Расцвет сословно-представительной монархии в первой половине XVII в. Утверждение новой династии в России совпало с восста-новлением сословно-представительной монархии. Михаил Федо-рович Романов был избран царем в шестнадцатилетнем возрасте. Молодому и неопытному государю требовалась поддержка. Пона-чалу решающую роль в государственном управлении играли мать царя - великая старица Марфа и его родственники по материнс-кой линии - бояре Салтыковы. В 1619 г. из польского плена вернулся отец царя Филарет (Федор Никитич Романов). В Москве он был провозглашен патриархом Московским и всея Руси. Факти-чески он стал соправителем Михаила.
В первые годы своего правления Михаил Федорович опирался на Земские соборы, которые заседали почти непрерывно: 1613 --1615 гг.,1616 -1619 гг.,1620 -1622 гг. Один состав собора прово-дил, как правило, несколько достаточно продолжительных «сес-сий». К этому времени устанавливается определенный порядок выборов на Земский собор представителей от сословий. Из Раз-рядного приказа воеводы получали предписание о выборах, ко-торое зачитывалось жителям городов и уездов. Затем составля-лись сословные выборные списки. Выборные получали «наказы» от избирателей. Число выборных не было фиксированным, но дворянские и посадские депутаты составляли большинство среди участников соборов. Земские соборы занимались законодатель-ством, изысканием средств для пополнения казны, церковными и внешнеполитическими делами. В 20-х гг. XVII в. государственная власть несколько окрепла и Земские соборы стали созываться режеКуликов В. И., то же, стр.50. В 1630-х гг. они обсуждали главным образом внешнеполитические вопросы и принимали решения о дополнительных налогах, необ-ходимых для ведения войн.
Российскую монархию XVII в. часто называют самодержавием с Боярской думой. Последняя по-прежнему оставалась верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда. Царь Михаил Федорович регулярно советовался с ней. Однако состав Боярской думы претерпел значительные изменения. Она попол-нилась родственниками и приближенными царя, в ее ряды вли-лось большое количество думных дворян, выдвинувшихся благо-даря различным заслугам; особенно резко выросло число думных дьяков. Для XVII в. характерна тесная связь личного состава Бояр-ской думы с приказной системой: многие ее члены выполняли обязанности судей приказов, воевод, находились на дипломати-ческой службе и т.д. Леонтьев А.И.Образование приказной системы управления в Рус-ском государстве. М., 1961,.
На XVII в. приходится расцвет приказной системы управления. Приказы - органы центрального государственного управления. Самую большую группу приказов образовывали приказы общего-сударственного значения, подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские, областные (террито-риальные), военные и финансовые. Они находились в непосред-ственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на ее заседаниях утверждались их решения. Другую груп-пу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись царю и осуществляли управление принадлежавшими ему землями, крестьянами, дворцами, мастерскими и т.д. К третьей группе отно-сились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры.
Особое место в системе государственного управления принад-лежало Приказу тайных дел, образованному в 1654 г. Фактически его возглавлял сам Алексей Михайлович. Приказ тайных дел являл-ся личной канцелярией царя, где разрешались важнейшие государ-ственные вопросы в обход Боярской думы. Он контролировал дея-тельность других приказов. Формы контроля были самыми разно-образными: изучение дел, сведений и отчетности приказов, рас-смотрение челобитных, поданных лично царю, посылка подьячих с секретным наказом для непосредственной проверки деятельнос-ти приказных и воевод. Приказ тайных дел ведал также политичес-ким сыском. Среди рассмотренных им политических дел - дела пат-риарха Никона и Степана Разина. Приказ помещался во дворце, и царь часто бывал в нем, принимал участие в составлении бумаг, требовал отчетов, слушал доклады, отдавал распоряжения. При-каз был упразднен в 1676 г. после смерти Алексея Михайловича.
Характерной чертой приказной системы управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов Куликов В. И., то же, стр.53. Отсутствовало четкое разграничение компетенции между приказами. За все вре-мя существования приказной системы так и не был подготовлен и издан акт, регламентировавший организацию и порядок дея-тельности приказов в общегосударственном масштабе.
