Основой взаимоотношений России и Европейского Союза является Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (далее – Соглашение), учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны. Данный документ заменяет, с момента вступления его в силу, «Соглашение между Союзом Советских Социалистических Республик и Европейским экономическим сообществом и Европейским сообществом по атомной энергии о торговле и коммерческом и экономическом сотрудничестве», подписанное в Брюсселе 18 декабря 1989 г. (ст. 112 Соглашения).
Согласно ст. 1 Соглашения, основными целями партнерства являются:
содействие экономическим и политическим преобразованиям в России, обеспечение политического диалога, расширение экономического сотрудничества между сторонами Соглашения, создание условий для создания Зоны свободной торговли между Россией и ЕС.
Соглашение предусматривает также институты, необходимые для реализации его положений во всех сферах сотрудничества.
Соглашение учреждает Совет сотрудничества, состоящий из членов Правительства РФ, с одной стороны, и членов Совета Европейского Союза и членов Европейской Комиссии, с другой стороны. Совет изучает все основные вопросы, возникающие в рамках Соглашения, и любые другие двусторонние или международные вопросы, представляющие взаимный интерес с точки зрения Соглашения. Совет сотрудничества может для оказания содействия в своей деятельности создавать также любые другие специальные или комитеты.
Содействие Совету сотрудничества в выполнении его обязанностей оказывается Комитетом сотрудничества, состоящим из представителей Правительства Российской Федерации, с одной стороны, и представителей членов Совета Европейского союза и представителей Комиссии Европейских сообществ, с другой стороны, обычно на уровне старших должностных лиц. Совет сотрудничества может делегировать любые свои полномочия Комитету сотрудничества, который обеспечит преемственность между заседаниями Совета сотрудничества.
Соглашение также учреждает Комитет парламентского сотрудничества, который состоит из членов Федерального Собрания РФ и членов Европейского Парламента. Комитет Парламентского сотрудничества может запрашивать информацию, относящуюся к применению Соглашения в Совете сотрудничества, который, в свою очередь, должен предоставить Комитету запрашиваемую информацию. Комитет Парламентского сотрудничества информируется о рекомендациях Совета сотрудничества и имеет право давать рекомендации Совету сотрудничества.
Важно отметить, что Соглашение носит всеобъемлющий характер, затрагивает все три «опоры» Европейского Союза: экономическую политику, внешнюю политику и политику безопасности, а также сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Такой характер Соглашения, разумеется, не носит столь всеобъемлющего характера, какой имеют соглашения об ассоциированном членстве, однако означает уже достаточно высокий уровень кооперации, предшествующий уровню зоны свободной торговли.
Первая опора. Для развития двусторонней торговли особое значение имеют два факта.
Во-первых, Соглашение признает, что Россия более не является страной с государственной торговлей.
Во-вторых, Соглашение устанавливает режим наиболее благоприятствуемой нации в отношении сторон Соглашения (ст. 10). Поэтому при импорте в Россию из стран ЕС применяются базовые ставки таможенного тарифа (в отношении товаров стран, не пользующихся статусом наиболее благоприятствуемой нации, применяется базовые ставки, умноженные на два). Также устанавливается возможность более льготных условий для развивающихся стран и стран СНГ (ст. 10).
В совокупности оба эти факта существенно снижают барьеры в торговле и ограничивают взаимную дискриминацию на товарных рынках. Тем не менее, на протяжении всего времени существования Соглашения Россия сталкивается с применением антидемпинговых мер в отношении экспортируемой стали.
Соглашение устанавливает для товаров в территории другой стороны Соглашения режим не менее благоприятный, чем национальный. Это касается вопросов налогообложения; законов, правил и требований, регулирующих продажу товаров на внутреннем рынке, предложение к продаже, покупку, транспортировку, распределение или использование (ст. 11).
В целом российское законодательство соответствует положениям ст. 11.
Однако наблюдаются случаи дискриминационного налогообложения вследствие завышенной таможенной оценки товаров российскими чиновниками. Кроме того, российское законодательство о регулировании спиртного рынка нарушает положения ст. 11.2 Соглашения.
Регулирование спиртного рынка, проблем интеллектуальной собственности, а также сектора финансовых услуг вызывает беспокойство ЕС, четко обозначенное на Совете сотрудничества Россия–ЕС 10 апреля 2000 г.
