Данное исследование имеет целью определить особенности правового режима имущества организаций Пограничной службы, полученного за счет внебюджетных источников. В то же время многие его положения и выводы можно распространить на внебюджетное имущество иных военных организаций. Определяющими здесь являются термины «военное имущество», «имущество военных организаций», однако их использование в законодательстве и научной литературе неоднозначно. Настоящий параграф призван внести определенную ясность в используемую в работе терминологию, определить объем понятия того или иного вида имущества и их соотношение, а также исследовать особенности правового режима имущества военных организаций.
В первую очередь, что здесь понимается под «военной организацией»?
Согласно статье 1 Федерального закона «О Пограничной службе Российской Федерации», Пограничная служба является государственной военной организацией. Согласно статье 2 указанного закона, Пограничная служба состоит из специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по Пограничной службе, войск, органов и других организаций Пограничной службы. Анализируя приведенные статьи Федерального закона, на наш взгляд, можно сделать три вывода.
Во-первых, все элементы, составляющие Пограничную службу, можно объединить единым термином – «организации». Такой вывод позволяет сделать формулировка «и других», имеющая обобщающий характер.
Во-вторых, организации Пограничной службы являются военными, так как в своей совокупности составляют государственную военную организацию. Этот вывод подтверждают реальные названия организаций Пограничной службы, например, Московский военный институт ФПС России.
В-третьих, термин «военная организация» употребляется в законодательстве в разных смыслах. В широком смысле под военной организацией подразумевается государственная структура или совокупность нескольких структур, функции которых связаны с защитой государства военными средствами. В узком смысле – определенным образом обособленное подразделение такой военной государственной структуры.
Аналогичное разночтение понятия «военная организация» прослеживается в научной и учебной литературе. По мнению авторов учебника «Военное право», с позиции включенности всех сил и средств, обеспечивающих оборону и безопасность государства военными методами, в состав военной организации Российской Федерации входят Вооруженные Силы Российской Федерации, Пограничная служба Российской Федерации, внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, Железнодорожные войска Российской Федерации, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности, войска гражданской обороны, а также иные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, которые привлекаются для выполнения отдельных задач в области обороны и безопасности государства.
Иногда термин «военная организация» подразумевает более узкое содержание. «Под военными организациями можно понимать как воинские части, так и центральные органы военного управления, объединения, соединения, штабы, учреждения, предприятия, организации, военные образовательные учреждения профессионального образования».
Кроме того, в некоторых нормативных правовых актах встречаются такие термины, как «военизированная организация», «воинское формирование», что вызывает вопрос об их содержании и соотношении с понятием «военная организация».
Правовой статус различных военных организаций имеет свои особенности, зависящие, в частности, от присущих им функций и задач в области обороны и безопасности государства. В целях настоящего исследования здесь и далее термин «военная организация» будет употребляться исключительно в узком смысле, применительно к организациям Пограничной службы, определенным образом обособленным и, как правило, являющимся юридическими лицами в конкретной организационно-правовой форме.
Точно также в законодательстве, учебной и научной литературе наблюдается разночтение и полное разнообразие употребления понятий «имущество военных организаций», «военное имущество», а также «вооружение», «военная техника». Единое легальное определение этих понятий отсутствует.
Например, в Указе Президента Российской Федерации «О порядке реализации и использования высвобождаемого военного имущества» говорится о реализации военного имущества, но ничего не говорится о содержании этого понятия. Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке высвобождения военного имущества» под последним понимает штатное и табельное военное и иное имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении предприятий и организаций, находящихся в системе соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также сверхнормативное военное имущество. За этим определением идут правоприменительная практика и некоторые авторы.
Анализ определения недвижимого военного имущества, а также примерного перечня высвобождаемого движимого военного имущества позволяет сделать вывод, что в состав военного имущества, реализуемого федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, также включено имущество, не имеющее к военной направленности этих организаций непосредственного отношения.
