Организационные основы управления таможенными органами

Организационные основы управления таможенными органами представлены в проекте Федерального закона «О таможенном регу­лировании РФ» и Таможенном кодексе Таможенного союза. Основы организации системы таможенных органов раскрываются через сле­дующие положения: общее руководство таможенным делом; система таможенных органов; принципы деятельности таможенных органов; функции таможенных органов; места нахождения таможенных органов; обязанности таможенных органов; правомочия таможенных органов; взаимодействие и сотрудничество таможенных органов с другими госу­дарственными органами.

Общее руководство таможенным делом в России осуществляет Пра­вительство Российской Федерации. Непосредственную реализацию задач в области таможенного дела обеспечивает Федеральная таможенная служба (ФТС) — федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела.

ФТС осуществляет функции по выработке государственной поли­тики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела, обеспечивает единообразное применение всеми таможенными органами на территории Российской Федерации законодательства о таможенном деле в Российской Федерации.

Таможенные органы составляют единую федеральную централи­зованную систему и осуществляют свою деятельность независимо от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Элементами системы таможенных органов являются:

• Центральный аппарат ФТС;

• региональные таможенные управления (РТУ);

• таможни;

• таможенные посты.
ФТС по согласованию с Правительством РФ определяет полно­мочия, функции, регион деятельности РТУ, таможен и таможенных постов. Кроме того, ЦА ФТС вправе создавать специализированные таможенные органы, компетенция которых ограничивается отдельными правомочиями для выполнения некоторых функций, возложенных на таможенные органы, либо для совершения таможенных операций и отношении определенных видов товаров.

Деятельность таможенных органов определяются следующими прин­ципами: законности; обеспечения равенства лиц перед законом, ува­жения и соблюдения их прав и свобод; единства системы таможен­ных органов и централизованного руководства; профессионализма и компетентности должностных лиц таможенных органов; ясности, предсказуемости, гласности действий должностных лиц таможенных органов, понятности требований таможенных органов при прове­дении таможенных операций и таможенного контроля, доступности информации о правилах осуществления внешнеэкономической дея­тельности и законодательства Российской Федерации в области та­моженного дела; единообразия правоприменительной практики при осуществлении таможенного контроля и совершении таможенных операций; недопущения возложения на участников внешнеэконо­мической деятельности, лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, перевозчиков и других лиц чрезмерных и неоправ­данных издержек при осуществлении полномочий в области таможен­ного дела; совершенствования таможенного контроля, применения делена Правительством РФ и Комиссией ТС в области таможенного регулирования.

Местами нахождения таможенных органов являются пункты про­пуска через государственную границу Российской Федерации. Другие места определяются исходя из объема пассажиро- и товаропотоков, интенсивности развития внешнеэкономических связей отдельных регионов, развития транспортных коридоров и транспортной инфра­структуры, потребностей участников внешнеэкономической деятель­ности и транспортных организаций.

Обязанности таможенных органов определяются в соответствии с функциями, которые они выполняют:

• содействовать в пределах своих полномочий развитию внешней. торговли Российской Федерации, способствовать ускорению товарооборота;

• содействовать развитию экспортного и транзитного потенциала Российской Федерации, оптимизации структуры экспорта, защи­щать с использованием средств таможенного регулирования ин­тересы отечественных товаропроизводителей; постоянно совершенствовать систему таможенного контроля, способствующую оптимальному использованию ресурсов таможенных органов;

• разъяснять заинтересованным лицам их права и обязанности в области таможенных правоотношений;

• оказывать содействие в пределах своих полномочий участникам
внешнеэкономической деятельности в реализации ими своих прав при совершении таможенных операций в отношении това­ров и транспортных средств международной перевозки;

• устанавливать и поддерживать официальные отношения консультативного характера с участниками внешнеэкономической

