Рассматривая эффективность применения норм административного законодательства органами внутренних дел как одного из основных субъектов, активно реализующих законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях, нельзя не обратить внимание на отдельные факторы, характеризующие уровень преступности и влияние на них административно-юрисдикционной деятельности подразделений полиции, обеспечивающих предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений.
Эффективность работы органов внутренних дел при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности в соответствии с полномочиями, предоставленными законодательством Российской Федерации, свидетельствует о том, что не все возникающие в данной сфере проблемные вопросы получили соответствующее разъяснение по практике их реализации и применения[29].
Должное решение профессиональных задач зависит от степени профессиональной образованности, подготовленности и ответственности сотрудников полиции[30].
Об этом свидетельствуют и данные, приведенные в статистических сведениях ГУ МВД России по Ставропольскому краю о деятельности подразделений полиции при реализации законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, по итогам работы за 12 месяцев 2016 года преобладающее большинство пресеченных административных правонарушений выявлено непосредственно должностными лицами полиции, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, что явилось основным поводом для возбуждения дел об административных правонарушениях - 76,6%. По заявлениям физических и юридических лиц, а также сообщениям в средствах массовой информации возбуждено порядка 22,1% от общего количества дел об административных правонарушениях. Еще около 1,3% от всех дел возбуждено в связи с поступлением информации, содержащей в себе признаки состава административного правонарушения, из правоохранительных органов, общественных объединений либо органов местного самоуправления[31].
На основании чего нельзя не согласиться с мнением ряда авторов, что попытки обеспечить высокую эффективность производства по делам об административных правонарушениях не могут разрешаться только путем совершенствования действующего законодательства, которое, в свою очередь, не дает желаемого эффекта, поскольку само по себе качество закона не гарантирует эффективности его практического применения. Предпринимаемые в органах внутренних дел усилия по решению возникших проблем за счет повышения интенсивности выявляемости правонарушений либо увеличения требовательности к результатам оперативно-служебной деятельности сотрудников заинтересованных подразделений полиции создают лишь видимость улучшения ситуации[32].
Приведение общего количества выявляемых правонарушений к сравнительным показателям средней нагрузки на одного сотрудника подразделения полиции за определенный период создает мнимое представление о реальном положении дел в защищенности граждан от противоправных посягательств на обслуживаемой территории, и, как следствие, не реализуются основные цели производства по делам об административных правонарушениях[33]. Тогда как в приоритет деятельности органов внутренних дел должно ставиться именно поддержание надлежащего общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а в целом защита прав и свобод человека и гражданина, собственности и выступать как фактор сдерживания преступности.
Основываясь на результатах проведенного анализа эффективности исполнения административного законодательства и фактических результатах служебной деятельности, следует, что организация работы по совершенствованию исполнения административного законодательства, в том числе качественному повышению уровня профилактического влияния административной практики на состояние преступности, прежде всего в жилом секторе, на улицах и в других общественных местах, не всегда имеет положительные критерии оценки. Так, при снижении количества задокументированных правонарушений, посягающих на общественный порядок, увеличилось количество совершенных преступлений на улицах и общественных местах и количество преступлений, совершенных в состоянии опьянения[34].
Вместе с тем имеют место документирование фактов повторности совершения одними и теми же лицами административных правонарушений, предусмотренных главой 20 КоАП РФ. Данное обстоятельство может свидетельствовать, с одной стороны, о недостаточной эффективности применяемых в отношении правонарушителей видов административных наказаний и мер принуждения, в том числе профилактического воздействия, а с другой стороны, о попытках завышения показателей и результатов работы по административной практике[35]. Оба варианта вполне возможны при производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренных не только главой 20, но и другими главами 12, 19, 21 КоАП РФ, однако больше распространены при охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, а также при длящихся административных правонарушениях.
В первом случае речь идет, прежде всего, об отсутствии необходимого количества государственного принуждения административно-правового характера как реакции государства на противоправное поведение, причины которого кроются в отсутствии соответствующих мер принуждения в законодательстве (помещение в медицинские вытрезвители, ограничение сотрудниками полиции специальных прав, предоставленных физическим лицам, временное приостановление определенной деятельности или совершения определенных действий), либо отказ сотрудников полиции должным образом реагировать на сложившуюся ситуацию, ввиду незнания законодательства и своих обязанностей или ввиду нежелания применения «сложных» мер административного принуждения (помещение в медицинские организации до вытрезвления, внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения).
Во втором случае речь идет об умышленных действиях сотрудников полиции, направленных на искусственное увеличение такого показателя своей деятельности, как «выявление правонарушений», что, в свою очередь, приводит к ухудшению работы, направленной на выявление причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Таким образом, сотрудники полиции, завышая показатели по привлечению лиц к административной ответственности, не должным образом выполняют возложенные на них обязанности, так как деятельность полиции не должна ограничиваться фиксацией правонарушений, а прежде всего направлена на предупреждение возможности совершения новых правонарушений.
