Весной 2004 году был принят Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми – Пермяцкого автономного округа»[5], полгода спустя – Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано – Немецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»[6]. Затем в октябре 2005 года успешно прошел референдум об объединении Камчатской области с Корякским автономным округом. А 16 апреля 2006 года – референдум об объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
С приданием краям и областям статуса субъектов РФ в начале 90-х годов (Федеративный договор, а затем Конституция РФ 1993 года). XX век несовершенство субъектного состава Федерации стало очень заметным. Сегодня Российская Федерация представляет собой сложносоставное государство, имеющее в своем составе согласно ч.1 ст. 5 и ч.1 ст. 65 Конституции РФ шесть разновидностей субъектов Федерации: края, области, города федерального значения, республики, автономные округа и автономную область. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов Федерации, а равно сокращению их количества. Политическая и социально-экономическая обстановка свидетельствует о том, что идеи совершенствования субъектного состава могут быть востребованы в самой ближайшей перспективе.
Так неоднократно заходила речь об объединении Архангельской области с Немецким автономным округом, Хабаровского края с Еврейкой автономной областью, Санкт-Петербурга с Ленинградской областью, Алтайского края с республикой Алтай и др. хотя говорить что-то конкретное в отношения слияния данных регионов еще рано.
Предусмотренной ст. 65 Конституции РФ субъектный состав Федерации стал своеобразной платой за компромисс, за стабилизацию федеративных отношений, поскольку речь в 1993 году шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о сохранении государственного единства, недопущении распада страны. Формирование субъектного состава на фоне и парада суверенитетов, затронувшего не только республики, но и субъекты Федерации, образованные по территориальному принципу. В этих условия и сформировался современный субъектный состав со всеми его недостатками.
Сегодня можно, интеграция субъектов России – это серьезная задача на современном этапе развития российской государственности, так как историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи, общие интересы не могут не вести к интеграции территориально общих субъектов Федерации.
Однако единого мнения по вопросу о необходимости укрепления нет: с одной стороны, оно гипотетически может способствовать разрушению государственного единства России, представляя угрозу ее безопасности и территориальной целостности, с другой – напротив, укрепить государственность.
Конституция в ст. 65 исчерпывающий перечень субъектов Федерации, которые перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидность субъектов. Данная статья показывает недостатки субъектного состава Федерации, среди которых значительное количество субъектов Федерации, их разностатусность, неопределенность в правовом положении отдельных субъектов, финансово-экономическая и политическая недееспособность значительного числа регионов. Россия является лидером по количеству субъектов Федерации. Ранее в состав Российской Федерации входило 89 субъектов Федерации, но сегодня, после несколько случаев их объединения в составе Российской Федерации насчитывается 86 субъектов Федерации. Предполагается их сокращение еще на два региона: Корякский и Усть-Ордынский Бурятские автономные округа. В США начисляется 50 субъектов Федерации, в Австралии – 6, в Канаде – 10, в Австрии – 9, в ФРГ – 16, в Бельгии – 3, в Индии – 25, в Швейцарии – 26. Среднее количество субъектов Федерации, взятое для 13 федеративных государств, составляет примерно 20 единиц.[7] Взаимодействие с таким количеством «управляемых единиц» малоэффективно как с экономической точки зрения, в случае чего существующий подход к формированию субъектного состава в нашей стране нельзя считать оптимальным. Основными целями укрепления являются сокращение количества субъектов Федерации и повышения их качества».
Однако на сегодняшний день нет четких ответов на вопросы: сколько должно быть субъектов Федерации, каким статусом они должны обладать, каким образом формироваться? Кроме этого встает вопрос о приоритетах укрепления: если ранее в ряду укрепляемых рассматривались только края, области и автономные образования, то сегодня, исходя из норм Федеративного конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ»[8], развивающего в этом смысле конституционные нормы о равноправии субъектов Федерации, могут объединяться любые субъекты, в том числе и республики, причем инициатива должна исходить «снизу» от самих регионов. Безусловно, необходимо тщательное планирование, прогнозирование, мониторинг случаев укрепления субъектов Федерации, тоже оптимального пути его осуществления, поддержка объединяющихся регионов.
Неразрешенность основных вопросов повлекло за собой проблемы правового характера. Законодательно оказались не закрепленными пределы укрепления. Усиление потенциала субъектов Федерации само по себе неплохо, но какова в таком случае перспектива конституционного принципа единства и территориальной ценности Российской Федерации?
В настоящий момент сдерживающим элементом является норма Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию нового субъекта РФ» о том, что при образовании нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы РФ (ч. 2 ст. 3 Закона). Однако данная норма абстрактна и вряд ли в состоянии гарантировать соблюдения «государственных интересов», так как нет механизмов ее реализации.
Очень важен и вопрос о равноправии субъектов Федерации. Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию нового субъекта РФ» сохраняет разностатусность субъектов. Закон не увеличивает, но и не сокращает количество их разновидностей. Таким образом, вместо создания принципиально новых, действительно равноправных субъектов Федерации практика может пойти по пути «клонирования» уже существующих ее всеми их недостатками, столь часто подвергающимися критике. В перспективе процесс укрепления может привести к тому, что для нормального развития укрепленных субъектов Федерации потребуется новое административно-территориальное деление страны – практика уже столкнулась с этим при попытке определить статус бывших автономных округов в составе новообразованных субъектов Федерации. Все это повлечет за собой очередной виток муниципальной реформы[9].
Требует своего разрешения и экономическая составляющая процесса укрепления. Субъекты Федерации должны быть экономически самодостаточными, способными обеспечивать потребностями населения, содержать государственный аппарат и отвечать по обязательствам за счет собственных ресурсов. Однако не секрет, что большинство субъектов Федерации не отвечают данному требованию, а это значит, что им рано или поздно придется в экономически самодостаточные макро регионы. Конституционная модель российского федерализма сочетает формальное равенство с фактическим неравенством субъектов Федерации, в результате чего конституционно-правовая система вступает в противоречие с экономическими особенностями регионов. Вместо единой системы разграничения компетенций столь различными по своему потенциалу регионам можно было с самого начала расценивать как тупиковый вариант регулирования. Механизм компенсаций по двусторонним договорам не дал в этой сфере положительного результата. Внесение изменений в положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[10] также не увенчалось пока особым успехом, так как «вытолкнуло» регионы из жизненно важной для них сферы совместного ведения.
Особую проблему точку зрения всегда представляли собой сложносоставные субъекты Федерации, поскольку вхождение одних субъектов в состав других является, по сути, конституционно-правовой аналогией – неудивительно, что процесс укрепления начался именно с автономных округов в составе Российской Федерации после уже произошедших и планируемых слияний регионов останется равно половина.[11]
Таким образом, становится вполне очевидно, что сама по себе оптимизация субъектного состава является всего лишь «верхушкой айсберга» на фоне многочисленных проблем в сфере государственного строительства. Укрепление неизбежно вызовет ломку всей структуры Федерации – такова, считает кандидат юридических наук М.В. Глигич-Золотарева, реальная цена модернизация государственных институтов.[12]
2. Особенности правового статуса субъектов Российской Федерации