деятельности, лицами, осуществляющими деятельность в сфере таможенного дела, иными организациями, деятельность которых связана с осуществлением внешней торговли товарами, и их профессиональными организациями (объединениями) в целях развития сотрудничества и содействия их участию во внедрении наиболее эффективных методов таможенного контроля;

• обеспечивать своевременное и полное взимание таможенных пошлин, налогов и иных платежей, взимание которых возложе­но на таможенные органы;

• обеспечивать в установленном порядке государственные органы
и иных лиц информацией о таможенном деле;

• информировать и консультировать заинтересованных лиц о положениях актов законодательства о таможенном деле в Россий­ской Федерации, нормативных правовых актах федеральных ор­ганов исполнительной власти в области таможенного дела;

• обеспечивать безопасность деятельности таможенных органов, защиту должностных лиц таможенных органов от противоправ­ных посягательств в связи с исполнением должностными лицами таможенных органов должностных обязанностей; проводить ра­боту по предупреждению, выявлению и пресечению должностных преступлений со стороны должностных лиц таможенных органов;

• осуществлять в пределах своей компетенции и во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области обеспе­чения безопасности по пограничной службе меры по обеспечению защиты государственной границы Российской Федерации;

• обеспечивать в пределах своей компетенции самостоятельно и во взаимодействии с другими правоохранительными органами соблюдение режима зоны таможенного контроля;

• обеспечивать потребности таможенных органов в проведении экспертиз и исследований, а также в оснащении техническими средствами таможенного контроля; осуществлять эффективное применение поисковой и досмотровой техники, других средств технического контроля в пунктах пропуска через государствен­ную границу Российской Федерации и иных местах проведения таможенного контроля;

• осуществлять в пределах своей компетенции мониторинг и оцен­ку наркоситуации в Российской Федерации и т. д.

Правомочия таможенных органов обеспечивают выполнение следующих функций:

• принимать меры, предусмотренные законодательством о тамо­женном деле в Российской Федерации, в целях обеспечения ли­цами соблюдения этого законодательства;

• требовать документы, сведения, представление которых преду­смотрено законодательством о таможенном деле в Российской Федерации и иным законодательством Российской Федерации,контроль соблюдения которого возложен на таможенные органы;

• проверять у граждан и должностных лиц, участвующих в тамо­женных операциях, документы, удостоверяющие их личность;

• требовать от физических и юридических лиц подтверждения пол­номочий на совершение определенных действий или осущест­вление определенной деятельности в сфере таможенного дела;

осуществлять в соответствии с законодательством Российской Фе­дерации оперативно-разыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, произ­водство неотложных следственных действий и дознания по кото­рым отнесено уголовно-процессуальным законодательством Рос­сийской Федерации к ведению таможенных органов, выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или со­вершивших, а также обеспечения собственной безопасности;

осуществлять неотложные следственные действия и дознание в пределах своей компетенции и в порядке, которые определе­ны уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

осуществлять производство по делам об административных правонарушениях и привлекать лиц к ответственности за совер­шение административных правонарушений в соответствии с за­конодательством Российской Федерации об административных правонарушениях;

использовать в случаях, не терпящих отлагательства, средства связи или транспортные средства, принадлежащие организациям или общественным объединениям (за исключением средств свя­зи и транспортных средств дипломатических представительств, консульских и иных учреждений иностранных государств, а так­же международных организаций), для предотвращения престу­плений в сфере таможенного дела, преследования и задержа­ния лиц, совершивших такие преступления или подозреваемых в их совершении. Имущественный ущерб, понесенный в таких случаях владельцами средств связи или транспортных средств, таможенные органы возмещают по требованию владельцев средств связи или транспортных средств за счет средств феде­рального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;

задерживать и доставлять в служебные помещения таможенно­го органа или в органы внутренних дел Российской Федерации лиц, подозреваемых в совершении преступлений, совершивших или совершающих преступления или административные право­нарушения в области таможенного дела, в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации;

