Тема 2. Муниципально-правовые нормы и отношения
Соотношение норм и отношений в муниципальном праве. Позитивный и естественноисторический подходы в определении понятия муниципально-правовых норм и отношений.
Понятие, сущность, отличительные черты, формы выражения муниципально-правовых норм и отношений.
Установление и классификация жизненных обстоятельств, имеющих значение для осуществления муниципального права. Роль органов государства в признании наличия жизненных обстоятельств (юридических фактов) – оснований муниципально-правовых отношений.
Субъектный состав, содержание, объект и предмет муниципально-правовых отношений. Практические примеры.
Государственно-правовые и муниципально-правовые отношения.
Дискуссия о субъектах муниципального права и субъектах (участниках) муниципально-правовых отношений.
Тема 3. Развитие местного самоуправления в России
3.1. Теория и практика местного самоуправления в России и за рубежом
Понятие, признаки, сущность, назначение, тенденции, перспективы местного самоуправления в России и за рубежом.
Научные концепции местного самоуправления и современная модель муниципального строительства в России.
Местное самоуправление как социальный институт цивилизованного общества. Роль государства в организации и осуществлении местного самоуправления.
Типичные организационные формы местного самоуправления, используемые в мировой практике. Самостоятельность и относительная обособленность органов местного самоуправления в системе децентрализованного осуществления государственной власти.
Местное самоуправление и сепаратизм. Местное самоуправление и клановый корпоративизм. Формы защиты местного самоуправления от экстремистской деятельности.
3.2. Местное самоуправление в России, история и современность
Исторические формы организации и осуществления местного самоуправления в России. Причины возникновения, трансформации, упразднения организационных форм местного самоуправления в России.
Реформы местного самоуправления императора Александра II (1864, 1870 гг.). Земские учреждения и городское самоуправление. Логика реформ, практика осуществления.
Положения о земском и городском самоуправлении 1890, 1892 гг. Причины усиления административного контроля над земскими и городскими органами самоуправления.
Российская система местного самоуправления в период со второй половины XIX века до Октябрьской революции 1917 г.
Территориальная организация публичной власти в советский период. Совершенствование построения и функционирования местных Советов народных депутатов. Положительные и негативные тенденции советского государственного строительства.
Роль Конституции Российской Федерации 1993 года в признании и развитии местного самоуправления. Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. о минимальных стандартах в области признания местного самоуправления.
Современная реформа местного самоуправления в России (1991 – 1993, 1993 – 2003, 2003-2009), причины проведения, основные цели, этапы осуществления. Необходимость организации приближенной к гражданам и эффективной власти в контексте причин проведения реформы.
Тема 4. Конституционные основы местного самоуправления
4.1. Общие принципы организации местного самоуправления
Понятие общих принципов организации местного самоуправления, их предназначение, формы проявления. Роль законодательства в обеспечении действия общих принципов организации местного самоуправления.
Классификация и краткая характеристика общих принципов организации местного самоуправления.
Признание местного самоуправления государством, гражданами, наличие гарантий осуществления муниципальных полномочий, в том числе правовой защиты, как фундаментальные принципы организации муниципальной власти.
Отраслевые (основанные на фундаментальных началах) принципы организации местного самоуправления. Соотношение фундаментальных и отраслевых принципов организации местного самоуправления.
Принцип решения вопросов местного значения на демократических началах. Ведущая роль представительного органа в системе органов местного самоуправления. Муниципальные выборы (свободное, прямое, равное, всеобщее, тайное голосование).
Принцип самостоятельности. Самостоятельное решение социально значимых вопросов с учетом местных особенностей.
Принцип собственной компетенции. Полнота и исключительность муниципальных полномочий.
Принцип учета мнения местного коллектива органами государственной власти, другими лицами по вопросам, затрагивающим его интересы. Консультации (предварительные опросы), публичные слушания, местный референдум.
Принцип создания должных условий для осуществления муниципальных полномочий. Компетентность и добросовестность лиц, замещающих муниципальные должности. Соответствие материальных, финансовых ресурсов местного самоуправления муниципальным полномочиям, создание административных структур муниципального образования, соответствующих задачам, решаемым местным территориальным коллективом.
Принцип оказания государственной поддержки местному самоуправлению, не препятствующей самостоятельному осуществлению муниципальных полномочий.