Во главе приказа стоял начальник, именовавшийся, как прави-ло, судьей. Иногда возглавлявшее приказ лицо носило специаль-ное наименование - казначей, печатник, дворецкий, оружничный и т.д. Судьи приказов назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян и думных дьяков. Широкое распространение получила практика, когда одно и то же лицо одновре-менно возглавляло несколько приказов. Так, например, настав-ник и воспитатель царя Алексея Михайловича боярин Б.И. Мо-розов был судьей сразу в пяти приказах: Стрелецком, Большой казны, Иноземском, Аптекарском и Новой четверти (последний приказ заведовал кабацким делом и кабацкими сборами). После отставки Морозова в 1648 г. все эти пять приказов оказа-лись под управлением царского тестя И.Д. Милославского. Круп-нейший дипломат второй половины XVII в. А.Л.Ордин-Нащо-кин также возглавлял пять приказов (Посольский и Малороссий-ский приказы, Нижегородскую, Владимирскую и Галицкую чет-верти).
Развитие приказной системы породило обширное бумажное делопроизводство, что, в свою очередь, востребовало людей, обла-дающих опытом канцелярской работы. Поскольку судьи приказов такого опыта порой не имели, то в помощники им назначались дьяки. Число дьяков в приказах зависело от значения того или иного приказа. Дьяки комплектовались из родового дворянства, верхушки посада и даже из лиц духовного звания. Дьяки факти-чески вершили дела в приказах. За свою службу они «верстались» (награждались) поместным окладом до 600 четвертей земли и получали денежное вознаграждение до 240 рублей в год.
Дьякам в приказах подчинялись канцелярские служители - подьячие. Начинающий подьячий несколько лет служил «невер-станно», т.е. без жалованья, на одни лишь «приношения» проси-телей. Затем его «верстали» небольшим денежным окладом - 1-5 рублей в год. Средний подьячий получал несколько больший оклад. Подьячий мог выслужиться до старшего подьячего, кото-рому полагалось годовое денежное жалованье 60-65 руб.
На 60-70-е гг. XVII в. приходится значительный рост числа при-казных людей в центральных государственных учреждениях: если в 1664 г. в приказах насчитывалось 882 человека, в 1677 г. -1601, то в 1698 г. - 2762 человека. К этому времени небольшие приказы с одним - тремя подьячими поглощаются более крупными. Сред-ним становится приказ со штатом 20-40 человек. Такие приказы, как Поместный, Большой казны, Большого дворца, Разрядный, насчитывали по две - четыре сотни приказных людей Куликов В. И., то же, стр.56.
В крупных приказах складывалась разветвленная внутренняя структура. Они подразделялись на столы, а столы - на повытья. В самом большом, Поместном приказе, было 9 столов и 40 повы-тий. Стол возглавлялся дьяком, повытье - старшим подьячим. Не-которые приказы делились только на повытья. Повытья не явля-лись устойчивыми структурными подразделениями. Чаще всего они образовывались по территориальному признаку, имели порядко-вый номер или носили наименование по имени возглавлявшего их подьячего.
По всей видимости, в приказах сложилась особая система уп-равления: большинство дел рассматривалось судьями приказов или заменявшими их дьяками единолично, а спорные дела под-лежали коллегиальному обсуждению. Крайней степени достигла централизация управления: в приказах решались не только важ-ные, но и второстепенные, незначительные дела. Традиционной формой ведения делопроизводства в приказах стали «столпы» или «столбцы», когда текст документа писался на узкой бумажной ленте на одной стороне (оборотная сторона служила для помет и резолюций), несколько таких документов - «столбцов» - путем склеивания друг с другом оформлялись в дело, в итоге получал-ся длинный «столп», который мог достигать нескольких десят-ков и даже сотен метров. «Столп», содержащий оригинал Собор-ного Уложения 1649 г., имел длину 309 м. Чтобы затруднить изъя-тие отдельных документов из дела или их фальсификацию, на его обороте в местах склеек («сотавах») дьяки писали свою дол-жность и имя, т.е. ставили «скрепу». После окончания дела оно скатывалось исписанной стороной внутрь и хранилось в виде свит-ка или рулона.
Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, неупорядоченностью и бесконтрольностью порождало волоки-ту, злоупотребления и взяточничество. К концу XVII в. громозд-кая и неповоротливая система приказов начала приходить в не-соответствие с потребностями управления формировавшегося аб-солютистского государства.
Вывод. В первые годы своего правления Михаил Федорович опирался на Земские соборы. На XVII в. приходится расцвет приказной системы управления. Приказы - органы центрального государственного управления. Самую большую группу приказов образовывали приказы общего-сударственного значения, подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские, областные (террито-риальные), военные и финансовые. Они находились в непосред-ственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на ее заседаниях утверждались их решения. Другую груп-пу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись царю и осуществляли управление принадлежавшими ему землями, крестьянами, дворцами, мастерскими и т.д. К третьей группе отно-сились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры.
№10 Смута (смутное время) – в широком смысле слова – раздоры, мятеж, беспорядок; в узком смысле под Смутой понимается период русской истории 1598 – 1613 гг., от смерти царя Федора Ивановича, последнего представителя династии Рюриковичей на Московском престоле, до воцарения Михаила Романова, первого представителя новой династии.
Причины Смутного времени (См. в хрестоматии статью «Причины Смутного времени») коренятся в той социально-экономической и политической ситуации, которая сложилась в России к концу XVI века.
Открывшийся на рубеже 60 – 70-х годов хозяйственный кризис достиг апогея в 80-е годы. Он поразил почти всю территорию страны, но особенно центр и северо-запад страны, опустошенные в годы опричнины и Ливонской войны. Как крестьянское, так и барское хозяйство потеряли свою устойчивость. Создавшееся положение ставило под угрозу, как сбор государственных налогов, так и несение службы дворянами. Усиление эксплуатации феодалами и государством привело к тому, что в последней трети XVI века уход и побеги крестьян приобрели массовый характер. В 80 - 90-е годы XVI века правительство принимает целый ряд указов, по которым ограничивалось, а потом и вообще отменялось право свободного перехода крестьян от одного владельца к другому. Фактически в конце XVI века в России установилась система крепостного права, что привело к резкому обострению социальных противоречий в стране и создало базу для массовых народных выступлений.
Смуте предшествовал и династический кризис.
Еще одной причиной разразившихся в период Смуты событий стало обострение международных противоречий: ослаблением России воспользовались соседние государства – Речь Посполитая, Швеция, Крым и Турция, давно имевшие с ней территориальные счеты. В событиях Смутного времени историки обычно выделяют три периода.
Первый период можно определить как династический кризис или боярская смута. Он начался после смерти Федора Ивановича, когда на царство Земским собором был избран Борис Годунов, то есть впервые на Руси появился царь, получивший престол не по наследству. Воцарение Годунова, не принадлежащего к царскому роду, усилило распри среди различных группировок знати, не признающих авторитет «безродного» Бориса. Годунов, стремясь сохранить власть, делал все, чтобы убрать потенциальных противников. Гонения на представителей наиболее знатных фамилий (Романовы, Шуйские только еще более усугубили скрытую вражду к царю в придворных кругах. (См. схему «Царь Борис Годунов».)
Правление Годунова вызвало недовольство и широких народных масс. Крестьяне связывали ухудшение своего положения (усиление крепостничества) с именем Бориса. Положение в стране обострилось из-за голода 1601 – 1603 годов, вызванного затяжными неурожаями. Голод и вызванные им эпидемии привели к миграции населения, оттоку крестьян из центральных районов страны, бродяжничеству и разбоям, которые приобрели такой размах, что потребовалось использовать особые воинские отряды. В 1603 году выступление отрядов беглых холопов под предводительством Хлопка Косолапа было подавлено не без труда с использованием Годуновым крупных военных соединений.
