Федеральная таможенная служба сегодня находится в стадии реформирования, целью которого является качественное повышение результативности регулирования сферы внешнеэкономической деятельности России, формирование условий стабильной, благоприятной среды для внешней торговли, создание современных и универсальных инструментов таможенного регулирования и контроля.
Главными факторами общемирового характера, напрямую влияющими на формирование философии и политики в области таможенного дела, являются: устойчивая тенденция интегрирования различных стран мира в политические и экономические союзы и организации, а также тенденция глобализации процессов производства, торговли и финансово-экономических процессов.
В постоянно меняющихся условиях современного мира таможенные институты вынуждены развиваться, и это развитие становится не только следствием естественной эволюции, но и результатом целенаправленных усилий их руководителей. В соотношении ≪управление функционированием (деятельностью) — управление развитием≫ в последнее десятилетие все больший удельный вес и большую значимость приобретает управление развитием. В связи с этим меняется и содержание управленческой деятельности: оно в меньшей степени направлено на администрирование, а в большей — на преобразования.
Основные составляющие управления развитием таможенной службы — это формирование видения, выявление целей и задач, определение стратегии, разработка концепций и планов развития, управление таким процессом.
Стратегия в сфере таможенного дела формирует основу стратегического управления, включающего решение трех взаимосвязанных задач:
• формирования взаимоотношений таможенной службы России с участниками ВЭД и другими представителями предпринимательского сообщества, а также с таможенными администрациями различных стран, правоохранительными и контролирующими органами России и мира;
• совершенствования внутренних институтов таможенной службы, которое позволяет адекватно реагировать на изменения окружающей среды и адаптироваться к ним, используя их в своих целях;
• реализации спланированных в рамках разработанной стратегии изменений (посредством использования программно-целевых методов).
Изменения позиций таможенной службы во внешней среде и ее внутренних институтов в значительной мере зависят от наличия целей и средств их достижения. В свою очередь, на выбор целей влияют глубина понимания текущих и потенциальных изменений в окружающей деловой среде.
В основе формирования стратегии таможенной службы лежит анализ динамики внешней и внутренней среды и определение факторов, влекущих ее изменения, а суть стратегического управления в таможенных органах заключается в планировании и реализации действий, регулирующих направления и величины указанных изменений в будущем.
В систему управления таможенными органами постепенно проникают методы стратегического управления, в результате появляются относительно новые управленческие явления:
• формирование миссии и целей таможенной службы;
• стратегический анализ внешней среды, включающий:
♦ анализ угроз и возможностей макроокружения;
♦ анализ среды непосредственного окружения (анализ движущих сил, анализ конкурентной среды в отрасли по матрице М. Портера, SWOT-анализ конкурентов).
Концепция стратегического управления в таможенных органах базируется на основополагающих документах, определяющих институциональные условия и ограничивающие тренд развития таможенных органов в XXI в.:
• международные конвенции и многосторонние договоры;
• Киотская Конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур;
• рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли;
• концепция административной реформы, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р;
• федеральная программа ≪Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)≫, утвержденная Указом Президента РФ от 10.03.2009 г. № 261.
• концепция развития таможенных органов, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 14.12.2005 г. № 2225-р;
• федеральные целевые и ведомственные программы развития и т. д.
В июне 2005 г. в рамках ВТО были разработаны и приняты Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли, в которых заложен фундамент для реформирования, модернизации таможенных служб мира, институционализации основных направлений их деятельности.
Рамочные стандарты содержат перечень требований, предъявляемых к таможенным администрациям как институтам, важнейшими из которых являются:
• укрепление сотрудничества между таможенными администрациями с целью расширения их возможностей по обнаружению отправок повышенного риска;
• укрепление сотрудничества между таможенными структурами и предпринимательским сообществом;
• содействие непрерывному движению грузов по всей безопасной международной цепи поставок товаров.1
Наряду с указанными требованиями следует отметить наличие еще ряда требований, имеющих ключевое значение для направления процесса институционализации таможенной службы России. Указанные требования могут быть разделены на 4 блока:
1) требования к комплексному управлению цепью поставок товаров; 2) требования, касающиеся технологии осуществления досмотра грузов; 3) использование эффективной системы управления рисками; 4) применение единой системы показателей эффективности.
Федеральная таможенная служба как федеральный орган исполнительной власти и социально-экономический институт государства осуществляет свою деятельность в соответствии с приоритетами государственной политики и стратегическими целями социально- экономического развития страны. Поэтому сущность и содержание всех выполняемых таможенной службой функций должны соответствовать основным значимым для общества и государства стратегическим целям и изменяться в соответствии с динамикой институциональной среды.