Таким образом, указанными подзаконными нормативными правовыми актами и юридической практикой военное имущество трактуется как все имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении предприятий и других организаций соответствующих федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.
Однако такая трактовка противоречит Конституции Российской Федерации. Согласно пункту статьи 71, в ведении Российской Федерации находится определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества. То есть здесь понятие военного имущества включает в себя оружие, боеприпасы, военную технику и прочее, которые могут находиться не только во владении военных организаций, но и в собственности других лиц. А определение «военное имущество» дано такому имуществу исходя из его функционального назначения.
Иное понятие военного имущества было дано в Положении о транзите вооружения, военной техники и военного имущества через территорию Российской Федерации. В соответствии с Положением «военное имущество» – это системы обеспечения жизнедеятельности личного состава Вооруженных Сил, материалы специального назначения и специальное оборудование для их производства, коллективные и индивидуальные средства защиты от оружия массового поражения, средства профилактики и лечения последствий применения оружия массового поражения, специальное тыловое оборудование, военная форма одежды и ее атрибуты.
В указанном Положении также отсутствует привязка термина «военное имущество» по принадлежности его к определенным организациям, а статусообразующим признаком является его назначение. Однако данное определение нельзя использовать как легальное, поскольку в Положении присутствует оговорка «Для целей указанного Положения используемые понятия означают следующее…».
Федеральный закон «О материальной ответственности военнослужащих» применительно к собственным целям вводит понятие имущества воинской части. Под имуществом воинской части понимаются все виды вооружения, военной техники, боеприпасы, горюче-смазочные материалы, топливо, продовольствие, вещевое имущество и иные виды военного имущества, здания, сооружения, деньги и ценные бумаги, другие материальные средства, являющиеся федеральной собственностью и закрепленные за воинской частью.
Представляется, что отождествление понятий «имущество военной организации» и «военное имущество» является неправомерным. С одной стороны, в соответствии с целями создания военной организации в сфере обороны и безопасности государства, военная организация, безусловно, наделяется определенными видами оружия, боевой техники, специальным оборудованием, военной формой одежды и др. С другой стороны, военная организация является частью экономической системы государства. В этом качестве военная организация участвует в имущественном обороте, является работодателем гражданского персонала, занимает определенные жилые и нежилые помещения, осуществляет различную организационную деятельность и прочее. Соответственно, часть имущества военной организации может не нести на себе никаких признаков военного назначения.
В то же время, определенные виды военного имущества могут находиться у субъектов, не имеющих никакого отношения к военной службе, к функции охраны и обеспечения безопасности государства, а также у частных лиц. Однако, выходя из владения военных организаций, такое имущество не теряет своего определенного функционального назначения. Кроме того, на территории Российской Федерации может временно находиться военное имущество, принадлежащее военным организациям иностранных государств, имеющее особый правовой режим.
Представляется верным, что объемы понятий «имущество военных организаций» и «военное имущество» частично пересекаются. Часть имущества военной организации является военным имуществом, в то же время военное имущество может принадлежать не только военным организациям, но и другим субъектам права.
В.В. Лесовой также понимает под имуществом военной организации все виды вооружения, боевой и другой техники, боеприпасы, горючее, продовольствие, автомобильную технику, вещевое, инженерное, химическое, квартирное имущество, другие материальные и денежные средства, находящиеся в ведении военных организаций.
Законодателю необходимо определиться как с терминологией, так и с содержательной стороной понятий «военная организация», «военизированная организация», «военное имущество», «имущество военной организации», «вооружение» и прочими терминами, употребляемыми в нормативных правовых актах и военной научной литературе. Например, это можно сделать путем принятия легальных определений в рассматриваемом в Государственной Думе Российской Федерации законопроекте «О правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций». Приведение терминологии, используемой в военном праве, под единый знаменатель не только позволит избежать разночтения и различных толкований, но и будет способствовать более четкой и последовательной реализации норм военного права в правоприменительной деятельности.
