Введение.
В нашем столетии туризм занял одно из ведущих направлений социально-экономической деятельности большинства государств, а туристская индустрия – неотъемлемой частью потребительских моделей и социального поведения большей части населения.
Самыми активными путешественниками остаются жители Европы - 55%. На втором месте с большим отрывом идут жители Азиатско-Тихоокеанского региона - 20%. Американцев среди путешествующих - 16%. Отмечено также, что Российская Федерация, несмотря на свой высокий туристский потенциал, занимает незначительное место на мировом туристском рынке.
Важнейшей предпосылкой для ускоренного развития туризма в России, повышения его социально-экономической эффективности и значимости для граждан, общества и государства является формирование законодательства РФ с учетом современного мирового опыта, а также традиций отечественного права.
В 1996 г. был принят Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", который сыграл важную роль в становлении туризма в России. Закон легализовал экономические отношения в сфере туризма, установил правила поведения участников туристского рынка, принципы государственной политики.
За последние 10-15 лет в этот закон неоднократно вносились изменения и поправки с целью дальнейшего развития туризма с учетом принципов Всемирной Торговой Организации, нормативно-правовых документов СНГ и Европейского Союза. Но, несмотря на то, что вопрос введения финансовых гарантий обсуждается уже давно и необходимость их разработки и внедрения продиктована требованиями международного законодательства, при принятии поправок в Закон о туризме не удалось избежать противоречий, неясностей и неурегулированности некоторых аспектов. Практика применения новых норм Закона о туризме еще продемонстрирует все несовершенства законодательства. [1]
Несмотря на значительный потенциал России как крупного туристского центра, среда правового регулирования этой сферы недостаточна. Это объясняется слабой урегулированностью этих отношений Законом, так и отсутствием гармонизации национального законодательства с международными стандартами. Теоретическая нерешенность данного вопроса сказывается на качестве и эффективности юридической работы.
Целями данной курсовой работы является:
- рассмотреть историю развития туризма и законодательства в области туризма;
- охарактеризовать основные положения Закона «О туризме».
-выявить проблемы, связанные с государственным регулированием
История развития законодательства в сфере туризма.
История развития туризма берет свое начало с времен правления Екатерины II. Жаловав дворянству вольность и освободив их обязательной службы, Екатерина Вторая, активно путешествующая по России, породила интерес к странствиям у состоятельных сословий.
Для руководства туристской деятельностью было создано Российское общество туристов, которое организовывало поездки по стране и заграницу.
Целью работы общества являлась организация новых туристских маршрутов, их продвижение и реализация. Реализация туристско-экскурсионных маршрутов осуществлялась на основе отношений купли-продажи. В то время еще не сформировалось понятие туристского обслуживания или туристских услуг или туристского продукта или тур или туристский маршрут, реализации подлежали поездки (путешествия).
В развитии туризма до советского времени отсутствовало правовое регулирование туристской деятельностью. Необходимо отметить, что в это время в России только начиналось формирование экономического механизма извлечения прибыли из туристской деятельности. Да и понятие «туристская деятельность» использовалось редко, в большинстве пользовались терминами «путешествие» или «туризм». Основная цель туристского бизнеса данного периода - извлечение прибыли из новой малоисследованной, но доходной отрасли экономики. Однако, царское государство не оценивало туристскую деятельность в качестве составляющей экономики, впрочем, как и советское.
Советский туризм развивался стихийно, длительное время не имел нормативно-правового регулирования и организационного центра. Туризмом занимались различные организации, не имеющие единого представления о целях и задачах туризма. Стихийный характер развития туризма, обусловленный историческими факторами становления советской власти, способствовал периодическому формированию туристской деятельности.
В первое десятилетие существования советской власти шли интенсивные поиски наиболее рациональных форм туристско-экскурсионной работы. В 1926г. при Наркомпросе РСФСР было создано Объединенное экскурсионное бюро, куда вошли Бюро дальних экскурсий института методов внешкольной работы, Экскурсионное бюро при Главполитпросвете и Экскурсионное бюро.
Несмотря на значительное продвижение становления туризма в 1936 году Президиум ЦИК СССР счел нецелесообразным дальнейшее развитие туризма в рамках добровольного общества и постановил его ликвидировать. Туристско-экскурсионное дело переходило в ведение советских профсоюзов.
Постановлением ЦИК СССР от 17.04.36г. «О ликвидации всесоюзного общества пролетарского туризма и экскурсий» на Всесоюзный Центральный Совет профессиональных союзов и его организации возлагалось непосредственное руководство работой в области экскурсий, туризма и альпинизма. Представляется, что передача туристской отрасли в ведение профсоюзной организации способствовала развитию внутреннего туризма всех видов на территории всей страны. Руководство самодеятельным туризмом возлагалось на Всесоюзный комитет по делам физической культуры и спорта.
Великая Отечественная война 1941-1945г. прервала мирный ход развития туризма, и большинство туристов встало в ряды защитников Родины. Бесспорно, что часть туристов-активистов пополнила ряды партизанского движения, интенсивно используя полученные туристские знания в военных целях.[2]
В первые послевоенные годы население страны, восстанавливая потери причиненные войной, оставило отдых на более благополучное время, в связи с чем, развитие туризма продвигалось медленно.