Стратегическая цель, задачи и направления развития таможенных органов РФ определены в Концепции развития таможенных органов.
Стратегической целью ФТС России является определение наиболее эффективных методов реализации задач в области таможенного дела в соответствии с международными стандартами и законодательством РФ.
Данная стратегическая цель соответствует положениям ст. 71 Конституции РФ, Таможенного кодекса РФ, федеральных законов о федеральных бюджетах, направлена на выполнение задач, определенных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, основных направлениях деятельности Правительства РФ, и будет способствовать достижению таких стратегических целей развития страны, как:
• обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста;
• повышение устойчивости бюджетной системы;
• создание условий для экспорта (внешняя конкурентоспособность) и повышение внутренней конкурентоспособности товаров и услуг;
• развитие интеграции на пространстве Содружества независимых государств;
• развитие торговых и иных экономических связей с другими странами;
• снижение уровня непроизводительных транзакционных издержек;
• повышение информационной прозрачности деятельности государственной власти;
• повышение уровня национальной безопасности;
• снижение уровня коррупции;
• снижение рисков и возможного ущерба от террористических угроз.
Достижение стратегической цели и выполнение поставленных социально- экономических задач будет обеспечено путем решения трех тактических задач, соответствующих сфере деятельности и функциям таможенных органов, определенным в ТКРФ и в Положении о Федеральной таможенной службе, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 г. № 459.
Таким образом, Концепция развития таможенной службы на период 2006—2010 гг. одобренная распоряжением Правительства определяет — это идеология развития таможенной службы и является основой для разработки программ и планов развития таможенных органов Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Единая система стратегических целей, задач и соответствующая группировка функций и показателей деятельности таможенной службы разработана и ежегодно пересматривается руководством ФТС и находит свое отражение в публикуемых ≪Докладах о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной таможенной службы России≫. Разработка и реализация указанных документов является одним из инструментов стратегического управления и программноцелевого планирования в таможенной службе.
Важным инструментом реализации идеологии выступают федеральные целевые и ведомственные программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем таможенной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.
Целевая программа представляет собой документ, который определяет законченный во времени и пространстве комплекс экономических, технических, производственных, социальных, научно-исследовательских, организационных и других мероприятий, направленных на реализацию одной или нескольких целей развития социально-экономической системы, в нашем случае таможенной службы.
Организационный механизм, позволяющий обеспечить четкую регламентацию работ по реализации стратегии, контроля их выполнения и рациональное использование финансовых ресурсов объединяет программно-целевое планирование и бюджетирование.
Программно-целевой подход предполагает концентрацию и комплексное использование ресурсов для достижения важнейших целей социально-экономического развития. В основе этого подхода лежит разработка программ. Мировой опыт показывает эффективность применения целевых программ развития, направленных на совершенствование национальных таможенных служб.
Преимущества ПЦП:
• концентрация внимания на наиболее узловых, приоритетных мероприятиях программы, что обеспечивает повышение эффективности и минимизацию затрат при исполнении программных целей;
• объединение ресурсов и использование их для решения некоторых типов задач;
• обеспечение гибкости, динамизма и адаптивности системы управления.
Программно-целевой подход может и должен быть использован, если проблема не устраняется или задача не может быть решена в процессе естественного функционирования таможенной службы, а ситуация, наоборот, обладает тенденцией к обострению. В этих условиях необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы или исполнения задачи в течение определенного срока. Как следует из этих положений, программно-целевой подход относится к категории проблемно-ориентированных, тесно связанных с решением задач любого характера (в том числе масштабных и долговременных).
Кроме того, подход предусматривает постановку целей не только в виде главного целевого ориентира единственной цели. ПЦП в управлении свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы, достижение которых требуется для решения программной задачи или разрешения проблемы, которые рассматриваются во всех ее аспектах, с учетом разных сторон. В основу программно-целевого подхода в управлении положено представление о двунаправленном движении: от целей к средствам их достижения и от средств к целям, которые могут быть достигнуты посредством их использования. Тем самым программноцелевой метод не только ориентирует используемые средства на достижение программных целей таможенной службы, но и взаимно согласовывает, увязывает цели и средства. Связующим звеном служит совокупность необходимых мер, действий, направленных на решение программной проблемы. Благодаря логике программно-целевого метода, выражаемой триединой формулой ≪цели—пути—средства≫, в нем удается органично сочетать принципы целенаправленности, ресурсообеспеченности, системного подхода, т. е. учета взаимосвязей и взаимодействий, свойственных процессам решения крупных комплексных проблем и управления такими процессами.