производить документирование, видео- и аудиозапись, кино-и фотосъемку фактов и событий, связанных с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Фсдерации, осуществлением перевозки, хранения товаров, находящих­ся под таможенным контролем, совершения с ними грузовых и иных операций;

• получать от государственных органов, организаций и физиче­ских лиц информацию, необходимую для выполнения своих функций, в соответствии с настоящим Федеральным законом;

• предъявлять в суды или арбитражные суды иски и заявления:

- о принудительном взыскании таможенных пошлин, нало­гов, процентов и пени;

- об обращении взыскания на товары в счет уплаты таможен­ных пошлин, налогов;

- о признании имущества бесхозяйным;

- в иных случаях, предусмотренных законодательством о таможенном деле в Российской Федерации и иным законодатель­ством Российской Федерации;

• разрабатывать, создавать и эксплуатировать информационные системы, системы связи и системы передачи данных, технические средства таможенного контроля, а также средства защиты информации, включая средства криптографической защиты, в соответ­ствии с законодательством Российской Федерации и т. д.

Взаимодействие и сотрудничество таможенных органов с другими го­сударственными органами является важной составляющей системы го­сударственного регулирования в сфере ВЭД. Оно заключается в передаче информации между органами исполнительной власти для осущест­вления таможенного оформления и контроля, при этом со стороны таможенных органов такое взаимодействие носит информационноо-бразующий характер, а со стороны иных органов государственной вла­сти консультативный, аналитический и пояснительный. В результате такой согласованной работы более эффективно применяются меры таможенного регулирования, обеспечивается безопасность всех сфер жизни общества.

5.2. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Под организационной структурой таможенного органа следует по­нимать совокупность структурных подразделений, составляющих та­моженный орган, порядок их соподчиненности, а также формы рас­пределения между ними функций.

Организационная структура существенно сказывается на реализа­ции таможенным органом своих функций, что определяется, главным образом, степенью жесткости или устойчивости структуры. Так, орган управления с большой степенью жесткости организационной струк­туры способен функционировать лишь в строго заданных параметрах. Поэтому органы с устойчивой, узкоспециализированной структурой создаются тогда, когда заранее известны все те функции, для осущест­вления которых они предназначаются.

Однако если социальные процессы, нуждающиеся в упорядоче­нии, представляются неопределенно изменяющимися, то, создавая соответствующую управляющую систему, нельзя задавать ей жесткую организационную структуру. В противном случае созданный орган (структурное подразделение) не сможет функционировать с необходи­мой эффективностью, поскольку жесткая организационная структура не позволит ему быть в достаточной мере восприимчивым к этим не­определенно изменяющимся процессам. Следовательно, чем сложнее и вероятнее поведение объекта управления, тем универсальнее, «сво­боднее» должна быть структура органа управления.

Однако универсализация организационной структуры таможенного органа может осуществляться до определенного предела. Это обуслов­лено тем обстоятельством, что вместе с универсальностью организа­ционной структуры органы управления приобретают своеобразную расплывчатость, аморфность, в результате чего возникают дополни­тельные трудности в определении взаимоотношений между структур­ными подразделениями органов как «по вертикали», так и «по гори­зонтали».

Таким образом, в зависимости от того, насколько ход управляемых процессов поддается предсказанию, создаются органы управления с узкоспециализированной (жесткой) либо универсальной организа­ционной структурой. Гибкость организационной структуры позволяет максимально эффективно осуществлять те функции, для реализации которых предназначен орган управления.

Структура любого таможенного органа формируется в результате сознательной деятельности. На ее становлении непосредственно ска­зывается влияние тех целей, которые сотрудники рассчитывают до­стичь, создавая структуру конкретного органа. И это очевидно, ибо каждая структурная единица (подразделение) таможенного органа обеспечивает выполнение запрограммированных функций. Именно необходимость выполнения определенных функций обусловливает создание того или иного органа или его структурного подразделения.

