских и некоторых соседних государств Центральной и Южной Европы», «конституционная монархия, состоящая из федеративных территорий» и т. п.). Обострение национальных отношений в России в конце XIX – начале XX в. предопределяет расширение антиимперского движения, появление различных платформ политических партий и расширение идеи перехода к федерации с созданием областных и национальных автономий. Пришедшие к власти в 1917 г. большевики к федерации относились отрицательно («…федерация вредна, федерация противоречит принципам социал-демократии в их применении к русской действительности…»), однако ход истории достаточно быстро изменил их взгляды, и именно при советской власти (в 1918 г.) Россия впервые де-юре стала федеративным государством. Переход к федерализму рассматривался как единственный способ остановить распад бывшей Российской империи. Российская федерация изначально носила не договорный или конституционно-договорный (как федерация СССР), а конституционный характер: федерация в России была провозглашена, учреждена, а не явилась следствием добровольного объединения различных территорий и народов. В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов принимает Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая учредила Россию как федерацию советских национальных республик. Позднее федеративная форма территориального устройства закрепляется в Конституции 1918 г. и во всех последующих российских конституциях. Субъектами федерации в советский период развития являлись только республики (в том числе автономные республики), хотя предусматривалось наличие в составе федерации отдельных территорий (автономных областей, автономных округов) с особым национальным составом, бытом, традициями, которые также принимали участие в работе федеральных органов власти. Примечательно, что по Конституциям СССР 1937 и 1977 гг. автономные республики РСФСР имели непосредственное фиксированное представительство в одной из палат – Совете национальностей Верховного Совета СССР.
Представители большей части составных частей РСФСР (краев и областей) от участия в решении общефедеральных вопросов были отстранены. Количество, состав, названия автономных республик России неоднократно (зачастую произвольно) изменялись.
Начало 1990-х гг. в истории российского федерализма отмечено как так называемый «парад суверенитетов». В Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. подтверждена необходимость существенного расширения прав автономных республик. В 1991 г. четыре из пяти автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская), входившие в состав краев, провозгласили себя республиками; Еврейская автономная область, сохранив свое наименование, вышла из состава Хабаровского края; Чукотский автономный округ в 1992 г. вышел из состава Магаданской области; появились проекты образования новых республик на основе некоторых краев, областей (Уральской, Дальневосточной и др.).
После распада СССР в 1991 г. стал реальным и распад Российской Федерации. В значительной степени его предотвратил Федеративный договор 1992 г. Данный Договор представлял собой фактически синтез трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и группами субъектов федерации: во-первых, республиками; во-вторых, краями, областями, городами федерального значения; в-третьих, автономной областью и автономными округами. Федеративный договор вошел как составная часть в Конституцию РФ 1978 г., что предопределило его юридическую силу, значение и место в правовой системе государства. Однако Федеративный договор не мог разрешить все негативные тенденции в российских внутрифедеративных отношениях прежде всего потому, что закреплял неравноправие различных субъектов федерации, а это не могло удовлетворить представителей большей части субъектов – краев и областей. Кроме того, Договор подписали не все регионы, в частности, Татарстан, Чечено-Ингушская Республика, многие субъекты РФ подписали его с оговорками. В настоящее время Федеративный договор юридически не отменен, упоминания о нем содержатся в действующей Конституции РФ, однако его значение и место в правовой системе принципиально изменились: в соответствии с ч. 1 разд. 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ положения Договора действуют в части, не противоречащей Конституции РФ. Таким образом, большая часть положений Федеративного договора сегодня фактически не действует, и этот Договор стал не столько действующим правовым актом, сколько историческим документом.
Дальнейшее развитие федеративных отношений в России осуществляется на основе Конституции РФ 1993 г.
1.2. Принципы федеративных отношений в России.
Российская Федерация состоит из 85 субъектов, среди которых одно из центральных мест занимает Свердловская область. Во многом это объясняется тем, что Свердловская область является регионом-донором, который обладает сильной экономической, производственной и финансовой базой, а также отличается определенной политической самостоятельностью. В связи с этим будет крайне интересно пронаблюдать, как развивались взаимоотношения Свердловской области как одного из субъектов РФ с федеральным центром в рамках общих тенденций эволюции федеративных отношений в России.