Еще одна характерная черта программно-целевого подхода в управлении, которая может быть эффективно использована при решении задач таможенной службы, заключается в его приспособленности к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решений.
В процессе взаимного согласования целей, программных мероприятий и ресурсных потребностей осуществляется не только их взаимное согласование, но и вариантный анализ путей решения проблемы и видов используемых для этого ресурсов. Такой анализ направлен на создание системы программных действий, удовлетворяющей одному из двух условий:
• достижение заданных величин целевых ориентиров при минимально допустимых затратах ресурсов и в возможно более короткие сроки;
• достижение максимально возможного целевого эффекта при заданном (ограниченном) уровне затрат на решение программной проблемы в определенные сроки.
Программно-целевому подходу применительно к реализации задач развития таможенной службы свойственны также некоторые особенности планирования ресурсного обеспечения:
• обеспечение лучше осуществлять по принципу целевого распределения ресурсов, согласно которому потребности в ресурсах определяются, а сами ресурсы выделяются в непосредственной увязке с целями (распределение ресурсов ≪по целям≫ обычно предпочтительнее распространенного в управлении распределения ресурсов ≪по исполнителям≫, т. е. отраслям, регионам, организациям, объектам, которое должно быть вторичным, следовать за целевым распределением);
• поскольку целевая привязка ресурсов намного сложнее объектной, требуется разработка специальной системы нормативов расхода.
Такой подход позволяет с большей полнотой и объективностью определить уровень потребных затрат на достижение цели. Поскольку в комплекс программных действий включаются все мероприятия по достижению намеченных целей, то при этом в полной мере учитываются и все потребные ресурсы, все виды затрат.
Поскольку эффективность по своей сути есть отношение конечного результата к обусловившим его затратам, а конечный результат ассоциируется с уровнем достижения цели, то сопоставление степени решения целевой задачи с общим объемом израсходованных ресурсов проще и эффективнее всего может быть осуществлено в условиях применения программно-целевого подхода. Кроме того, при отсутствии целевого распределения ресурсов, выделении ресурсов не ≪на цели≫, а ≪на объекты≫, при так называемом ≪общем≫ методе учета затрат объективное определение эффективности использования ресурсов существенно усложняется, а также повышается возможность ошибок и нецелевого использования средств.
Усложнение институциональных условий функционирования и развития таможенной службы требует расширения сферы применения программно-целевых методов работы и проведения работ по внедрению методов бюджетирования, ориентированного на результат.
Система бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), предполагает переход от управления расходами к управлению результатами;
от сметного финансирования к целевому формированию бюджета (бюджетированию по программам), направленному на достижение измеримых конечных социально значимых результатов; от планирования на один бюджетный год к планированию на три года; переход к существенному расширению полномочий субъектов бюджетного планирования взамен на существенное ужесточение контроля за конечными результатами их деятельности.
Ключевым инструментом перехода к целевому планированию в рамках реформирования бюджетирования является документ, который называется ≪Доклад о результатах и основных направлениях деятельности ≫. Этот доклад готовят все субъекты бюджетного планирования, в том числе и федеральная таможенная служба, на основании чего готовится сводный доклад, который является основой бюджета и сводным планом развития на предстоящие три года. Идея подготовки Докладов субъектами бюджетного планирования не только заложила основу для переориентации бюджетных расходов ФТС на конкретные цели и результаты, но и будет способствовать общему повышению эффективности системы федеральных органов исполнительной власти.
Среди преимуществ БОР следует отметить следующие: оно позволяет установить прочную связь между бюджетами и стратегическими планами (обычно составляемыми на период от трех до пяти лет); оно также помогает министерствам в принятии решений, поскольку им известно, какими средствами они будут располагать в будущем. Кроме того, повышается эффективность использования средств, в особенности, если министерствам разрешают перенести остаток неизрасходованных средств на будущий год.
Недостаток бюджетирования заключается в том, что при таком подходе правительство не может изменить уровень расходов, поскольку он фиксируется на довольно длительный период времени.
Таким образом, стратегия развития таможенной службы РФ реализуется поэтапно, посредством разработки и внедрения федеральных целевых и ведомственных программ развития таможенной службы России. Каждый этап учитывает результаты реализации предыдущей программы, а также изменения внешней среды, оказывающие непосредственное влияние на содержание каждой последующей программы развития. Применение системы, методов и технологий стратегического управления в таможенной службе в конечном итоге будет способствовать развитию внешней торговли России, созданию эффективной системы таможенного контроля при реальном упрощении процедур таможенного оформления, увеличению внешнеторгового оборота и объема таможенных платежей, перечисляемых в федеральный бюджет.