Каждая сторона обеспечивает свободный транзит через свою территорию товаров, происходящих из таможенной территории или предназначенных для таможенной территории другой стороны (ст. 12).
Реализация этого пункта затруднена таможенной политикой России.
Таможенные органы настаивают на предварительном депонировании суммы таможенных платежей, которые подлежат уплате при обычном импорте товаров. При этом в ряде случаев денежные средства могут находиться на депоненте по несколько месяцев.
Соглашение предусматривает также, с некоторыми оговорками, отмену количественных ограничений в торговле между сторонами (ст. 15). В то же время Соглашение устанавливает возможность введения некоторых ограничений в случае, если товары ввозятся в возросших количествах и на таких условиях, которые наносят или угрожают нанести существенный ущерб национальным производителям аналогичных или непосредственно конкурирующих товаров (ст. 17.1). В случае отсутствия критической ситуации такие меры вводятся после консультаций с другой стороной (ст. 17.2). В случае, если согласие не достигнуто, другая сторона Соглашения имеет право на меры в отношении эквивалентного объема торговли (ст. 17.6).
Однако российская процедура лицензирования фактически может являться существенным нетарифным барьером, однако стоит заметить, что принятие в 2001 г. Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» стало существенным шагом, приближающим российское законодательство к европейским стандартам.
Также устанавливается освобождение от импортных сборов и пошлин на временно ввозимые товары, принадлежащие другой стороне Соглашения (ст. 14). При реализации данного права европейские компании сталкиваются с некоторыми трудностями, связанными со сложностью обоснования случаев полного освобождения от уплаты таможенных платежей.
Соглашение не исключает запретов или ограничений импорта, экспорта и транзита товаров, оправданных с точки зрения общественной морали, обеспечения правопорядка или общественной безопасности; защиты здоровья и жизни людей, животных или растений; защиты природных ресурсов; защиты национальных художественных, исторических или археологических ценностей, или охраны интеллектуальной собственности, или применения правил, касающихся золота или серебра. Такие запреты или ограничения не должны, однако, являться средством намеренной дискриминации или скрытого ограничения торговли между сторонами (ст. 19).
Соглашение устанавливает также недискриминационный режим для российских граждан, принятых на работу на законных основаниях на территории ЕС, в том, что касается условий труда, вознаграждения или увольнения, по сравнению с его собственными гражданами (ст. 23).
Соглашение также устанавливает при учреждении и деятельности ино- странных компаний режим не менее благоприятный, чем национальный (ст. 28).
Приложение 3 к Соглашению устанавливает некоторые изъятия из принципа, изложенного в статье 28, по отношению к российским компаниям. Оговорки касаются горного дела, рыболовства, покупки недвижимости, СМИ, телекоммуникаций, сельского хозяйства, некоторых профессий.
Аналогичные российские ограничения (Приложение 4) касаются горного дела, рыболовства, телекоммуникаций, СМИ, аренды государственного имущества, некоторых профессий. Определенные ограничения сохраняются также и в сфере банковского дела и страховых услуг и касаются операций с ценными бумагами, общей доли иностранного капитала в капитализации отрасли, а также некоторых видов страхования (Приложение 7).
На данный момент российские нормативные акты не содержат норм, дискриминирующих компании из стран ЕС по сравнению с российскими компаниями в сферах, которые в Приложении 4 не упоминаются. В то же время новый закон о страховании ужесточает ограничения на деятельность иностранных компаний в России по сравнению с моментом подписания Соглашения, что является нарушением п. 3 ст. 29 Соглашения.
Статья 36 Соглашения устанавливает также режим наибольшего благоприятствования в отношении трансграничного предоставления услуг для большинства секторов услуг (полный перечень содержится в Приложении 5). Стороны имеют право принимать акты, регулирующие условия предоставления трансграничных услуг на свою территорию. Однако в случаях, когда такие акты являются актами общего применения, они должны исполняться обоснованно, объективно и беспристрастным образом (ст. 38).
