Методические рекомендации
По обеспечению юридической значимости представленных в электронной форме
Заполненных проверочных листов, актов о КНМ,
Иных документов жизненного цикла контрольной (надзорной) деятельности
I. Общие положения. Термины и определения
Настоящие методические рекомендации по обеспечению юридической значимости представленных в электронной форме заполненных проверочных листов, актов о КНМ, иных документов жизненного цикла контрольной (надзорной) деятельности (далее – Методические рекомендации) разработаны во исполнение паспорта приоритетного проекта «Автоматизация контрольно-надзорной деятельности», утвержденного протоколом заседания Проектного комитета от 20 декабря 2017 г. № 78 (14).
Методические рекомендации разработаны с учетом действующего нормативного правового регулирования контрольной (надзорной) деятельности (далее – КНД).
Настоящие Методические рекомендации разработаны в целях:
· формирования с учетом действующих нормативных правовых актов единого подхода к использованию электронных документов в ходе выполнения контрольных (надзорных) мероприятий;
· обеспечения с учетом действующих нормативных правовых актов юридической значимости документов, оформляемых в ходе контрольных (надзорных) мероприятий;
· обеспечения с учетом действующих нормативных правовых актов юридической силы документов, оформляемых в ходе контрольных (надзорных) мероприятий;
· оптимизации работы сотрудников федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, осуществляющих контрольные (надзорные) функции (далее – КНО);
· повышения эффективности и результативности деятельности КНО;
· оценки результативности и эффективности осуществления деятельности КНО.
Согласно ГОСТ Р 7.0.8-2013«Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.» (далее – ГОС Р 7.0.8-2013)под юридической значимостью документа понимается свойство документа выступать в качестве подтверждения деловой деятельности либо событий личного характера.
При этом термин «юридическая значимость» документа не является синонимом «юридическая сила» документа.
Согласно ГОСТ Р 7.0.8-2013 под юридической силой документа понимается свойство официального документа вызывать правовые последствия.
Возникновение и сохранение у электронного документа «юридической силы» как способности вызывать правовые последствия обусловливается:
· использованием набора реквизитов электронного документа и/или совокупности доверенных сервисов (включая электронную подпись, метку времени, сервис идентификации и аутентификации)
· подтверждением соблюдения организационно-правовых механизмов (лицензирования, сертификации):
- удостоверяющим центром;
- оператором информационной системы;
· соблюдением требований к содержанию документа, в случае если нормативным правовым актом такие требования установлены;
· соблюдением процедур его издания (наличием правовых оснований для его принятия, наличием необходимых полномочий у лица, его подписавшего), согласования, регистрации, внесения в соответствующие базы данных (реестры), отправки, получения;
· соблюдением процедур хранения, обеспечением читаемости документа с учетом меняющихся технологий, а также подтверждением его юридической силы.
Для различных документов, издаваемых КНО в ходе КНД, требования к содержанию документов, а также процедуры издания, согласования, регистрации, внесения в соответствующие базы данных (реестры), отправки, получения являются различными.
При этом общими могут оставаться требования к наборам реквизитов электронных документов, издаваемых КНО, подтверждению соблюдения организационно-правовых механизмов (в том числе лицензирования, сертификации), процедурам хранения.
II. Основные нормативно-правовые акты и документы, носящие ненормативный характер, регулирующие вопросы применения электронных документов в ходе организации и проведения контрольно-надзорных мероприятий
1) Федеральный закон от 26 декабря 2008 г.№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ);
2) Федеральный закон от 6 апреля 2011 г.№ 63-ФЗ «Об электронной подписи» (далее – Закон № 63-ФЗ);
3) Федеральный закон от 27 июля 2006 г.№ 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Закон № 149-ФЗ);
4) Постановление Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2018 г. № 482 «О государственной информационной системе «Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности» (далее – постановление № 482);
5) Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»;
6) Приказ Минкультуры России от 31 марта 2015 г. № 526 «Об утверждении правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях» (зарегистрировано в Минюсте России 7 сентября 2015 г. № 38830);
7) ГОСТ Р 7.0.8-2013. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения (далее – ГОСТ Р 7.0.8-2013).
8) Концепция хранения и использования электронных документов с обеспечением их юридической силы для финансового рынка (Приложение № 6 к протоколу заседания подкомиссиипо использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности от 31 марта 2017 г., одобрено подкомиссией по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности (протокол от 31 марта 2017 г.).
III. Примерный перечень документов в электронной форме, создаваемых контрольным (надзорным) органом в ходе контрольной (надзорной) деятельности
Наиболее распространенными документами, получаемыми и (или) создаваемыми КНО в ходе КНД, являются:
· уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, представленное юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в уполномоченный орган государственного контроля (надзора);
· обращение (заявление) гражданина, в том числе индивидуального предпринимателя, юридического лица о фактах, указанных в подпунктах «а» - «г» пункта 2 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ[1];
· заявление КНО в прокуратуру о согласовании проведения внеплановой выездной проверки (с приложенной копией распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения);
· решение прокурора или его заместителя о согласовании проведения внеплановой выездной проверки либо об отказе в согласовании ее проведения;
· электронный документ, подписанный усиленной квалифицированной электронной подписью и направленный по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, уведомляющий о проведении плановой проверки;
· электронный документ, подписанный усиленной квалифицированной электронной подписью и направленный по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, уведомляющий о проведении внеплановой проверки;
· проверочный лист (перечень контрольных вопросов);
· документы, представленные индивидуальным предпринимателем, его уполномоченным представителем, руководителем, иным должностным лицом юридического лица в ходе камеральной проверки;
· акт проверки (при наличии согласия проверяемого лица на осуществление взаимодействия в электронной форме в рамках государственного контроля (надзора) или муниципального контроля);
· документы, подтверждающие обоснованность возражений ИП (ЮЛ) на акт проверки либо на выданное предписание об устранении выявленных нарушений.