Принцип обоснованности и соразмерности государственного контроля над местным самоуправлением, контроль над законностью и контроль над целесообразностью решений, принимаемых органами местного самоуправления.
Принцип государственно-правовой и муниципально-правовой ответственности лиц, замещающих выборные муниципальные должности.
4.2. Гарантии прав местного самоуправления
Гарантии прав местного самоуправления как меры, обеспечивающие действие общих принципов организации местного самоуправления на практике. Классификация гарантий прав местного самоуправления.
Классификация гарантий прав местного самоуправления по субъектам принятия мер, обеспечивающих права местного самоуправления. Муниципальное право и государственная функция создания условий для его реализации. Меры по обеспечению прав местного самоуправления, предпринимаемые частными лицами.
Классификация гарантий прав местного самоуправления по степени их всеобщности. Принятие законов, иных правовых актов, согласующихся с принципами муниципального права, их соблюдение, воспитание правосознания, сохранение и умножение правовой культуры, государственный и общественный контроль, другие универсальные (основные) гарантии прав местного самоуправления.
Дополнительные гарантии прав местного самоуправления (вспомогательные меры, способствующие решению текущих организационных вопросов местного самоуправления).
Классификация гарантий прав местного самоуправления по характеру принимаемых мер. Гарантии, связанные с созданием благоприятных условий для организации местного самоуправления, осуществления муниципальных полномочий (статус должностных лиц, финансирование и др.). Профилактика асоциальных проявлений в деятельности лиц, замещающих муниципальные должности.
Гарантии, обеспечивающие защиту местного самоуправления от неблагоприятных, негативных, разрушительных факторов, создающих неопределенность, споры, конфликтные ситуации.
Классификация негативных факторов, препятствующих осуществлению местного самоуправления. Факторы, связанные с пороком субъективной воли. Некомпетентность или недобросовестность лиц, замещающих муниципальные должности, клановый корпоративизм, организованная преступность, коррупция и др. Пресечение асоциальных действий лиц, замещающих муниципальные должности.
Природные катаклизмы, техногенные катастрофы и другие негативные факторы, связанные с действием непреодолимой силы.
Роль органов государственной власти в нейтрализации негативных факторов, препятствующих осуществлению местного самоуправления.
Совершенствование системы гарантий прав местного самоуправления.
4.3. Роль Конституционного Суда Российской Федерации, других судов в укреплении конституционных основ местного самоуправления
Судебная защита местного самоуправления, понятие, особенности осуществления, место в системе правовой защиты местного самоуправления.
Конституционный Суд Российской Федерации, другие суды в системе правовой защиты местного самоуправления.
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам муниципального права, их классификация, содержание. Характер социальных вопросов, которые послужили причиной обращения в суд, как основание классификации правовых позиций судебных органов.
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по общим вопросам, связанным с созданием муниципальных образований, определением уровня осуществления местного самоуправления, его повсеместным осуществлением на всей населенной территории страны.
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам, связанным с определением предметов ведения местного самоуправления, организационно-правовых форм его осуществления, разграничением компетенции.
Конституционный Суд Российской Федерации о понятии вопросов местного значения (материальный и юридический критерий). Определение структуры и взаимоотношений органов местного самоуправления в соответствии с их назначением.
Правовые позиции Конституционного Суда по вопросам осуществления муниципальных полномочий. Исключительная компетенция представительного органа местного самоуправления.
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам, связанным с определением целей и основных условий распоряжения объектами муниципальной собственности, особенностей приватизации муниципального имущества.
Конституционный Суд Российской Федерации о роли органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении осуществления местного самоуправления на основе общих принципов его организации. Недопустимость принятия в субъектах Российской Федерации законов, других нормативных правовых актов, ограничивающих самостоятельность граждан в выборе территории, вида муниципального образования, структуры органов местного самоуправления. Недопустимость любого иного вмешательства субъектов Федерации в решение вопросов местного значения. Право субъектов Российской Федерации на создание дополнительных гарантий осуществления местного самоуправления.
Вопросы осуществления контроля в области местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Основания, виды и пределы контроля.
Решения судов общей юрисдикции по вопросам местного самоуправления. Результаты рассмотрения судебных споров, связанных с определением территории осуществления местного самоуправления, видов и границ муниципальных образований, порядка формирования органов местного самоуправления, установлением их компетенции, определением статуса выборных лиц местного самоуправления, разграничением собственности на имущество. Судебные споры, вытекающие из отношений муниципальной службы, принятые по ним решения.
