Проблема управления государственным долгом и пути ее решения

Управление государственным долгом регулируются Бюджетным кодексом РФ, ФЗ №458 "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", федеральными законами о бюджете на очередной финансовый год, постановлением Правительства РФ, другими нормативно-правовыми документами - актами Банка России.

В Бюджетном кодексе заложены фундаментальные принципы и методы управления государственным долгом. Законодательные акты о федеральном бюджете утверждают размер дефицита бюджета, внешних и внутренних займов на текущий период и будущий год. Размер дефицитов бюджета субъектов России, объем государственных и муниципальных заимствований также находят свое отражение в законах о бюджетах соответствующих субъектов на плановый период.

Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг.

Управление долгом должно предусматривать решение следующих основных задач:

· поддержание объема государственных заимствований безопасном уровне с точки зрения экономического развития;

· предотвращение резкого колебания в сторону увеличения суммы и количества заемных обязательств;

· создание условий, способствующих минимизации стоимости долга и его обслуживания;

· контроль за своевременным исполнением и обслуживанием государственных заимствований.

Экономически безопасным признается объем имеющегося долга, при котором Российская Федерация способна обеспечить исполнение всех взятых на себя обязательств. Поэтому главным решением в управлении госдолгом является объективное планирование обязательств, предполагающее погашение долга только из средств доходов федерального бюджета.

Полнота при оплате долговых обязательств должна предусматривать их погашение в полном объеме и своевременно. Помимо этого, одной из острых задач является прозрачность управления текущими заимствованиями, предполагающая использование ясных формализованных процедур и механизмов управления, публичное раскрытие информации о величине и структуре долговых обязательств, а также о долговой политике государства.

Динамика расходов по обслуживанию государственного долга Российской Федерации в абсолютном размере и в процентах к ВВП в 2009 - 2014 годах приведена на следующей диаграмме (см. Приложение В).

Современное состояние экономики говорит о ряде имеющихся проблем, которые напрямую связаны с управлением государственными заимствованиями. Прежде всего, это имеющееся законодательная база по управлению государственным долгом. Оно имеет следующие недостатки:

- сложности в разграничении полномочий, компетенций, ответственности во взаимодействии органов государственной власти;

- актуальность вопросов, касающихся разграничения полномочий Банка России и Правительства России при проведении долговой политики;

- исторически сложившаяся завышенная стоимость обслуживания внешних долговых обязательств;

высокий удельный вес внешнего долга в виде задолженности иностранным правительствам и международным финансовым компаниям;

неравномерный характер погашения внешнего долга, наличие так называемых пиков платежей;

неконтролируемые ненормируемые рискии региональных заимствований;

непосредственное влияние снижения скрытой безработицы на расходную часть бюджета;

существование огромного теневого сектора экономики и наличие теневых бюджетов.

Способность осуществлять внешние займы характеризуется низким кредитным рейтингом России и причинами, не заимствований не зависящим от России (экономическая ситуация в мире, кризисы в странах и т.п.), и слабостью экономики нашей страны, ее значительной зависимостью от мировых цен.

По расчетам Министерства финансов, РФ будет в состоянии привлекать в ближайшие годы на внешних рынках не более 5-6 млрд долл., а на внутреннем рынке - не более 7-8 млрд долл. ежегодно без существенного ухудшения условий заимствований.

В то же время наметилась тенденция к выравниванию условий привлечения займов как по стоимости привлечения, так и по срокам, что создает необходимые перспективы для значительного снижения рисков, которые связаны с рефинансированием государственного долга, и ставит задачу альтернативного использования инструментов внутреннего и внешнего долга. Однако существенным препятствием для развития рынка внутренних заимствований в настоящее время является высокая степень концентрации выпусков государственных облигаций в портфелях нескольких крупных участников, которые придерживаются консервативной стратегии, т.е. вкладывают средства с целью получения гарантированного дохода за определенный период времени.

Современная экономика требует упрощения механизма выхода розничных инвестиций на рынок государственных заимствований за счет разработки системы прямого инвестирования в государственные ценные бумаги через национальную систему сбережений. Такая система, предусматривающая отсутствие между государством (в качестве заемщика) и кредитором промежуточных звеньев, как свидетельствует международная практика, будет вызывать значительный интерес у населения и создаст предпосылки для здоровой конкурентной среды на рынке вкладов населения.