Применительно к вопросам, исследуемым в настоящей работе, проблема определения понятия военного имущества организаций Пограничной службы выглядит следующим образом: распространяется ли особый режим военного имущества на все имущество военной организации, независимо от его функционального назначения и способа получения, либо особенностями обращения в гражданском обороте обладает только имущество военного назначения.
Под правовым режимом имущества понимается установленный государством в правовых нормах порядок приобретения организацией имущества на каком-либо вещном праве, объем прав и обязанностей по владению, пользованию и распоряжению им, а также пределы распоряжения указанным имуществом со стороны собственника, если это имущество находится на ограниченном вещном праве. Или, иначе, правовой режим имущества означает совокупность требований, которые предъявляются к имуществу при его приобретении, использовании в процессе хозяйствования, выбытии.
Согласно статье 128 ГК РФ, имущество является одним из видов объектов гражданских прав. Имущество представляет собой совокупность принадлежащих субъекту гражданского права вещей, имущественных прав и обязанностей. Вещами признаются материальные, физически осязаемые объекты, имеющие экономическую форму товара.
Важнейший признак вещей, благодаря которому они и становятся объектами гражданских прав, заключается в их способности удовлетворять те или иные потребности людей. Естественные свойства вещей, включая их функциональное назначение, могут обусловить различное правовое регулирование возникающих по их поводу отношений. В интересах обеспечения общественной безопасности, требуется получение предварительного разрешения органов государственной власти для приобретения некоторых вещей в собственность, в этом случае правовое значение имеет такое свойство вещей, как оборотоспособность.
Правовой режим имущества военных организаций напрямую зависит от его гражданской оборотоспособности, поскольку для выполнения своих функций они наделяются различными видами оружия, военной техники, специального оборудования и т.д.
Оборотоспособность есть способность служить объектом имущественного оборота и менять своих владельцев. Деление вещей на оборотоспособные и изъятые из оборота – одно из древнейших в правовой истории, имевшее место еще в римском праве. В Гражданском кодексе Российской Федерации свойство оборотоспособности применяется не только к вещам, но и ко всем объектам гражданских прав в целом. Оборотоспособность понимается статьей 129 ГК РФ как пригодность объектов гражданских прав к свободному отчуждению и переходу от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом. Большинство объектов гражданского права оборотоспособны.
Оборотоспособность может быть ограниченной – это случаи, когда закон устанавливает порядок, при котором определенные виды объектов гражданских прав могут принадлежать либо определённым участникам оборота, либо приобретение и отчуждение их допускается на основе специальных разрешений. При ограничении оборотоспособности приобретение и отчуждение соответствующих категорий вещей допускается лишь в особом порядке, касающемся лиц, которые вправе совершать сделки с такими вещами, либо свойств самих этих вещей.
Круг этих вещей должен быть чётко определён в законе. В частности, к ним относятся наркотические вещества, большинство видов оружия, за исключением некоторых видов стрелкового и холодного, специальное оборудование, которые, по причине сохранения общественного порядка и безопасности граждан, не должны находиться в свободном обращении. В том числе отдельные виды имущества военных организаций, а также отдельные виды производимой военными организациями продукции, выполняемых ими работ и предоставляемых ими услуг относятся к предусмотренным ГК РФ ограниченно оборотоспособным объектам гражданских прав.
Виды имущества, оборотоспособность которых ограничена, определяются либо законом, либо, в установленном им порядке, подзаконными актами. Списки объектов, которые подлежат лицензированию и сертификации, публикуются в печати. В отношении имущества военных организаций перечень ограниченных в обороте вещей, работ, услуг, а также порядок принятия и реализации решений по их приобретению и отчуждению может устанавливаться Правительством Российской Федерации.
Одним из видов объектов гражданских прав, ограниченных в обороте, является оружие. Федеральный закон «Об оружии» регламентирует отношения, возникающие при обороте гражданского, служебного, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия на территории России.