Судебная практика и правовые основы местного самоуправления. Значение итоговых решений и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации для развития законодательства о местном самоуправлении, повышения качества решений судов общей юрисдикции по вопросам организации местного самоуправления.
Тема 5. Система местного самоуправления
5.1. Муниципальные образования
Система местного самоуправления (организация муниципальной власти), ее основные элементы.
Единые основы территориальной организации местного самоуправления и локальный характер его осуществления.
Понятие и признаки муниципального образования. Состав территории субъекта Российской Федерации и состав территории муниципального образования.
Виды муниципальных образований. Территория поселения, городского округа и территория муниципального района.
Поселение (городское, сельское) в системе местного самоуправления.
Особенности создания и функционирования городского округа как одного из видов муниципальных образований. Роль субъекта Российской Федерации в наделении городского поселения статусом городского округа.
Муниципальные районы в системе местного самоуправления.
Изменение границ и преобразование муниципальных образований. Основания и процедура преобразования городского поселения в городской округ.
5.2. Вопросы местного значения и муниципальные полномочия
Конституционные основы определения предметов ведения местного самоуправления и государства. Субсидиарный принцип определения объема вопросов местного значения.
Цели, функции, задачи местного самоуправления и содержание вопросов местного значения.
Культурная, образовательная, воспитательная, хозяйственная, защитная функции местного самоуправления. Санитарное благополучие и здравоохранение. Функция социальной помощи нуждающимся гражданам.
Вопросы местного значения и функции местного самоуправления.Материальный (связь с функцией местного самоуправления) и юридический (отражение в уставе муниципального образования) критерии в определении вопросов местного значения. Обеспечение инициативы муниципальных образований в решении социальных вопросов.
Понятие, юридическое значение, содержание и классификация муниципальных полномочий. Дискуссия о соотношении вопросов местного значения и муниципальных полномочий.
Перспективы совершенствования положений федерального законодательства, касающихся вопросов местного значения и муниципальных полномочий.
5.3. Организационные формы осуществления муниципальных полномочий
5.3.1. Участие граждан
Право граждан на участие в местном самоуправлении и организационные формы осуществления муниципальных полномочий. Понятие и классификация форм участия граждан в решении вопросов местного значения.
Европейская хартия местного самоуправления о формах участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Прямое участие граждан в решении социальных вопросов, правовые основания его осуществления.
Местный референдум, понятие, процедура назначения и проведения, юридическая сила принятых решений.
Муниципальные выборы, особенности проведения. Виды избирательных систем в муниципальном образовании.
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Основания и процедура отзыва. Дискуссия о роли судебных органов в осуществлении процедуры отзыва выборных лиц местного самоуправления.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Участие граждан в сходах. Сход и референдум, отличительные особенности.
Собственные инициативы граждан по отдельным вопросам местного значения как форма гражданского участия в местном самоуправлении. Территориальное общественное самоуправление, собрания по месту жительства, публичные слушания, правотворческая инициатива граждан, опрос и др.
Индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления. Ответственность за нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления.
Возможность использования, помимо названных в законе, других форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления, примеры.
5.3.2. Органы местного самоуправления
Понятие, отличительные признаки органа местного самоуправления. Орган местного самоуправления и должностное лицо местного самоуправления.
Особенности формирования и взаимоотношений органов местного самоуправления в муниципальном образовании. Европейская хартия местного самоуправления об органах местного самоуправления.
Сход (собрание) жителей поселения в организационной структуре местного самоуправления. Созыв, проведение схода. Вопросы, решаемые на сходе. Исполнение решений схода.
Представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, местная администрация в системе органов местного самоуправления, статус и взаимоотношения.
Формирование представительного органа местного самоуправления, особенности компетенции.
Роль главы муниципального образования в решении вопросов местного значения, основные полномочия, особенности осуществления.
Назначение и структура местной администрации в системе органов местного самоуправления. Функциональные (отраслевые) и территориальные органы в структуре местной администрации.
Местная администрация и глава местной администрации, порядок формирования, взаимоотношения.
Контрольный орган местного самоуправления. Другие муниципальные органы.
Дискуссия о соотношении властных полномочий выборных и назначаемых органов местного самоуправления.