В целом, можно выделить три основных этапа эволюции федеративных отношений в Российской Федерации:
1990-1993 гг. – политико-трансформационный этап;
1993-2000 гг. – конституционно-договорной этап;
2000 г.-н.в. – этап стабилизации/укрепления вертикали власти.
В рамках политико-трансформационного этапа был совершен переход от советской государственности к правовым нормам и институтам Российской Федерации. Главные политико-правовые конструкции, которые ускорили завершение транзита от советской системы к демократическому федеративному правовому государству с республиканской формой правления, это Декларация о суверенитете РСФСР (1990 г.), Федеративные договоры (1992 г.) и принятая в декабре 1993 г. Конституция РФ.
После принятия Декларации о суверенитет РСФСР в 1990 г. некоторые регионы Российской Федерации заявили о желании выйти из состава федерации или повысить свой статус, чтобы получить большую политическую и экономическую самостоятельность. Кроме того, постепенно баланс сил в отношениях федерального центра и регионов сдвигался именно в пользу регионов. Несмотря на это, федеральным центром были предприняты серьезные меры для стабилизации ситуации в государстве. Началась активно реформироваться исполнительная вертикаль власти, что выразилось в ее централизации и подчинении непосредственно Президенту Российской Федерации. Так, в 1991 г. для координирования взаимодействия федеральных и региональных органов власти был создан институт представителей Президента в регионах РФ. Однако эффективность деятельности полномочных представителей на этом этапе была крайне низкой. Например, в Свердловской области в это время полпредом был В.В. Машков, полномочия которого были жестко ограничены, а доверие Б.Н. Ельцина к нему – сомнительным.
В качестве некоего компромисса межу федеральным центром и региональной властью, который бы помог сохранить ряд регионов в составе РФ и стабильность в государстве, выступили Федеративные договоры от 31 марта 1992 г., разграничившие предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти регионов.
Свердловская область была в числе тех, кто подписал Федеративный договор, но закрепила за собой право регулировать вопросы внешней политики и международных договоров.
Характерной чертой политико-трансформационного этапа стали центробежные тенденции, которые проявились в стремлении ряда республик РФ выйти из состава федерации. События, связанные с подписанием в 1992 г. Федеративных договоров, а именно провозглашение Татарстана и Чечни себя суверенными государствами, подтолкнули ряд областей всерьез задуматься о провозглашении себя республиками.
В 1993 г. ситуация в российском государстве оставалась крайне напряженной. Интенсивно продолжал обостряться конфликт между исполнительной властью в лице президента Б.Н. Ельцина и законодательной в лице А. В. Руцкого. Россия стояла перед угрозой гражданской войны и паралича всех уровней власти. Воспользовавшись удачным моментом, Э.Э. Россель, бывший в то время главой администрации Свердловской области, предпринял попытку повысить статус Свердловской области за счет преобразования ее в Уральскую республику, которая стала бы новым субъектом в составе федерации, но обладала гораздо большей экономической и политической самостоятельностью, чем Свердловская область. Предполагалось, что в Уральскую республику помимо Свердловской области войдут Челябинская, Пермская, Оренбургская и Курганская области, главы которых 14 сентября 1993 г. в
2. Екатеринбурге подписали заявление о намерении участвовать в разработке общей экономической модели регионов Урала.
В рамках создания Уральской республики была разработана и утверждена 27 октября 1993 г. Конституция, которая вступила в силу 31 октября. Э.Э. Россель скромно провозгласил себя губернатором республики указом № 1. Первоначально федеральный центр в силу объективных обстоятельств не обратил должного внимания на «уральские» события. Однако уже 9 ноября с Уральской республикой было покончено благодаря указу Б.Н. Ельцина № 1874 о роспуске Свердловского областного совета. 10 ноября за превышение должностных полномочий указом Президента РФ № 1890 был освобожден от должности главы администрации Э.Э. Россель.
Федеральный центр, стремясь сохранить контроль сохранить над всеми регионами, пошел на уступки немногочисленным национальным республикам, но не был готов предоставить большую самостоятельность другим субъектам РФ, так как это бы уже угрожало существованию единовластия центра и российской государственности в целом. К тому же, провозглашение области преимущественно с русским населением республикой выступило бы катализатором распада России.
Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. стало логичным завершением политико-трансформационного этапа и началом нового этапа – конституционно-договорного.