Одним из главных факторов политики государственных заимствований является государственное регулирование и анализ заимствований субъектов, входящих в состав РФ. Принятый и утвержденный бюджет устанавливает ограничения дефицита бюджета, предельный закрепленный размер долга и расходов по обслуживанию этого долга. Современный анализ показывает, что практически все субъекты РФ соблюдают нормативы, установленные бюджетным законодательством. Наряду с этим значительно увеличивается риск не возврата заимствований, поэтому политика области регулирования заимствований субъектов РФ должна быть построена на основании поддержки государственных властей федерального уровня, а субъекты при этом должны иметь хорошую кредитную историю и выполнять необходимые нормативы.

Снизить риски внешнегофинансирования и создать эффективную систему рефинансирования российских кредитных организаций можно только при наличии развитого внутреннего финансового рынка. Такая система позволит активно использовать краткосрочные инструменты Центрального Банка для воздействия на текущие и долгосрочные параметры экономического роста, нейтрализуя негативное влияние внешних шоков на национальное хозяйство России.

Меры, направленные на изменение состава и структуры государственной задолженности при постоянном совокупном объеме, объединяются под общим термином "debt management" (англ. - управление долгом). К целям debt management можно отнести следующие:

) минимизация издержек по обслуживанию государственного долга;

) нейтральность долговой политики;

) управление долгом как инструментом стабилизационной политики. Вместе с тем, при управлении долгом следует принимать во внимание, что растущая государственная задолженность является непосредственным отражением общеэкономического кризиса, неэффективности финансово-кредитной системы, неспособности правительства проводить адекватную бюджетно-налоговую и денежно-кредитную политику. В этом случае методы государственного регулирования должны быть направлены в на оздоровлениеэкономики.

Существующая в России система управления долгами может позволить решить актуальные задачи, связанные с реструктуризацией обязательств, но в качестве инструмента макроэкономического управления ее эффективность остается на достаточно низком уровне.В последние годы политика Правительства была направлена на концентрацию всех усилий по части долговой политики на осуществление реструктуризации, а деятельность в области регулирования и улучшения структурны государственного долга была достаточно ограниченной. Активная политика регулирования государственных займов подразумевает работу как с кредиторами так и с категориями долга, тесное взаимодействие ветвей власти и выполнение следующих задач:

- повышение качества долга с помощью снижения стоимости его обслуживания, совершенствование его структуры;

- обеспечение и сохранение условий для стабильного обслуживания внешних и внутренних займов даже в случае кризисной ситуации;

- повышение своего рейтинга в глазах кредиторов и инвесторов;

установление гибкого реагирования на изменение условий финансовых рынков; поиск и использование наиболее благоприятных форм заимствований;

достижение и разработка надежного механизма, способствующего переводу кредитных активов в инвестиции, предотвращение их нецелевого использования;

усиление привлекательности российских долговых бумаг для инвесторов, стремление к предотвращению резких колебаний цен на мировых валютных рынках;

- прогноз и избежание рисков, которые связанны со структурой долга;

тесная взаимосвязь экономической политики государства с политикой внешних заимствований; разработка комплексной системы управления государственными заимствованиями, что будет способствовать адекватной формулировке и реализации национальных интересов в этой сфере;

Министерство финансов РФ в своей бюджетной стратегии предупреждает, что к 2025 году государственный долг России может превысить доходы бюджета на 6,2%, а к 2030 году - на 22,7%. Рост долга связан с сокращением поступлений от приватизации после 2018 года. Таким образом, заимствования станут единственным источником финансирования дефицита, но за их счет можно будет покрыть разницу доходов и расходов размером не более 1,1 - 1,2% ВВП. Министерство оценило нехватку средств для финансирования обязательств бюджета в 10 триллионов рублей.

Резервный фонд к 2022 году составит 7% ВВП. Ранее прогнозировалось, что фонд достигнет этого порога к 2019 году. Размер же Фонда национального благосостояния сократится до 2020 года с 3,4% ВВП до 2,6% ВВП, но к 2030 году он вырастет до 4,1% ВВП.

Глава Министерства Финансов России, Антон Силуанов, решительно настроен на сокращение расходов государства в ближайшее время для достижения сбалансированного бюджета. При этом он отмечает, что оптимизация статей расходов не должна коснуться социального обеспечения населения, а государство даже может оказывать финансовую помощь строительным объектам и созданию свободных экономических зон.

Приложение А

Динамика объема и структуры государственного внутреннего долга (на конец года)

Приложение Б

Динамика объема и структуры внешнего долга (на конец года)

Приложение В

Динамика расходов по обслуживанию государственного долга Российской Федерации в абсолютном размере и в процентах к ВВП в 2009 - 2014 годах.