Таким образом, в процессе проектирования таможенного органа пу­тем сознательного предвидения функций, для осуществления которых он предназначается, формируется его организационная структура.

В федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном
в области таможенного дела, РТУ и таможнях, являющихся частями
организационной структуры таможенной системы, в соответствии с ви­-
дами осуществляемых ими функций существуют три вида структурных
подразделений: '

• оперативные (таможенного оформления и таможенного кон­-
троля, экономической работы и правоохранительной деятель­-
ности);

• функциональные (кадровые, финансово-плановые, правовые,
информационного обеспечения, хозяйственные, материально-
технического снабжения и обеспечения и др.);

• штабного типа (организационно-инспекторские, организацион­-
но-аналитические, оперативно-дежурные и др.)

Следует отметить, что такая классификация структурных подразделе­ний является наиболее общей. Она позволяет получить представление лишь о первичном распределении функций среди структурных подраз­делений таможенного органа. Однако, как уже отмечалось, объектив­но существующий процесс разделения труда вызывает необходимость последующего, более детального и глубокого расчленения основных функций и функций управления и закреплением их за соответствующи­ми подразделениями.

Вместе с тем необходимо обратить внимание на следующие обстоя­тельства. Между функциями и организационной структурой существу­ет тесная взаимосвязь и взаимообусловленность, исходя из которых, по общему правилу, конкретная функция закрепляется за структурным подразделением таможенного органа. Для успешного осуществления этой функции данное подразделение наделяется соответствующи­ми правами и несет ответственность за ее реализацию. Однако, если некоторые функции тесно связаны между собой и близки по своему содержанию, то вовсе не обязательно для реализации каждой из них создавать самостоятельное подразделение.

Решение вопросов об организации структуры таможенного органа должно опираться на соблюдение таких важнейшихтребований к струк­туре органа управления, как простота и экономичность. При этом важ­ную роль играет система категорирования таможенных органов.

Очевидно, что чрезмерно сложная организационная структура ус­ложняет работу органов управления, ведет к увеличению расходов на его содержание. Поэтому новые структурные подразделения втаможен-ных органах создаются в тех случаях, когда эффективность реализации ими какой-либо функции заведомо будет более высокой по сравнению с эффективностью осуществления этой функции сотрудниками, рабо­тающими в других подразделениях.

Необходимость структурной перестройки может обусловливаться различными факторами, главнейшими из которых являются: а) измене­ния в объеме и характере решаемых задач и осуществляемых функций; б) усиление технической базы и профессиональной подготовки личного состава; в) изменение социально-экономической и административно-территориальной характеристик обслуживаемой территории; г) повы­шение требований к оперативности и обоснованности принимаемых решений. Эти, а также некоторые иные факторы необходимо учитывать и для правильного построения организационной структуры вновь соз­даваемых структурных подразделений.

На практике под влиянием рассматриваемых факторов создается положение, когда в структуре таможенных органов, находящихся на одном уровне иерархии, имеются определенные отличия. Однако сле­дует иметь в виду, что любая индивидуальная структура разрабатывает­ся на основе типовых (примерных) структур, которые позволяют при создании органов исключить излишние звенья, должности, а также служат своеобразным препятствием на пути необоснованной пере­стройки организационной структуры.

Данное убеждает в том, что проблема совершенствования структуры любого органа управления является весьма сложной. Наиболее очевид­но является наличие двух противоречивых тенденций: с одной стороны, структура должна быть, по возможности, достаточно простой и эконо­мичной; с другой стороны, развитие нашего общества предъявляет к та­моженным органам все новые и возрастающие требования (улучшение стиля работы, повышение ее эффективности, освоение новых форм и методов оперативно-служебной деятельности и т. д.), что зачастую вы­зывает необходимость создания дополнительных структурных подраз­делений. Однако при создании организационной структуры и ее пере­стройки совершенно недопустимо отдавать предпочтение какой-либо из этих тенденций в ущерб другой. Задача состоит в том, чтобы про­блема организационной структуры во всех случаях решалась на строго научной, а не на субъективной основе. Поэтому совершенствование структуры органа управления одновременно предполагает исключение как организационного консерватизма, так и постоянного стремления к необоснованным организационным перестройкам.