Непрочность положения Бориса усугубилось слухами, что царевич Дмитрий, загадочно погибший в Угличе, жив. К 1602 году легенда о царевиче обрела реального носителя имени. Самозванец получил в истории имя Лжедмитрия I. Поход Лжедмитрия на Москву, его царствование, борьба боярских группировок и свержение самозванца в результате боярского заговора - главные вехи событий первого периода Смуты. (См. схему «Правление Лжедмитрия I»)
С воцарения Василия Шуйского в мае 1606 года Смута вступила в новую стадию своего развития. Нарастало брожение народа, потерявшего веру в улучшение своего положения. Политический конфликт, порожденный борьбой за власть и корону, перерос в социальный. Иногда историки называют этот период гражданской войной. (См. схему «Правление Василия Шуйского»)
В ходе событий случившихся в царствование Василия Шуйского можно выделить три главных эпизода: восстание Болотникова, движение Лжедмитрия II и вмешательство иностранцев в московские дела. (См. польская и шведская интервенция) Эти события не сменяют одно другое, а развиваются параллельно, часто переплетаясь. Историки пользуются данной схемой для более четкого анализа происходившего в государстве. (См. схемы «Правление Василия Шуйского», «Движение под предводительством Ивана Болотникова», «Борьба с новым самозванцем Лжедмитрием ll»)
Третий, завершающий этап Смуты характеризуется как национальный кризис. Он связан с борьбой российского народа с польской и шведской интервенцией за национальную независимость.
17 июля 1610 года Василий Шуйский в результате заговора был свергнут с престола. К власти пришло правительство из семи бояр, вошедшее в историю под именем семибоярщины. (См. схему «Открытая интервенция. Семибоярщина»)
Семибоярщина признала русским царем (хотя и с ограничением в правах) сына польского короля Сигизмунда III – королевича Владиславу. В город, а потом и в Кремль был впущен польский отряд под руководством Жолкевского. Власть в Москве перешла к руководителям польского гарнизона. Продолжалась осада и штурмы Смоленска войском Сигизмунда. Шведы в августе 1610 года осадили Ивангород, а в сентябре — Корелу.
Угроза потери независимости Россией становилась все более очевидной.
В начале 1611 года на борьбу с интервентами стали подниматься северные города, к ним присоединились Рязань, Нижний Новгород, заволжские города. Было сформировано Первое земское ополчение. Во главе движения встал рязанский дворянин Прокопий Ляпунов. Однако добиться успехов отрядам Ляпунова не удалось. Противоречия между руководителями ополчения в конечном итоге привели к его распаду. Многие дворяне и прочий люд покинули ополчение. Под Москвой остались лишь отряды казаков, руководители которых заняли выжидательную позицию.
К осени 1611 года общая ситуация в стране значительно ухудшилась. После 20-месячной героической обороны в результате измены перебежчика в июне 1611 пал Смоленск. Шведы, пользуясь слабостью страны, захватили Новгород, осадили Псков и стали усиленно навязывать кандидатуру шведского принца Карла-Филиппа на русский престол. Сигизмунд III объявил, что сам станет русским царем, а Россия войдет в Речь Посполитую. Центральной власти фактически не существовало. Разные города самостоятельно решали, кого им признавать за правителя. На северо-западных землях объявился новый самозванец – Лжедмитрий III. По стране бродили и осаждали города и монастыри отряды польских шляхтичей, занимавшиеся в основном грабежом. Смута достигла апогея своего развития. Над страной нависла реальная опасность порабощения.(См. историческую карту «Смутное время в России в начале ХVll в.»)
В этих условиях в Нижнем Новгороде началось формирование второго ополчения. Во главе его встали посадский староста Кузьма Минин и воевода Дмитрий Пожарский. (См. схему «Народное ополчение»)
23 февраля 1612 года второе ополчение выступило их Нижнего Новгорода по маршруту Юрьевец – Кострома – Ярославль. Затем начался поход на Москву. 22 октября был взят Китай-город. Поляки подписали договор о капитуляции. К концу 1612 года Москва и ее окрестности были полностью очищены от оккупантов.
В начале 1613 года состоялся Земский собор, на котором на российский престол был избран Михаил Романов. Власть в форме самодержавной монархии была восстановлена. Смутное время закончилось.