Согласно указанному закону, одним из видов субъектов, имеющих право на приобретение оружия, являются государственные военизированные организации. Государственные военизированные организации имеют право приобретать боевое ручное стрелковое и иное оружие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. По нормам гражданского права такое оружие становится федеральной собственностью и принадлежит государственным военизированным организациям на праве оперативного управления или хозяйственного ведения.
Согласно утвержденным Правительством Российской Федерации Правилам оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов и патронов к нему, а также холодного оружия, государственными военизированными организациями являются также организации Пограничной службы. Для обеспечения защиты и охраны Государственной границы, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов в полномочия Пограничной службы включено право применять оружие, специальные средства, боевую, специальную и другую технику в установленном Правительством Российской Федерации порядке.
Статья 19 Федерального закона «Об оружии» и Правила оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия регламентируют порядок его продажи или передачи государственными военизированными организациями.
Государственные военизированные организации имеют право продавать или передавать оружие другим государственным военизированным организациям, а также юридическим лицам, занимающимся производством оружия или торговлей им в соответствии с лицензией на производство и торговлю, а также нормативно-техническими документами, либо продавать имеющееся у них гражданское и служебное оружие и патроны к нему юридическим лицам, имеющим лицензию органов внутренних дел на торговлю этим оружием и патронами к нему. Таким образом, военные организации правомочны реализовывать определенные виды оружия, но исключительно в установленных пределах и с тем условием, чтобы оружие не попало в свободный оборот.
Оборотоспособность вещей может быть полностью прекращена. Полностью изъятыми из оборота считаются вещи, нахождение которых в обороте и отчуждение которых не допускается. Этот ограниченный круг вещей должен быть прямо указан в законе. К ним относятся такие виды продукции, работ или услуг, которые могут оказаться опасными для населения, если будет разрешена их свободная реализация. Вещи, изъятые из оборота, не могут быть предметом гражданско-правовых сделок, распоряжение ими осуществляется на основании административно-правовых актов.
Так, отдельные виды имущества военных организаций, в том числе вооружение, боеприпасы к нему, военная техника, нормативно-техническая документация на их производство и эксплуатацию, результаты научно-технических и проектных работ по созданию вооружения и военной техники, стратегические материалы и другие виды продукции, работ и услуг относятся к объектам гражданских прав, изъятым из оборота. Объекты гражданских прав, полностью изъятые из оборота, находятся исключительно в федеральной собственности. Права пользования такими объектами могут отчуждаться или переходить от одного лица другому лишь в той мере, в какой это допускается федеральными законами, но не могут попасть в собственность других лиц.
Нормы права, определяющие круг объектов федеральной собственности, ограниченных или выведенных из оборота, в настоящее время закреплены во множестве нормативных правовых актов, затрудняющем их систематизацию и анализ. В научной литературе высказывается мнение, что в федеральном законе о федеральной государственной собственности и управлении ею следует четко сформулировать перечень имущества, которое может находиться только в собственности Российской Федерации и не подлежит ни при каких условиях передаче или приватизации.
Таким образом, поскольку организациям Пограничной службы может принадлежать военное имущество, то по признаку оборотоспособности все имущество военной организации можно разделить на следующие виды: 1) неограниченное в гражданском обороте; 2) ограниченное в обороте; 3) изъятое из оборота.
Условия и порядок возвращения в свободный оборот изъятого из оборота и ограниченного в обороте имущества военных организаций, в том числе нештатного имущества, имущества после его списания или утилизации и других видов неиспользуемого имущества, закрепленного за военными организациями, должны устанавливаться Правительством Российской Федерации, осуществляющим управление и распоряжение объектами федеральной собственности.
Особенностью правового режима имущества военных организаций является закрепленная законом возможность ограничения его в гражданском обороте, связанная с функциональным назначением того или иного вида военного имущества, а также обусловленное этим обстоятельством требование о соблюдении режима секретности и хранении государственной тайны.