Компетенция муниципальных органов. Полнота и исключительность полномочий органов местного самоуправления как гарантия своевременного и эффективного решения вопросов местного значения.
Формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государства, разграничение компетенции.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, понятие, объективная необходимость, особенности процедуры.
Основания и условия осуществления органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления.
Основания, условия передачи друг другу отдельных полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных образований.
5.3.3. Муниципальные правовые акты
Понятие, место муниципальных правовых актов в системе российского законодательства. Виды муниципальных правовых актов. Особенности вступления в силу. Опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов.
Система муниципальных правовых актов. Устав муниципального образования, понятие, юридическая природа, особенности принятия и вступления в силу, содержание. Устав муниципального образования и решения, принятые на местном референдуме, сходе, возможность коллизии норм.
Роль суда, органов прокуратуры и органов юстиции в обеспечении соответствия уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.
Другие муниципальные правовые акты нормативного характера (правила), понятие, основания принятия, подготовка, вступление в силу.
Муниципальные правовые акты ненормативного характера (распоряжения организационного характера, индивидуальные предписания), понятие, основания принятия, содержание, порядок исполнения.
Отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия.
Тема 6. Условия осуществления муниципальных полномочий
6.1. Статус выборных лиц местного самоуправления
Муниципальные полномочия и условия их осуществления. Способы законодательного регулирования вопросов, связанных с условиями осуществления муниципальных полномочий.
Статус лиц, избранных на муниципальные должности как основополагающее условие осуществления муниципальных полномочий. Организаторские способности и публичный характер решаемых организационных вопросов как правовое основание признания особого статуса лиц, замещающих муниципальные должности.
Структура статуса (основные элементы, их классификация). Оказание содействия и контроль, самоконтроль (ответственность) в структуре статуса лиц, замещающих муниципальные должности. Возможность и необходимость установления статуса лиц, замещающих муниципальные должности, только законом.
Создание материальных условий для осуществления муниципальных полномочий. Денежная компенсация расходов, связанных с осуществлением полномочий, вознаграждение. Особенности социального обеспечения лиц, избранных на муниципальные должности.
Другие материальные условия осуществления муниципальных полномочий (служебное помещение, связь, транспорт, оргтехника и др.). Соответствие между содержанием муниципальных полномочий и созданными для их осуществления материальными условиями.
Неприкосновенность (особенности процедуры привлечения к уголовной или административной ответственности), иммунитет (невозможность привлечения к уголовной или административной ответственности за публично высказанное мнение в связи с осуществлением своих полномочий) лиц, избранных на муниципальные должности.
Ограничения для лиц, замещающих муниципальные должности, как условия, содействующие осуществлению муниципальных полномочий. Деятельность, не совместимая с осуществлением муниципальных полномочий. Недопустимость совмещения должностей (муниципальных, государственных и муниципальных).
Срок осуществления муниципальных полномочий, его объективная необходимость, определение длительности.
Досрочное прекращение муниципальных полномочий. Возможность и необходимость, цели и основания досрочного прекращения полномочий. Досрочное прекращение полномочий выборного лица местного самоуправления в связи с имеющимися невыполненными обязательствами перед государством, обществом, частными лицами (призыв на военную, альтернативную гражданскую службу и др.).
6.2. Муниципальная служба
Муниципальная служба как условие осуществления властных полномочий в муниципальном праве. Законодательство Российской Федерации о муниципальной службе.
Назначение муниципальной службы (вспомогательная роль), особенности прохождения. Должности муниципальной службы, понятие и классификация (реестр).
Особенности статуса муниципальных служащих. Требования к муниципальным служащим, ограничения, ответственность. Личные достоинства и компетентность. Профессиональная подготовка, оплата труда, продвижение по службе.
6.3. Финансовые (материальные) ресурсы
Финансовые (материальные) ресурсы как условие осуществления муниципальных полномочий. Европейская хартия местного самоуправления о финансовых ресурсах муниципальных органов.
Понятие, назначение, источники финансовых (материальных) ресурсов местного самоуправления. Право органов местного самоуправления на обладание и свободное распоряжение собственными имущественными и финансовыми ресурсами.
Формы и принципы финансирования муниципальных полномочий.
Принцип достаточности финансовых ресурсов, их соразмерности полномочиям по решению вопросов местного значения. Перечисления из бюджетов других уровней, иные источники накопления.
Целевое назначение, условия использования финансовых ресурсов.
