Совершенствование на научной основе советского трудового законодательства неразрывно связано с теоретической разработкой проблем единства и дифференциации нормативного регулирования труда. Насколько те или иные нормы трудового права соответствуют объективным закономерностям общественной организации труда, в какой мере учитываются в них особенности труда различных категорий рабочих и служащих, адекватно ли отражают они соответствующие фактические общественные отношения — все эти вопросы являются частью проблемы единства и дифференциации, которая, таким образом, выступает как одна из центральных в науке трудового права.
В литературе не получили достаточного освещения вопросы, касающиеся отдельных видов дифференциации правовых норм. До настоящего времени не исследована, в частности, дифференциация норм трудового права, в основе которой лежат особенности экономико-географических районов страны, хотя правомерность дифференциации по такому признаку не вызывает сомнений, а потребность в подобных изысканиях ощущается весьма остро.
Поиск эффективных правовых средств достижения этих важных социальных целей требует, в частности, разработки проблем дифференциации норм трудового права, рассчитанных на работников различных районов страны.
Нами рассмотрены понятие данного вида дифференциации, проанализированы ее причины, сущность, характерные черты, а также соотношение с другими видами норм дифференциации.
В тех немногочисленных работах, где признается наличие региональной дифференциации в трудовом законодательстве, причинами ее называются обычно либо территориальное расположение предприятия, либо особенности местности, в которой находится предприятие. В конечном счете эти факторы действительно определяют различия в содержании правовых норм. Но, во-первых, ни территориальное расположение предприятия, ни особенности местности не определяют этих различий сами по себе и, следовательно, не могут быть признаны непосредственными причинами региональной дифференциации. Во-вторых, неясно, какие же конкретные особенности местности в конечном итоге вызывают дифференциацию правовых норм. Интересы эффективного правового регулирования требуют выявления и анализа, с одной стороны, всей причинно-следственной цепочки, связывающей местность, где расположено предприятие, с нормами региональной дифференциации, и с другой — установления непосредственных причин, обусловивших районные различия в нормах права.
Любая дифференциация в правовом регулировании трудовых отношений неразрывно связана с учетом объективных особенностей процесса труда, общественно-трудовых отношений, складывающихся в условиях, отличающихся от обычных. Общие нормы трудового права рассчитаны на применение к типичным трудовым отношениям, типичным с точки зрения их значения для общества, условий, в которых они складываются, субъектов этих отношений и некоторых других характеристик. Когда же эти характеристики отклоняются от типичных, общая норма не в состоянии адекватно отразить соответствующее общественное отношение. Возникает необходимость принятия специальных норм, которые призваны учесть те или иные особенности соответствующих отношений.
Дифференциация трудового законодательства, как справедливо отмечалось в литературе, осуществляется при помощи нескольких видов правовых норм и в частности: а) норм-дополнений к общим нормам трудового законодательства; б) норм-изъятий из общих норм; в) норм, направленных на приспособление общих норм к особым условиям; г) норм, устанавливающих порядок применения некоторых положений трудового законодательства к отдельным категориям трудящихся.
Для рассматриваемого вида дифференциации характерны нормы-дополнения. Нормы-изъятия и нормы-приспособления встречаются здесь чрезвычайно редко. Это вполне оправдано, ибо именно нормы-дополнения позволяют путем предоставления дополнительных субъективных прав участникам трудовых правоотношений, складывающихся в соответствующих районах, как компенсировать ухудшение условии труда и жизни, так и способствовать решению специфических хозяйственных задач.
Таким образом, хотя «чисто» юридическая природа правовых средств региональной дифференциации едина — это по общему правилу нормы-дополнения к общему законодательству — их целевое назначение различно. Устанавливая одни из них, законодатель преследует главным образом цели компенсационные, установление других продиктовано в основном необходимостью поощрения общественно важных процессов.
Все правовые средства региональной дифференциации можно разделить поэтому на две группы. К первой относятся нормы, при помощи которых осуществляется межрайонное регулирование заработной платы, повышается уровень компенсационных выплат при, командировках и некоторые другие. Отличительная особенность правовых средств этой группы — их эквивалентный характер, позволяющий учесть более высокие материальные затраты на воспроизводство рабочей силы в ряде районов страны. Ко второй группе относятся многообразные льготы и преимущества в области заработной платы, отпусков, социального страхования и т. д., предоставляемые в связи с работой в наиболее суровых и наименее освоенных районах страны. Правовые средства данной группы имеют по общему правилу поощрительный характер. Вследствие этого здесь отсутствует строго эквивалентная зависимость между предоставляемыми благами и произведенными затратами труда.
Представляет интерес соотношение норм региональной дифференциации с нормами общего законодательства и нормами других видов дифференциации.
Соотношение общих норм и норм региональной дифференциации — это по существу соотношение общего и специального закона, которое римскими юристами определялось по формуле lex specialis derogat generali (специальный закон отменяет действие общего закона). В различных вариациях данное правило формулируется и в современной литературе как по теории права, так и по трудовому праву. Так, П. Е. Недбайло пишет, что «специальные нормы, действующие в отношении отдельных категорий лиц, и нормы, регулирующие отдельные виды и подвиды отношений, в той или иной плоскости и мере исключают применение общих норм». Еще более категорична И. О. Снигирева, которая полагает, что «наличие особых норм исключает действие общих норм по тем же вопросам».
В отношении норм региональной дифференциации традиционное правило нуждается, однако, в серьезных коррективах. Дело в том, что нормы-дополнения, исчерпывающие в основном содержание данного вида дифференциации, действуют в дополнение, «сверх» общих норм. Их применение отнюдь не исключает действия общих норм. Аналогичная картина наблюдается в правовом регулировании отпусков, компенсационных выплат и т. д. В то же время правило «специальный закон отменяет общий» полностью остается в силе для тех немногочисленных случаев, когда нормы региональной дифференциации предусматривают изъятия из общих норм. Таким образом, соотношение норм общего действия и норм региональной дифференциации может выступать в двух вариантах: специальная норма дополняет общую, действуя совместно с ней, и специальная норма отменяет общую, действуя вместо нее.
Во всех районах страны имеются отрасли народного хозяйства, в которых действуют нормы, обусловленные их спецификой. Правовое регулирование труда отдельных категорий работников осуществляется, следовательно, помимо общего законодательства посредством специальных норм; отраслевых и региональных. Чтобы выявить соотношение между ними, необходимо проанализировать факторы, определяющие каждый вид дифференциации.
В основе отраслевой дифференциации лежат различия в условиях труда по отраслям народного хозяйства и различное значение отраслей для развития экономики страны. Эти факторы не исчезают и при расположении предприятий соответствующих отраслей в тех районах, где действуют нормы региональной дифференциации. Поэтому нормы отраслевой дифференциации должны в полном объеме действовать наряду и вместе с нормами дифференциации региональной. Практика применения законодательства в основном придерживается данного правила, хотя иногда от него допускаются необоснованные отступления.
Хотя одним из факторов, определяющих необходимость отраслевой дифференциации, являются различия в условиях труда в отдельных отраслях народного хозяйства, сами эти различия могут быть обусловлены особенностями экономико-географических районов. Когда такие различия одинаковы для всех отраслей того или иного района, они, очевидно, должны быть «вынесены за скобки» отдельных отраслей и отражены в нормах региональной дифференциации.