Однако тянувшаяся полтора десятилетия Смута не могла не оставить глубокого следа в жизни Московского государства. Последствия Смуты еще очень долго сказывались как в социально-экономической, так и в политической сфере.
№11 структура Сената Создавалась по Хрестоматии по истории государственного управления в России.
Изначально этот высший орган государственного управления ведал:
ѕ вопросами правосудия
ѕ расходами казны и налогами
ѕ торговлей
ѕ контролем за административными лицами всех уровней
Главнейшей его обязанностью было наблюдение за точным и единообразным исполнением закона. Впоследствии, путем самой практики, круг ведомства Сената расширился до чрезвычайных размеров. Можно сказать, не было отрасли в государственном управлении, куда бы ни простирались власть и деятельность Сената. Ему подчинялись все учреждения и лица в государстве: духовные и светские, военные и гражданские, высшие и низшие. Ему принадлежала власть административная, судебная и отчасти даже законодательная; одним словом, Петр I, благодаря в особенности тому, что ему часто приходилось отлучаться из государства, а с другой стороны желая, чтобы вследствие этого в государственном управлении не было никаких остановок, снабдил Сенат такой властью, какой не имело ни одно учреждение, ни до, ни после него. По отношению к законодательной функции Сенат был поистине чем-то своеобразным и исключительным. Он не только имел право составлять проекты и вносить их на утверждение государя, но даже сам, своей собственной властью, мог издавать законы во время отсутствия государя; конечно, право это было временно и обусловливалось тогдашними исключительными обстоятельствами; при том же Сенат в своей законодательной деятельности являлся ответственным пред монархом. Что касается участия Сената в законодательной деятельности носителя верховной власти, проявлявшегося в составлении и обсуждении законов, то подобное участие принадлежало Сенату постоянно при жизни Петра, было явлением вполне нормальным и не обусловливалось никакими исключительными обстоятельствами.
Если компетенция Сената простиралась на все государственное управление, то его судебное значение уже и при Петре определилось в наибольшей степени. Сенат явился как первой инстанцией по наиболее важным делам, так и высшей апелляционной инстанцией по делам обыкновенным. Это значит, что любое дело, которое считалось неправомерным и апеллировалось (обжаловалось) подлежало рассмотрению в Сенате. Однако, по крайней мере, в первое время, решение Сената не были окончательными, так как допускались жалобы еще и самому императору, но уже с 1718 года жалобы на решение Сената были запрещены под страхом смертной казни на том основании, что «тот вышний Сенат от его царского величества высокоповеренным есть и в особах честных и знатных состоит, которым не токмо челобитчиковы дела, но и правление государства поверено есть». Однако этот запрет не распространялся на всякого рода жалобы; так, например, жалобы на медленность судопроизводства или на отказ в правосудии не запрещались.
Наконец, административная деятельность Сената была крайне разнообразна; так, по отношению к военным делам на Сенате лежала обязанность собирать людей для войны, пополнять армию офицерами, замещать произошедшую в войсках убыль, снабжать армию всеми необходимыми припасами и даже делать распоряжение чисто военного характера. С учреждением коллегий круг ведомства Сената в военных делах несколько сузился. В финансовом отношении на Сенат возлагалось заведывание приходами и расходами государства; он имел в этой сфере не только контролирующее значение, но мог самостоятельно распоряжаться государственной казной. Кроме того, Сенат был обязан также прилагать свои заботы к поощрению торговли и промышленности, наконец, на нем же лежала забота о чеканке монеты. С учреждением коллегий и в этой сфере вся масса мелких дел перешла из Сената в эти учреждения. Помимо дел военных и финансовых Сенат должен был заботиться о благосостоянии и безопасности государства, куда относились заботы о путях сообщения, благоустройстве городов, народном продовольствии, народном образовании, о создании условий безопасности жизни и собственности всех и каждого и многое другое.
Вместо многочисленных приказов, где к началу XVII века встала острая проблема волокиты, путаницы и казнокрадства, в 1718 году Петр I в качестве органов отраслевого управления учредил государственные коллегии. Прообраз данных учреждений был взят из опыта Швеции и Германии, однако основой для регламента коллегий послужило шведское законодательство.