Во время второго этапа развитие федеративных отношений носило конституционно-договорной характер. В рамках конституционно-договорного этапа происходила дальнейшая суверенизация республик и других субъектов федерации и регионализация российского государства, сопровождающиеся возрастанием проблем, характерных для конституционно-договорных федераций. В это время шел процесс обострения политической ситуации в Российской Федерации. В политическом процессе значимую роль приобретала конфедеративная составляющая.
Принятие Конституции РФ в 1993 г. обозначило рамки для взаимоотношений федерального центра и органов власти субъектов РФ. Кроме того, в статье 5 пункте 1 Конституции отмечается, что все субъекты РФ равноправны. Добавление данного положения было продиктовано необходимостью не допустить повторения ситуаций, подобных истории с Уральской республикой, в других регионах. Однако законодательное регулирование взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти было несовершенным. Так, для стабилизации ситуации в стране все еще слабый федеральный центр вынужден был пойти на уступки наиболее влиятельным в политическом смысле регионам РФ. Регионам было позволено самим выбирать губернаторов и самостоятельно решать многие внутренние вопросы, а также выстраивать взаимодействия с федеральной властью.
Глава II. Проблемы государственного устройство в России.
2.1. Актуальные проблемы государственного устройства РФ
1. Проблемы совершенствования федеративного устройства России.
27 марта 2001 года в Совете Федерации состоялся «круглый стол» на тему «Российский федерализм: проблемы модернизации», организованный Комитетом Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике, а также Информационно-аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации. В работе «круглого стола» приняли участие члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, руководящие работники Министерства по делам Федерации, национальностей и миграционной политики, ученые — представители ведущих научных организаций (Института государства и права РАН, МГУ им. М. В. Ломоносова, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института экономики РАН, Института Европы РАН), а также представители регионов.
Несмотря на то, что Совет Федерации переживает переходный период, связанный с новым порядком его формирования, работа по выработке научно-политической доктрины российского федерализма в его стенах не прекращается. В сфере федеративных отношений происходят кардинальные изменения, осмысление которых и стало основной задачей устроителей «круглого стола», участники которого обсудили ряд конкретных тем, в числе которых: задачи института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; соотношение законодательных и договорных форм разграничения компетенции между центром и регионами; процесс приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов РФ и др.
Выступавшими отмечалось, что сегодня вопрос не стоит таким образом: нужен или не нужен федерализм России? Федеративное устройство закреплено Конституцией РФ и, кроме того, на практике показало свою стратегическую значимость именно для российской государственности. Дискуссия развернулась в основном между сторонниками централизованной и децентрализованной моделей федерализма. Многие выступающие высказали озабоченность наметившимся, на их взгляд, креном в сторону унитаристских парадигм дальнейшего развития. Другие, напротив, ратовали за более последовательное проведение линии на централизованную модель государственного управления.
Совершенствование федерализма - это достаточно длительный процесс, и Россия находится в его начальной фазе, обусловленной необходимостью развития и углубления экономических аспектов федеративных отношений, основанных на особенностях субъектов Федерации и развитии межрегиональных хозяйственных связей.
2. Проблемы национально-государственного устройства Российской Федерации.
Для российского государства «вечный» национальный вопрос это, прежде всего вопрос соответствия национально-государственного и административно-территориального устройства России тому уровню состояния и способу решения национального вопроса, который сложился на соответствующем этапе развития российского общества.
Данная проблематика заслуживает более углубленного рассмотрения. Являясь актуальным на сегодняшнее время, в литературе можно встретить немало размышлений на тему о наиболее приемлемой форме государственного устройства для России. По мнению некоторых авторов для сохранения государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности, необходимо перейти к более централизованному устройству в виде унитарного государства. При этом акцент делается на то, что сохранения государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности обусловливали существование России на протяжении всего развития, как унитарного государства.
«России ближе унитарная форма государственного устройства, именно она способна обеспечить в большей степени национальную безопасность страны».
В 1824 году о неприемлемости для России федеративного устройства писал П. И. Пестель в «Русской правде»: «…ежели разнородность (частей страны. - А. Х.) еще более усилить через федеративное образование государства, то легко предвидеть можно, что сии разнородные области скоро от коренной России тогда отложатся и она скоро потеряет не только свое могущество, величие и силу, но даже, может быть, и бытие свое между большими и малыми государствами»
Как известно, из истории России спустя не полных ста лет данная позиция уже привела к краху российской государственности. Именно национальный вопрос, явился дополнительным «стимулятором» в развале Российской империи.