При этом российская компания или компания Сообщества, осуществившая учреждение на территории Сообщества или соответственно России, правомочна, при соблюдении действующего законодательства страны учреждения, нанимать сама или через одну из своих дочерних компаний, филиалов или совместных предприятий для работы на территории Сообщества или соответственно России работников, являющихся гражданами России или соответственно государств-членов, при условии, что такие работники являются ключевым персоналом, а также при условии, что они наняты исключительно такими компаниями, дочерними компаниями, филиалами или совместными предприятиями. Разрешения на проживание и работу таких работников не должны превышать периода найма. Ключевой персонал определяется как лица, занимающие старшие должности в организации; или как лица, работающие в организации и обладающие незаурядными знаниями, имеющими существенное значение в отношении обслуживания учреждения, исследовательского оборудования, техники или управления; или «лицо, работающее в порядке внутрифирменного перевода» (ст. 32).
В целом российские нормы не содержат нарушений данной статьи, однако существенным препятствием для расширения занятости иностранцев в РФ выступает то обстоятельство, что этот процесс чрезвычайно забюрократизирован.
Соглашение предусматривает также проведение в свободно конвертируемой валюте любых текущих платежей между резидентами России и ЕС, связанных с движением товаров, услуг или физических лиц, осуществляемым в соответствии с положениями настоящего Соглашения; свободное движение капитала между резидентами России и ЕС в форме прямых инвестиций, производимых в компании, созданной в соответствии с законами принимающей страны, и некоторых других видов инвестиций. В то же время сохраняются некоторые ограничения на инвестиции российских резидентов за рубеж, а также на предоставление и привлечение валютных кредитов (ст. 52).
Несмотря на то, что российское валютное регулирование не вводит дискриминационный режим по отношению к инвесторам из ЕС, «сложность регулирования серьезно сужает возможности российских компаний, их зарубежных торговых партнеров, а также иностранных инвесторов».
Стороны также договорились работать над исправлением или устранением, путем применения их законодательства в области конкурентной политики или иным образом, ограничений конкуренции, вызванных поведением предприятий или государственным вмешательством в той мере, в какой это может воздействовать на торговлю между Россией и Сообществом (ст. 53).
В отношении конкурентной политики наблюдаются определенные продвижения. Принят ряд законов («О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О защите прав потребителей», «О рекламе», «О естественных монополиях», «О государственной поддержке малого бизнеса», «О финансово-промышленных группах»), готовится к принятию проект Федерального закона «О государственной помощи», а также новый Федеральный закон «О защите конкуренции», предусматривающий определенную либерализацию антимонопольной политики. Определенное беспокойство иностранных компаний вызывают заниженные тарифы на энергию и налоговые льготы российским компаниям, которые трактуются как нечестная конкуренция.
Стороны также подтвердили важность обеспечения должного уровня эффективной охраны и обеспечения реализации прав интеллектуальной собственности (ст. 54).
Однако на данный момент, с точки зрения ЕС, прогресс в деле развития законодательства, направленного на защиту прав интеллектуальной собственности, остается незначительным.
Особой важностью обладает положение о постепенном достижении совместимости российского законодательства с законодательством ЕС. Процесс сближения законодательств распространяется, в частности, на следующие отрасли права: предприятия и предпринимательская деятельность; банковская деятельность; бухгалтерский учет и налогообложение компаний; охрана труда; финансовые услуги; правила конкуренции; государственные закупки; охрана здоровья и жизни людей, животных и растений; защита окружающей среды; защита прав потребителей; косвенное налогообложение; таможенное законодательство; технические нормы и стандарты; законодательные и нормативные акты в области ядерной энергетики; транспорт (ст. 55). По сути, статья устанавливает сближение более чем по трети параграфов acquis comminitaire. Саммит Россия–ЕС в октябре 2000 г. обозначил в качестве одного из достижений в этой области сотрудничества «принятие экономической программы, нацеленной на продвижение инвестиций в Россию». Причем ЕС выразил готовность продолжать техническую помощь в этой области.
Соглашение предполагает широкомасштабное экономическое сотрудничество с тем, чтобы содействовать развитию соответствующих экономик сторон, созданию благоприятного международного экономического климата и интеграции между Россией и более широкой областью экономического сотрудничества в Европе (ст. 56). Предусматриваются меры, направленные на промышленное сотрудничество (ст. 57); на защиту и поощрение инвестиций (ст. 58); на взаимодействие в области госзакупок (ст. 59), стандартизации (ст. 60), сырьевой и горнодобывающей промышленности (ст. 61), науки и техники (ст. 62), образования и профессиональной подготовки (ст. 63), сельского хозяйства и АПК (ст. 64), энергетики (ст. 65); на сотрудничество в сфере космоса (ст. 67), строительства (ст. 68), окружающей среды (ст. 69), транспорта (ст. 70), услуг электрической и почтовой связи (ст. 71), финансовых услуг (ст. 72), регионального развития (ст. 73), в социальной сфере (ст. 74), туризме (ст. 75), сфере малого и среднего предпринимательства (ст. 76), сфере связи, информатики и информационной инфраструктуры (ст. 77), таможенного дела (ст. 78), статистики (ст. 79), экономической политики (ст. 80), сотрудничества в области регулирования движения капитала и платежей в России (ст. 83).