№12 Эволюция системы регионального управления в России (XVIII в.)
Годы правления Петра I отличаются его постоянными попытками вызвать к жизни самодеятельность населения. Однако целью таких преобразований всегда оставалось закрепощение всех его слоев различными видами налогов (их было до 60). Все общественные стремления императора подчинялись фискальным потребностям государства.
Крупнейшей административной реформой местного управления было создание губерний. Эта реформа совершенно изменила систему управления на местах. Ей был посвящен Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов» от 18 декабря 1708 г. Согласно этому указу вся территория России была разделена на 8 губерний (во главе с губернаторами): Московская, Ингерманландская -- позднее С.-Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельгородская -- позднее Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м -- 11 (Астраханская, Нижегородская, Рижская). Это была первая административная реформа Петра. А.А. Кизеветтер подчеркивает фискальный характер этой реформы: «...каждая часть (регулярной армии. -- Авт.) содержалась на сборы с населения соответствующей губернии, в пределах которой она будет расквартирована... Собрать с губернии положенные по табели сборы и своевременно доставить их в соответствующие полки -- в этом заключалась главная сущность, альфа и омега административных задач, возложенных на губернатора» Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. М., 1910. С. 97--98.. К функциям губернатора присоединялись и другие обязанности -- организация и деятельность суда и полиции. Губернская реформа укрепила власть помещиков на местах.
Петр сделал попытку ввести в строй губернского управления коллегиальное и избирательное начала. При губернаторе был образован совет «ландратов» (8--12 советников), который должен был избираться местным дворянством. Однако жизнь обратила названное начинание Петра в нечто прямо противоположное тому, о чем мечтал реформатор. Ландраты не избирались, а назначались из дворянства Сенатом или губернатором (последний подбирал нужных себе людей). Окружение губернатора ландратским советом не создавало никакого выигрыша для русского провинциального самоуправления. Ландраты не просуществовали и пяти лет, были ликвидированы. Губерния не стала самоуправляющимся общественным союзом Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 98--103..
С 1719 г. Петр приступил ко второй административной реформе, ибо первая, проводившаяся с 1708 г., в основном была завершена к 1719 г. В соответствии со второй реформой местного управления 11 губерний делились на 45 провинций, во главе которых были поставлены воеводы. Провинции делились на округа -- дистрикты, куда камер-коллегия назначала таких руководителей, как земские комиссары. С 1724 г. с населения начинается взимание нового налога -- подушной подати. Для сбора подушного налога учреждается институт выборных на 1 год местным дворянским обществом новых земских комиссаров. Это была вторая после ландратов попытка петровского законодательства повысить в местном управлении самодеятельность дворянства. Однако и институт выборных комиссаров просуществовал недолго, он столкнулся с ярко выраженным абсентеизмом местных дворян (их многие съезды не могли состояться из-за неявки дворян). Земский комиссар, передававший подушный сбор полковнику, попал в полную зависимость от последнего. Господство в губернии гражданской бюрократии (губернатор, воевода, земский комиссар) осложнилось еще господством военного полкового начальства. Под двойным давлением того и другого быстро замирали зародыши самоуправления. Под тяжестью фискальных обязанностей пребывала и сельская поземельная община -- субъект самоуправления на селе (сбор податей, поставка рекрутов). В вотчинах, где управление основывалось на мирском (общинном) представительстве (сход крестьян, который избирал сельского старосту и его заместителей -- лесных, земельных, сенокосных и т.п.). Наиболее четко проявился общественный дуализм общины как орудия вотчинного управления, с одной стороны, а с другой -- как орудия защиты и сохранения интересов крестьян перед феодалом и царской администрацией Александров В.А. Сельская община в России (XVII -- начале XIX в.). М., 1976. С. 178--179..