Порожденная колониальной политикой царизма военно-бюрократическая система управления на окраинах империи с инородным, туземным населением, не предусматривало никакого права на самоопределение и самоуправления последних. Так до 1917 года на Северном Кавказе вся Горская Администрация от начальников областей до сельских старшин формировалась по принципу назначения.
Аварцы, чеченцы, осетины, ингуши, черкесы, балкарцы, кабардинцы, другие горские народы Северного Кавказа были отданы на произвол военно-колониальной администрации.
Одним из средств, которые в какой та мере предотвратили бы распад России, могла бы стать федерация, т.е. объединение многочисленных народов в единое государство. Произошедшие изменения в государстве в 1917 -1918 году коренным образом изменили дальнейшую судьбу Российского государства и ее народов. Провозглашения федеративного устройства РСФСР третьим всероссийским съездом Советов в 1918 г и образование в советское время национально-государственных союзных и автономных республик сохранили государственную целостность Советского Союза.
Кризис, наступивший в конце 80-хх. г. ХХ века в межнациональных, федеративных отношениях Союза ССР, было заложено еще в первых документах об образовании СССР (Договоре и Декларации об образовании СССР, а также Конституции СССР и конституциях союзных и автономных республик) как указывает Д.Ю. Шапсугов, было заложено «огосударствление межнациональных отношений в смысле сведение их к отношениям между республиками, а так же сильные централистские начала отечественной Федерации, получившие в последующих ее формулах последовательное развитие».
Попытка подлинного федеративного строительства в Росси началось с момента распада Советского Союза, имевшего свои отрицательные черты, а именно процесс «убегающих» автономных республик. И только своевременное принятие федеративного договора, подписанный в 1992 г. Российской федерацией и ее субъектами, а в последствии новой Конституции РФ 1993 г. закрепившая федеративные отношения сохранило целостность государства Российской Федерации.
Исходя из выше указанного стоит отметить одно, что формирование российской государственности, на ее состояние и тенденции развития существенное влияние оказывали, оказывают, и будут оказывать особенности ее национальной структуры, специфика национальных отношений. Не учитывая это, пренебрегая интересами субъектов, составляющие Российскую Федерацию, неминуемо может привести к дезинтеграции и открытому противостоянию, которое происходило в начале 90-х г. XX столетия. Для недопущения негативных последствий необходимо формировать подлинно федеративные отношения, а это «постоянный и уважительный диалог по всей вертикали государственной власти и общества».
3.Проблемы налогообложения на современном этапе развития РФ.
На современном этапе развития государства, стабильная налоговая система является наиболее значимым механизмом, воздействующим на уровень экономики. Однако нередко налоговая система не в полной мере отвечает современным условиям, являясь сложной как по исчислению и уплате налогов, так и по системе ведения налогового учета, документирования, составлению отчетности и применению информационных систем с целью заполнения налоговых деклараций. Система налогообложения должна выполнять стимулирующую роль, положительно влияя на экономическую деятельность предприятий, на развитие производства в стране. Эффективность налогообложения определяется соотношением налоговых доходов, поступающих в бюджеты с общим объемом издержек, связанных с введением налогов на территории государства, сбором сумм налогов, в том числе и в отношении к каждому конкретному виду налога. Создание устойчивой налоговой системы есть главная задача, стоящая перед государством. Эффективное налогообложение, можно обеспечить путем гармоничного сочетания выбранного налогового механизма с целями и задачами, которые ставит перед собой государство при управлении экономикой страны. В налоговой сфере, к сожалению, существует ряд проблем, которые необходимо решать. Так все еще велика доля теневой экономики и распространены уклонения от налогообложения. Это не только лишает бюджетную систему налоговых доходов, но и способствует неравной конкуренции, поскольку ставит добросовестных налогоплательщиков в менее выгодные условия. Неудивительно, что Правительство в качестве одного из приоритетов видит борьбу с налоговыми злоупотреблениями и формирование экономического поведения, основанного на культуре уплаты налогов. Во многих случаях не только физические и юридические лица, являющиеся налогоплательщиками, но и налоговые специалисты, а также лица, занимающиеся адвокатской практикой, не могут конкретно обосновать положения статей Налогового Кодекса РФ. Арбитражные суды, суды общей юрисдикции зачастую выносят уклонение налогоплательщиков от уплаты налогов. В России культура налогов всегда была и остается крайне низкой.