В сфере госзакупок прогресс пока не очень значителен, так как согласно российскому закону о государственных закупках иностранные фирмы могут принимать участие в государственных тендерах только в случае, если нужный товар в России не производится или его производство считается здесь нерентабельным.
Положения Соглашения в отношении научного и технического сотрудничества конкретизированы в отдельном Соглашении между Правительством РФ и Европейским Сообществом о сотрудничестве в области науки и технологий (ССоНТ), подписанном в ноябре 2000 года. Соглашение позволяет российским организациям принимать участие в европейских исследовательских программах (за исключением ядерной энергетики), а европейским компаниям – в российских (ст. 5 ССоНТ).
Вторая опора. Сотрудничество в рамках второй опоры на сегодня крайне ограничено. Оно опирается на обязательство сторон Соглашения «содействовать международному миру и безопасности, а также мирному урегулированию споров и сотрудничать в этих целях в рамках ООН, ОБСЕ и других форумов», а также «в полной мере применять все принципы и положения, содержащиеся в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе».
Статья 6 указывает на необходимость сближения по международным вопросам, которые являются предметом общей озабоченности.
О продвижении в этой области сотрудничества свидетельствует, например, наличие в последних Совместных декларациях пунктов, посвященных вопросам внешней политики.
Третья опора.
Как и в случае со «второй опорой», сотрудничество в рамках «третьей опоры» несопоставимо по масштабам с экономическим сотрудничеством. В этой области Соглашение (ст. 2) объявляет, что в основе внутренней политики сторон лежат Хельсинкский заключительный акт и парижская Хартия для Новой Европы.
Наиболее значительные затруднения в этой области связаны с ситуации ей с правами человека в Чечне, которая вызывает серьезную озабоченность как ЕС, так и Совета Европы и ОБСЕ, на мнение которых, прежде всего, ориентируется руководство ЕС. ОБСЕ в своих ежегодных докладах отмечает как нарушения прав мирного населения со стороны российских войск, так и многочисленные факты терроризма в республике, а также введение чеченским руководством в 1999 г. шариатского правления.
С точки зрения развития сотрудничества с ЕС определенной проблемой является критическая оценка международными наблюдателями российских парламентских выборов 2003 г. и президентских 2004 г.
Соглашение также содержит положения о сотрудничестве, направленном на предотвращение противоправной деятельности. Согласно ст. 81, стороны выразили готовность приложить все усилия по сотрудничеству с целью предотвращения использования своих финансовых систем для «отмывания» доходов от преступной деятельности в целом и от преступлений, связанных с наркотическими веществами, в частности.
Сотрудничество в этой области включает административное и техническое содействие, направленное на выработку приемлемых стандартов в предотвращении «отмывания» денег, эквивалентных стандартам, принятым Сообществом и международными форумами по данным вопросам, включая Специальную группу по финансовой деятельности (ФАТФ). Также будут приниматься меры в области борьбы с производством и распространением наркотических веществ (ст. 82).
При этом стороны сотрудничают с целью предотвращения противоправной деятельности, в частности: нелегальной иммиграции и нелегального присутствия граждан одной Стороны на территории другой Стороны, принимая во внимание принцип и практику реадмиссии; противоправной деятельности в сфере экономики, включая проблемы коррупции; незаконных сделок с различными видами товаров,включая промышленные отходы; подделок; незаконного оборота наркотических ипсихотропных веществ (ст. 84).
Положения Соглашения расширяются и конкретизируются совместным Планом действий по борьбе с организованной преступностью, подписанным 10 апреля 2000г. План предусматривает гармонизацию законодательства, а также сотрудничество правоохранительных и правоприменительных органов.
Россия и Евросоюз договорились о начале консультаций экспертов по вопросу обновления договорной базы отношений в связи с окончанием в 2007 году действия Договора о партнерстве и сотрудничестве.