Причины необходимости соблюдения гибкости систем, на которых основываются местные финансовые ресурсы.
Недопустимость предоставления субсидий в порядке, ограничивающем свободу усмотрения в решении вопросов местного значения.
Доходные источники местных бюджетов. Структура, доходы и расходы местных бюджетов. Муниципальная собственность, местные налоги и сборы, их значение в формировании местных бюджетов.
Принципы распоряжения муниципальным имуществом, определения ставок местных налогов и сборов.
Цель и необходимость процедур выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.
Финансирование инвестиций (долевое участие в инвестиционных проектах) как форма осуществления и обеспечения муниципальных полномочий. Цели участия органов местного самоуправления в осуществлении инвестиций.
Роль государства в обеспечении финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Субсидии, дотации, субвенции.
Цель и необходимость предоставления государством финансовых ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий, источники, порядок формирования. Дискуссия о допустимости применения субсидирования в виде субвенций по отношению к местному самоуправлению. Способность субвенций ограничивать возможность адаптации к местным особенностям отдельных государственных полномочий, переданных для осуществления органам местного самоуправления. Выводы, предложения.
Тема 7. Муниципально-правовая ответственность
Конституционная и муниципально-правовая ответственность: понятие, признаки, особенности. Проспективная (позитивная) и ретроспективная (негативная) ответственность лиц, замещающих выборные муниципальные должности, как условие осуществления муниципальных полномочий.
Муниципально-правовая ответственность как самоконтроль лиц, замещающих муниципальные должности.
Муниципально-правовая ответственность как право и реальная способность лиц, замещающих муниципальные должности, отвечать за свои публичные действия (решения, исполнение решений) перед местным коллективом (муниципальным образованием).
Муниципально-правовая ответственность как система правового воздействия, позволяющая органам местного самоуправления осуществлять контроль над лицами, замещающими муниципальные должности. Дискуссия о презумпции безответственности муниципальных органов и юридической ответственности лиц, замещающих муниципальные должности.
Ответственность гражданина как лица, обладающего индивидуальной свободой, и ответственность лица, замещающего муниципальную должность, связанного дисциплиной, особыми отношениями общественного долга.
Юридическая ответственность (терпение лишений правового характера за совершение виновных противоправных деяний) и муниципально-правовая ответственность как система мер, обеспечивающих замещение муниципальных должностей компетентными лицами, принятие ими квалифицированных решений в интересах местного коллектива (муниципального образования). Дискуссия о возможности признания вины в качестве основания наступления муниципально-правовой ответственности.
Муниципально-правовая ответственность (позитивная) в структуре статуса лиц, избранных на муниципальные должности. Отсутствие позитивной ответственности как основание смещения с муниципальной должности, признания муниципальных правовых актов недействующими (юридически ничтожными).
Муниципально-правовая ответственность (негативная) в системе контроля над осуществлением муниципальных полномочий, проводимого местным коллективом через уполномоченных им лиц (органы местного самоуправления). Совершение правонарушения как основание смещения с муниципальной должности, отмены муниципальных правовых актов.
Процедура отмены, признания недействующими муниципальных правовых актов, отличительные особенности.
Роспуск представительного органа местного самоуправления. Отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации.
Основания и цель отзыва избирателями выборных лиц местного самоуправления. Гарантии от необоснованного отзыва выборных лиц местного самоуправления.
Роль органов государства в обеспечении ответственности органов местного самоуправления. Особенности, виды, субъекты государственного контроля и надзора в области организации и осуществления местного самоуправления.
Роль судов, органов прокуратуры в осуществлении контроля и надзора, укреплении ответственности в области местного самоуправления.
Конституционный Суд Российской Федерации и суды общей юрисдикции в системе государственного контроля над конституционностью действий и решений в области местного самоуправления.
Особенности контроля при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Тема 8. Особенности организации местного самоуправления
Понятие и классификация особенностей организации местного самоуправления.
Организация местного самоуправления в городах федерального значения, отличительные особенности. Определение вопросов местного значения и организационных структур внутригородских территорий городов федерального значения.
Режимные территории и местное самоуправление. Статус наукоградов и закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) в системе местного самоуправления. Отличительные особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах и закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО).
Особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях. Взаимосвязь особенностей осуществления местного самоуправления на приграничных территориях и требований режима охраны Государственной границы Российской Федерации.