В середине 50-х годов у населения страны возвращается интерес к дальним и ближним туристским путешествиям. Этому способствовало улучшение материальной базы, приспособленной для совершения туристских путешествий. «Для этих целей государство выделило с 1949 по 1954 гг. 59,5 миллионов рублей»
В начале 60-х годов принимались значительные усилия для обеспечения безопасности туристских путешествий. Большое внимание уделялось подготовке и переподготовке кадров в сфере туризма.
Новым этапом в развитии туристской деятельности стало Постановление ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в стране», в котором утверждалось, что туризм должен соответствовать уровню общественно-экономических условий жизни страны и получить необходимый индустриальный фундамент. В постановлении подчеркивалась необходимость преобразовать массовое туристско-экскурсионное движение в комплексную отрасль обслуживания населения, предназначенную для удовлетворения потребностей граждан Советского союза в отдыхе, развлечении и познании широт родины в свободное от трудовой деятельности время.
В 70 - е годы было принято ряд нормативных актов, укрепивших положение туризма в советском государстве: Постановление Совмина СССР, ВЦСПС от 18 декабря 1969г. «О мерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в РСФСР», в котором определялась необходимость принять меры к массовому развитию туризма и экскурсий среди трудящихся и учащейся молодежи, улучшению деятельности туристских и экскурсионных учреждений, повышения квалификации туристских кадров. В Постановлении ставилась важная задача - превращение туристско-экскурсионного дела в крупную отрасль обслуживания населения. В целях реализации поставленной задачи предлагалось провести следующие мероприятия: расширить сеть средств размещения, развивать пункты проката туристского инвентаря и снаряжения, организовывать и широко пропагандировать маршруты туристских походов, привлекать туристов к охране природных богатств.
В 70 - е годы было принято ряд нормативных актов, укрепивших положение туризма в советском государстве: Постановление Совмина СССР, ВЦСПС от 18 декабря 1969г. «О мерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в РСФСР», в котором определялась необходимость принять меры к массовому развитию туризма и экскурсий среди трудящихся и учащейся молодежи, улучшению деятельности туристских и экскурсионных учреждений, повышения квалификации туристских кадров. В Постановлении ставилась важная задача - превращение туристско-экскурсионного дела в крупную отрасль обслуживания населения. В целях реализации поставленной задачи предлагалось провести следующие мероприятия: расширить сеть средств размещения, развивать пункты проката туристского инвентаря и снаряжения, организовывать и широко пропагандировать маршруты туристских походов, привлекать туристов к охране природных богатств.[3]
В 1980 году было принято Постановление Совмина СССР, ВЦСПС «О дальнейшем развитии и совершенствовании туристско-экскурсионного дела в стране». В котором рекомендовалось принять ряд мер по развитию туристско-экскурсионному делу в стране, способствовать увеличению объема и повышения качества обслуживания, совершенствование видов и форм, предлагаемых услуг, расширение сети туристско-экскурсеонных учреждений. Рекомендовалось полнее использовать возможности туризма и экскурсий в целях улучшения идейно-политического, трудового и нравственного воспитания трудящихся и учащейся молодежи, в учебно-воспитательном процессе при изучении истории, природы и культуры родного края и страны, для укрепления здоровья и рационального использования свободного времени населения; добиваться, чтобы туристские походы, путешествия и экскурсии активно способствовали широкой пропаганде достижений нашей страны в развитии экономики, науки и культуры, преимуществ социализма, формированию у населения гордости за свою социалистическую Родину, бережного отношения к природе, памятникам культуры и истории.
Анализ динамики туристско-экскурсионного движения свидетельствует, что его наибольшие размах и массовость приходятся на период 70-80-х годов. Именно эта особенность является характерным показателем туризма - он стал массовым, народным, а вследствие этого и более демократичным: приобрел виды и формы, оснастился программами экскурсий, пансионом и сервисом, способными удовлетворить разные вкусы и пожелания трудящихся. В это время сформировалась динамичная система оформления путешествий при помощи туристских или санаторно-курортных путевок, заключение договоров между туристской организацией и туристом не практиковалось.
Туризм в СССР не считался приоритетной сферой экономики, и ему была предназначена роль непроизводственной индустрии. Тем не менее, государство субсидировало развитие внутреннего туризма, как части социальной политики. Туризм рассматривался как средство идеологического воздействия на личность, посредством навязывания ей определенных ценностей.
Вся система управления туризмом развалилась вместе с распадом СССР. Профсоюзный туризм перестал существовать. Самодеятельный туризм вышел из внимания государственной политики и вдруг оказался на грани исчезновения. Из госбюджета вообще исчезла статья «туризм». С падением доходов населения резко сократился внутренний туризм. Пришла в упадок его материальная база.[4]
Начиная с советских времен государственное управление в области туристской деятельности переходило из одного ведомства в другое, что не могло положительно сказаться на развитии туристской индустрии в государстве. Отсутствие постоянного национального туристского органа, призванного заниматься вопросами развития туристской деятельности в России привело в настоящее время к невозможности определить «виновных» в недостаточном финансировании или продвижении туризма. Процесс преобразования национального туристского органа в России занял более пятидесяти лет и в настоящее время не завершен.