Выбор структуры управления и постоянное ее совершенствование является актуальной задачей для таможенных органов, так как во мно­гом от нее будет зависеть достижение ими своих целей. Структура ме­няется и совершенствуется при изменении внешней среды, задач ор­ганизации и г. д. Таким образом, деятельность по реализации функций управления вызывает необходимость четкого организационного по­строения системы, создания организационной структуры таможенно­го органа, установление согласованности составляющих его элемен­тов, налаживания устойчивой связи между ними, чем обеспечивается устойчивость функционирования данного органа.

На становление единой системы таможенных органов существенно повлияли определенные политические, экономические, социальные условия и предпосылки, складывающиеся в стране и в мире. В этой связи формирование и развитие единой системы таможенных органов Российской Федерации, обеспечение ее дееспособности прошло ряд этапов, имеющих свои особенности.

Переломным моментом в формировании структуры таможенных органов по праву можно считать принятие Федерального закона № 114 «О службе в таможенных органах» от 21 июля 1997 г., определяющего порядок прохождения службы в таможенных органах.

Самым непосредственным и радикальным образом отразилась на системе, структуре, задачах, функциях и правомочиях таможенных ор­ганов проводимая в стране административная реформа. Не менее зна­чимые факторы, определяющие условия и направления модернизации и развития системы таможенных органов и их структуры, представле­ны в таких ключевых документах, как Рамочные стандарты безопасно­сти и облегчения мировой торговли, Стратегия Федеральной таможен­ной службы до 2020 г., в проекте Федерального закона «О таможенном регулировании РФ» и Таможенный кодекс Таможенного союза.

Ведущим фактором данных преобразований является задача успеш­ного осуществления таможенного дела, которая возлагает на таможен­ные органы обязанности разрабатывать и внедрять в практику своей деятельности прогрессивные таможенные технологии, проводить ка­дровую политику, направленную на обеспечение таможенной службы
высококвалифицированными специалистами и оптимизацию ее орга­
низационной структуры и т. д.

Необходимо отметить то, что в условиях глобализации мировой экономики, интеграции российской экономики в международное экономическое пространство, присоединения к ВТО возрастает роль и значение таможенного регулирования как элемента государствен-ного управления внешнеторговой деятельностью. ВТО также считает показателями высокого развития таможенной службы наличие совре­менного законодательства, новейших информационных технологий, развитой инфраструктуры и высококвалифицированных кадров.

Это означает, что будут реализовываться мероприятия, направлен­ные на изменение структуры, расширение и укрепление системы та­моженных органов (оптимизация их количества и мест нахождения), совершенствование организации и функционирования таможенных органов, укрепление кадрового потенциала таможенных органов и со­циального статуса их сотрудников.

Таким образом, современная организация таможенного дела не сводится к количественному росту таможенных органов, увеличе­нию их штатной численности. Все большее значение приобретает совершенствование организационной структуры таможенных ор­ганов, адекватной их функциональному назначению. Эти факторы оказывают решающее воздействие на качественное состояние орга­низации таможенного дела, результативность и последствия его осу­ществления.

Совершенствование организационной структуры — это последо­вательный, сложный и динамичный процесс. Суть проблемы состоит в том, чтобы эта структура организационно обеспечивала успешную реализацию функций, закрепленных за каждым звеном и всей си­стемой таможенных органов. Под этим углом следует рассматривать проблему распределения полномочий и функций между таможенны­ми органами. В этой связи совершенствование организации единой системы таможенных органов является решающим условием и сред­ством эффективности осуществления таможенного дела.