В.В. Лесовой видит главное отличие правового режима имущества военных организаций от правового режима имущества других юридических лиц в особом обеспечении его сохранности и целевого использования. «Большая часть норм военного права, закрепляющих правовой режим имущества военных организаций, направлена на установление правил его учета и ответственности за нецелевое использование». Поэтому применительно к военным организациям правовой режим имеющегося у них имущества определяется в большей степени военно-административными нормами, чем нормами гражданского права.
Такая позиция аргументируется тем, что под правовым режимом имущества военной организации В.В. Лесовой понимает закрепленный в нормативных актах порядок регулирования деятельности соответствующих органов военного управления в отношении имущества, находящегося в ведении военных организаций, а не совокупность требований, предъявляемых к имуществу при совершении с ним юридически значимых действий. Иными словами, имущество военных организаций обладает особенностями правового режима не только в силу своих внутренних характеристик, но и в силу принадлежности определенному виду субъектов.
В то же время факт принадлежности имущества именно военной организации, к сожалению, не определяет безусловность его сохранности и рационального использования. Например, в 1998 году Дальневосточным региональным управлением ФПС России были произведены неэффективные расходы бюджетных средств на содержание экипажей артиллерийских кораблей и десантных кораблей на воздушной подушке, которые не принимали участия в охране Государственной границе, на сумму 8 544,8 тысячи рублей. В этот же период на денежное содержание экипажей кораблей, катеров и судов, списанных с баланса, но не реализованных через территориальные комитеты Минимущества России, было израсходовано 72,2 тысячи рублей.
Кроме того, по мнению автора, несколько некорректно говорить о преимущественном урегулировании правового режима имущества военной организации нормами военного права, поскольку регулирование гражданско-правовых вопросов в первую очередь осуществляется общими нормами гражданского права, в то время как нормы военного права чаще всего устанавливаются ведомственными нормативными актами, носящими подзаконный характер.
Произведенный автором в данном параграфе анализ понятий имущества военных организаций, военного имущества, а также особенностей правового режима имущества военных организаций позволил прийти к следующим выводам.
1. В российском законодательстве не существует единого понятия «военная организация». В настоящем исследовании применительно к организациям Пограничной службы под военной организацией предлагается понимать организационно и имущественно обособленное и облаченное в определенную организационно-правовую форму государственное юридическое лицо, подведомственное федеральному органу исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба.
2. Объемы понятий «имущество военных организаций» и «военное имущество» частично пересекаются. Имущество военных организаций определяется по признаку принадлежности на определенном вещном праве той или иной военной организации. Военное имущество признается таковым вследствие своего функционального назначения и может находиться во владении иных лиц.
3. Необходимо внести в проект Федерального закона «О правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций» легальное определение понятия «имущества военной организации» в следующей редакции:
«Под имуществом военной организации следует понимать все виды военного имущества, а также здания, сооружения, деньги и ценные бумаги, другие материальные средства, являющиеся федеральной собственностью и закрепленные за военной организацией на праве хозяйственного ведения, праве оперативного управления или находящиеся на праве самостоятельного управления».
4. Под военным имуществом предлагается понимать комплексы различных видов оружия и средств обеспечения его боевого применения, военную технику, а также другие специальные технические средства, предназначенные для осуществления военных действий, боеприпасы и их компоненты, запасные части, приборы и комплектующие изделия к приборам, учебное оружие.
5. Особенности правового режима некоторых видов имущества военных организаций обусловлены не только его военным назначением, но и принадлежностью субъектам со специальной правоспособностью, что может повлечь установление режима секретности и повышенные требования к его сохранности.
6. Правовой режим имущества военной организации, в первую очередь, зависит от его функционального назначения и, как следствие, свободы в гражданском обороте, во вторую очередь – от источника его получения и, как следствие, объема возникающих у владельца в отношении него правомочий.