Петровские реформы коснулись также и устройства управления торгово-промышленным населением городов. В фискальных интересах и в целях предоставления больших прав купечеству в 1699 г. была проведена городская реформа. Городское население было изъято из подчинения воеводам и передано в ведение избираемых посадскими людьми бурмистров. Местные бурмистры подчинялись в Москве Бурмистерской палате, переименованной в Ратушу, которой был поручен также сбор всех косвенных (таможенных, питейных и др.) налогов с городского населения. Бурмистерская палата (с ноября 1699 г. -- Ратуша), в которой заседали бурмистры из крупного московского купечества, выходила с докладом прямо к царю, минуя приказы, и была чем-то вроде Министерства городов и городских сборов. Она ведала всем посадским (торгово-промышленным) населением в судебных и торговых делах. В других городах учреждались земские избы с выборными бурмистрами. Они подчинялись Ратуше (Бурмистерской палате), а не воеводе и собирали и поставляли в Москву все государственные налоги, сборы и пошлины. Такова первая городская реформа Петра.
В 1720 г. была проведена вторая городская реформа -- магистратская. 13 февраля 1720 г. в Петербурге на правах коллегии (министерства) был учрежден Главный магистрат. Он возглавил органы самоуправления всей страны. В Москве и других городах России учреждались магистраты по образцу Рижского и Ревельского парламентов. Вице-президентом Главного магистрата был назначен богатый купец И. Исаев. Магистраты, состоявшие из избираемых бурмистров и ратманов, ведали сбором налогов и судом над горожанами, должны были «содержать в своем смотрении полицию», что подразумевало тогда не только обеспечение безопасности города, но и пожарное дело, санитарию, открытие госпиталей, школ, богаделен и многое другое. Магистраты были призваны заложить основы самоуправления, но это оказалось им не под силу. Слабость магистратов объяснялась почти полным отсутствием собственных средств. При Петре I города не имели источников дохода, так как сборы с лавок, пристаней, бань, харчевен и прочих оброчных статей поступали не в городскую кассу, а в государственную казну. Магистраты являлись соединительным звеном между администрацией и сходом жителей посада. Они оказались долговечными и были упразднены лишь в 1864 г. судебной реформой Писарькова Л. Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная история. 2001. № 2. С. 18--23..
По второй городской реформе население городов было разделено на «регулярных» и «нерегулярных» граждан. К «нерегулярным» относились лица, не владевшие собственностью. «Регулярные» делились на две гильдии: в первую входили дворяне, купцы и промышленники, во вторую -- мелкие торговцы и ремесленники. Правом избирать в местные магистраты пользовались только «регулярные» граждане.
Причины того, что Петру I не удалось разрешить во всей полноте столь занимавшую его проблему местного управления А.А. Кизеветтер, например, видит в «добровольном абсентеизме» дворянства, почти поголовно занятого на военной службе и лишь случайно и мимолетно заглядывающего в свои родовые усадьбы: «Только раскрепощение общества и взаимное сближение сословий могло бы оживить самодеятельность русской провинции, но задачи этого рода были еще чужды эпохе Петра» Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 113--114..
Лишенные условий для жизненного развития, введенные Петром органы местного самоуправления на практике превращались в орудие фискальной политики правительства и быстро бюрократизировались. В целом же реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената в центре до воеводской канцелярии -- в уездах.
3.1 Перестройка местного управления, его централизация и бюрократизация
Система местных учреждений была подвергнута значительным изменениям. Это объяснялось необходимостью укрепления дворянского государства в 20--30-е гг., когда разразился острый финансовый кризис и недовольство масс усилилось. Перестройка органов управления на местах проводилась в интересах помещиков. В 1727 г. фактически была ликвидирована (или резко сокращена) петровская дорогостоящая система местных учреждений. В условиях господства в стране феодально-крепостнических производственных отношений, при отсутствии буржуазии как класса (она только зарождалась), существовании полицейских форм в государственном строе было трудно осуществить заложенные Петром принципы организации местного государственного аппарата, отделить суд от администрации, надзор -- от исполнительной власти, финансовое управление -- от полиции. По манифесту 9 января 1727 г. штаты местных органов сокращались. В нем говорилось: «...Умножение правителей и канцелярий во всем государстве не токмо служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной». На территории местной административной единицы концентрировалось много управленческих единиц, функции которых часто переплетались.