IV. Рекомендации по технической реализации всех процедур жизненного цикла заполненных проверочных листов, актов о КНМ в электронной форме (включая ознакомление проверяемого лица с их содержанием)
Закон № 294-ФЗ требует при формировании электронного документа и его направлении проверяемому лицу использовать усиленную квалифицированную электронную подписью (далее – УКЭП).
Согласно статье 5 Закона № 63-ФЗ усиленная квалифицированная электронная подпись должна соответствовать следующим требованиям:
1) должна быть получена в результате криптографического преобразования информации с использованием ключа электронной подписи;
2) должна позволять определить лицо, подписавшее электронный документ;
3) должна позволять обнаружить факт внесения изменений в электронный документ после момента его подписания;
4) должна создаваться с использованием средств электронной подписи;
5) ключ проверки электронной подписи должен быть указан в квалифицированном сертификате;
6) для создания и проверки электронной подписи должны использоваться средства электронной подписи, имеющие подтверждение соответствия требованиям, установленным в соответствии Законом № 63-ФЗ.
В этой связи рекомендуется обеспечить всех должностных лиц инспекторского состава КНО необходимыми УКЭП и (в случае использования мобильных устройств) возможностью применения УКЭП на мобильном устройстве.
В целях автоматизации КНД и сокращения временных затрат должностных лиц на подготовку документов рекомендуется:
· обеспечить составление типовых форм документов, а также проверочных листов в форматах, позволяющих производить действия по их заполнению, внесению необходимых исправлений;
· обеспечить размещение типовых форм документов, а также проверочных листов на внутренних ресурсах информационных систем, обеспечивающих автоматизацию КНД (далее – ведомственные информационные системы, ВИС), а также в Федеральном реестре государственных услуг (функций);
· обеспечить оцифровку текстов проверочных листов, утвержденных приказами КНО и их размещение на внутренних ресурсах ведомственных информационных систем, а также Федеральном реестре государственных услуг (функций);
· обеспечить общий доступ инспекторского состава к типовым формам документов (внутренние ресурсы ведомственных информационных систем, Федеральный реестр государственных услуг (функций), с соблюдением процедур идентификации и аутентификации;
· обеспечить инспекторский состав современным компьютерным оборудованием, мобильными устройствами, дистанционным доступом к ведомственным информационным системам;
· обеспечить информационное взаимодействие ведомственной информационной системы с иными государственными информационными системами посредством единой системы межведомственного электронного взаимодействия с последующим включением полученных сведений в информационные ресурсы ведомственной информационной системы, в частности, в сведения о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, деятельность которых подлежит государственному контролю (надзору), муниципальному контролю или используемых ими производственных объектах (реестр проверяемых лиц и объектов);
· обеспечить информационное взаимодействие между органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, органами прокуратуры, иными государственными органами, а также организациями, в том числе в рамках проведения мероприятий по государственному контролю (надзору), с последующим включением полученных сведений в информационные ресурсы ведомственной информационной системы;
· обеспечить семантические связи между сведениями, включенными в информационные ресурсы ведомственных информационных систем, и полями форм документов, заполняемых инспекторским составом в процессе КНД;
· обеспечить семантические связи между документами, формируемыми в ходе КНД в хронологической последовательности (например: сведения реестра проверяемых лиц и объектов (сведения о проверяемом лице)–>включение сведений в заявление в прокуратуру о согласовании проверки->включение сведений в уведомление проверяемого лица о проверке ->включение сведений в проверочный лист –> включение сведений в проект акта проверки и дополнение акта проверки вопросами из проверочного листа);
· при заполнении форм документов рекомендуется минимизировать объемы информации, требующей ручного ввода, и обеспечивать автоматическое копирование информации из уже имеющихся документов или информационных ресурсов.
Кроме того, следует осуществить мероприятия по организации взаимодействия с проверяемым лицом и получения от него либо от уполномоченных органов государственной власти юридически значимой информации, необходимой для организации взаимодействия с проверяемым лицом, в электронной форме.
В этой связи рекомендуется:
1) организовать работу по получению сведений об адресах электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, которые содержатся в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, и их актуализации[2];
2) организовать работу по предоставлению личных кабинетов в ведомственных информационных системах юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям;
3) организовать работу, в том числе, с оператором ЕПГУ, по размещению в личных кабинетах проверяемых лиц сервисов, обеспечивающих возможность для руководителя проверяемого лица выразить согласие проверяемого лица на осуществление взаимодействия в электронной форме в рамках государственного контроля (надзора) или муниципального контроля с обеспечением процедуры аутентификации лица, выразившего согласие;
4) организовать работу по обеспечению операторами информационной системы либо интернет провайдером возможности заверения перечня (распечатки) исходящей корреспондеции из личного кабинета инспектора и подтверждения (сохранения) содержания исходящих документов в течение срока хранения документа до передачи его в архив.