Согласно сведениям ИЦ ГУ МВД России по Ставропольскому краю за неоднократное совершение административных правонарушений по статьям 20.20 - 20.22 КоАП РФ к административной ответственности привлечено 18 915 правонарушителей (33,1% от общего количества лиц, совершивших правонарушения данной категории), составлено 57 139 протоколов об административных правонарушениях (51% от общего количества правонарушений по главе 20 КоАП РФ)[36].
Приведенные статистические данные позволяют утверждать, что деятельность полиции, как и деятельность многих других субъектов противодействия преступности (военные государственные органы[37], органы прокуратуры, следственные органы, суды, органы безопасности и др.), строится не на государственных подходах, а обусловлена, как правило, узковедомственными интересами, сосредоточением деятельности лишь на количественных показателях своей работы («палочная система»).
Отдельные авторы предлагают способы борьбы с обозначенным явлением, среди которых наиболее приемлемым, с нашей точки зрения, является частая смена критериев и показателей эффективности деятельности: не реже чем один раз в три, пять лет (например, таких показателей, как «выявление причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения» и «предупреждение и пресечение административных правонарушений»). Доказано, что в течение этого времени органы не успевают отработать механизмы приписок или иные способы искажения реальной эффективности деятельности органа[38].
Таким образом, ставится под сомнение эффективность работы органов внутренних дел, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность в соответствии с полномочиями, предоставленными законодательством Российской Федерации[39]. При этом в большинстве исследований, посвященных вопросам правоприменения в процессе производства по делам об административных правонарушениях, не предлагается нормативно-правовой регламентации действий правоохранительных органов в конкретных ситуациях, связанных с административными правонарушениями. Тогда как при исполнении большинства научных работ превалируют те из них, в которых находят лишь частичное отражение проблемы практики применения, что, в свою очередь, приводит к отдалению теории от практики полицейской деятельности. Следует также обратить внимание на отсутствие со стороны высших судов РФ возможности разъяснять действующее законодательство, приводя характерные примеры и предлагая различные пути решения проблемных вопросов.
Методические рекомендации или учебные пособия, в профессионально ориентированных вузах системы МВД России, формируемых на основе научных и нормативно-правовых аспектах, должны основываться и на статистических данных состояния преступности, и на административной деликтности имеющих практическую значимость исследований. А также должны быть использованы в целях применения их при организации повседневной оперативно-служебной деятельности сотрудниками полиции, осуществляющими производство по делам об административных правонарушениях. И конечным результатом этого являлось бы формулирование научно-практических решений по комплексу возникающих при этом проблем.
Указанное выше дает основание рассматривать совершенствование нормативно-правовой основы и практики производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого подразделениями полиции, в качестве одной из основных научно-практических проблем, имеющей, с точки зрения юридической теории и правоприменительной практики, особое значение.
Заключение
Существование проблем, обозначенных мной выше, не дает право юристам знакомится с правоохранительной деятельностью поверхностно. Тем более, что уже сейчас функционирование и организация правоохранительных органов регламентируется правовыми актами различного уровня, начиная с Конституции РФ и заканчивая подзаконными актами различных ведомств. Каждый год правовая база расширяется. Изучение правоприменения в России обусловлено и нашим политическим режимом – демократией. Ведь именно ее утверждение создает условия для обеспечения прав человека государством. В ст. 2 Конституции России четко прописано, что интересы гражданина и человека – высшая ценность, и государство призвано соблюдать и защищать права и свободы личности. Роль в достижении целей указанных в ст. 2 играет и имплементация.
Цель (задача) деятельности органов внутренних дел – охрана права, а важнейшее предназначение – обеспечение неукоснительного соблюдения исполнения всех юридических норм, всех правовых предписаний гражданами, их объединениями, должностными лицами, государственными органами.
Для лучшего ознакомления с правоохранительной деятельностью следует отметить ее признаки: деятельностью занимаются органы, для которой она является основной; деятельность сотрудников органов четко регламентирована ФЗ; использование императивного метода; осуществление и решение специальных задач и определенных целей; точное исполнение судебных решений в установленный законом срок; охрана прав и законных интересов граждан и организаций.
Направлениями деятельности ОВД считаются: выявление и расследование преступлений, оказание юридической помощи и защита по уголовным делам, обеспечение правопорядка в государстве.
Правоохранительные органы – это создаваемые государством органы, которые уполномочены осуществлять деятельность по охране прав и свобод личности, общества, государства, охрану законности и правопорядка, осуществлять борьбу с правонарушениями, применяя специальные (юридические) меры воздействия в соответствии с законом.
Говоря о правоохранительной деятельности, стоит заметить, что органы, осуществляющие ее, действуют строго в соответствии с нормативно-правовыми актами, среди которых есть те, которые обладают наибольшей юридической силой, например Конституция Российской Федерации, и такие, которые распространяют свое действие на весьма узкий круг лиц, например различные ведомственные инструкции.