В конце 20-х гг. была проведена областная контрреформа, ликвидировавшая ряд административных единиц. Сокращение управленческого аппарата в провинциях было довольно жестким, по примеру центральных коллегий, где штат доводился до минимума в 6 персон -- президент, его заместитель, два советника и два их помощника (асессоры). И эти чиновники в половинном составе должны были находиться «при делах», а другая половина в отпуске без жалованья. Проводя новую реформу местного управления, центральная власть руководствовалась таким мотивом: «в делах непорядки... в даче жалованья напрасные убытки». На местах власть сводилась только к одному воеводе. И при единоличной власти нижние чиновники не имели жалованья и содержались за счет подношений населения.
Основной ячейкой на местах являлась губерния во главе с губернатором, полномочия которого резко возросли. Он даже имел право утверждать смертные приговоры. Отделения административной власти от судебной не произошло. В городах и уездах власть принадлежала воеводам. В августе 1726 г., еще до проведения контрреформы местного управления, проводилась первая в России сенаторская ревизия государственных учреждений Московской губернии под руководством президента Юстиц-коллегии А.А. Матвеева. Были раскрыты огромные злоупотребления местных чиновников, незаконные поборы с населения, хищения казенных средств. Но ревизия оказалась безрезультатной, так как материалы были переданы в высшие органы власти, а Матвеев был отстранен от должности.
Схема местных властных учреждений выглядела следующим образом: губернатор с губернской канцелярией, закрепленной инструкцией от 12 сентября 1728 г., позволившей взамен ликвидированных многих контор и старых канцелярий несколько расширить штат служилых людей при местном начальстве. Далее стоял воевода в провинции и его канцелярия, ниже -- воевода в уезде тоже с небольшой канцелярией.
Перестройка системы местного управления установила строгую последовательность подчинения. Воевода уездный подчинялся только непосредственно провинциальному воеводе, а последний -- губернатору. Установилась строгая иерархия в подчинении государственных учреждений на местах. В это время Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов. В последующие десятилетия административное деление страны не намного изменилось.
После ликвидации Главного и городских магистратов управление городами перешло в руки воевод. Органами управления стали ратуша с исполнительными функциями и посадский сход. Елизавета восстановила магистраты; управление городами снова изменилось.
Компетенция губернаторов и воевод была ограничена практическими задачами. В их обязанность входило исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, ведение тюрьмами и т.д. На них возлагался и сбор подати, прямых и косвенных налогов. Они имели и судебные функции. Фактически власть губернаторов и воевод была неограниченной. С центральными и высшими учреждениями имел право сноситься только губернатор. Происходила и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация.
Вновь начавшие действовать с 1743 г. магистраты были подчинены губернаторам и воеводам и также были включены в общую систему централизации власти. В 60-е гг. воеводы менялись через 5 лет.
Губернаторов назначали на неопределенный срок. Складывалась иерархия уровней управления, учреждений и занятых в них чиновников. Определяется материальное положение различных групп бюрократии, постепенно увеличиваются ряды этого слоя в обществе. Централизация системы государственного управления снизу доверху, формирование служилой бюрократии преимущественно из среды дворян, поддерживало и укрепляло самодержавную власть. Бюрократия становилась элитным слоем, вышедшим как из старой аристократической части господствовавшего сословия, так и из новых дворян, выдвинувшихся по своим личным качествам. В начале 30-х гг. было учреждено дворянское училище -- Шляхетский корпус, имевший значение в подготовке будущих государственных служащих. Такая служба в дальнейшем становится привилегией дворян. Корпус кадетов готовил (с «малых лет») офицерские чины из дворянских детей. Для высших, центральных и низших органов власти требовались подготовленные российские кадры служащих. С этой целью лучшие ученики кадетского корпуса направлялись для продолжения учебы в Германию, Англию и другие страны.
Система организации гражданской службы, направленная на создание дворянской бюрократии, оказалась недостаточной для подготовки кадров секретарей и других служащих канцелярий. На окраинах России должности секретарей и воевод занимали не всегда дворяне. В 20