Как уже было показано выше, Пограничная служба не является единым субъектом права, а состоит из ФПС России и других военных организаций, являющихся юридическими лицами в организационно-правовой форме государственных унитарных предприятий и государственных учреждений. Для выполнения возложенных задач за ними закреплено совершенно определенное государственное имущество на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.
Правомочия государственных предприятий и государственных учреждений в отношении закрепленного за ними имущества неодинаковы и по большей части зависят от цели создания государством юридических лиц в той или иной организационно-правовой форме. Следовательно, неодинаковы и возможности получения организациями Пограничной службы имущества за счет внебюджетных источников. Ниже будут кратко рассмотрены теоретические основы права оперативного управления и права хозяйственного ведения как основных форм имущественной обособленности организаций Пограничной службы. Анализ указанных вещных прав необходим для правовой квалификации режимов внебюджетного имущества организаций Пограничной службы.
Большинство организаций Пограничной службы Российской Федерации по своей организационно-правовой форме представляют собой государственные учреждения.
Учреждение Пограничной службы является некоммерческой организацией. Для выполнения определенных функций государства и поставленных перед ним задач учреждение наделяется государственным имуществом на праве оперативного управления, а его деятельность финансируется из федерального бюджета.
Определяющим элементом этой конструкции является отсутствие собственного имущества, то есть имущества, принадлежащего учреждению на праве собственности. Учреждение наделяется имуществом своим учредителем, который и является собственником имущества. При этом не вызывает сомнения, что соотношение прав учредителя и учреждения в отношении закрепленного за ним имущества должно обеспечивать оптимальные условия для решения уставных целей.
Необходимость появления гражданско-правового института, подобного праву оперативного управления, в нашем государстве возникла в результате тотального обращения в государственную собственность всех основных средств производства. Государство было не в состоянии самостоятельно управлять громадными имущественными ценностями, не передавая их хозяйственным и иным организациям. Адекватную правовую форму закрепления имущества за организациями теоретически разработал и обосновал академик А.В. Венедиктов. Предусматривалось, что государство, сохраняя за собой право собственности, передает имущество организации в оперативное управление. Это право создавало базу для существования субъекта гражданского права, не являющегося собственником.
Право оперативного управления дает организации возможность владеть, пользоваться и, в известной мере, распоряжаться государственным имуществом от своего имени. Право владения подразумевает под собой юридически обеспеченную возможность фактического обладания вещью, удержание ее в своей власти. Речь при этом идет лишь о хозяйственном господстве над вещью.
Право пользования – это юридически обеспеченная возможность эксплуатации вещи, процесс извлечения из нее полезных свойств, получения от нее плодов и доходов. Именно правомочие пользования по праву оперативного управления ограничено целями деятельности юридического лица, заданиями собственника и назначением имущества.
При этом в научной литературе отмечается, что правомочия владения и пользования не могут реализовываться в гражданско-правовых формах. Порядок их осуществления регулируется нормами не гражданского законодательства, а других отраслей права, а также иными социальными и несоциальными нормами.
Правомочие распоряжения – это юридически обеспеченная возможность определять судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи. Однако правомочие распоряжения включает в себя не только совершение гражданско-правовых сделок с имуществом, но и платежи в бюджет, перечисление средств в различные фонды, списание имущества с баланса. По мнению Ю.К. Толстого, изменение юридического положения имущества не сводится только к изменению субъекта права собственности и права оперативного управления, а может отражаться в любых актах, изменяющих правовой режим имущества, в том числе в актах внутрихозяйственного распоряжения им.
Таким образом, институт права оперативного управления является не сугубо гражданско-правовым, а имеет комплексный, многоотраслевой характер, в котором преобладающее место занимают гражданско-правовые нормы. Это дает определенные основания считать возможным использование института права оперативного управления в целях опосредования имущественной самостоятельности не только организаций – юридических лиц, но и любых имущественно обособленных подразделений независимо от сферы их функционирования.
Государство как собственник имущества вправе изъять лишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Закон, очертив основные границы правомочий субъекта права оперативного управления, предоставляет собственнику широкую возможность их конкретизации путем разработки и утверждения учредительных документов, определяя в них цели деятельности создаваемого им юридического лица. Собственник также может определить назначение имущества, передаваемого своему учреждению, и давать конкретные задания, касающиеся его управления.
Учреждение не вправе самостоятельно отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, а также имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Денежными средствами, полученными от собственника в порядке финансирования, учреждение вправе распоряжаться, расходуя их в строгом соответствии со сметой и их целевым назначением. Однако существует мнение, что эти отношения регулируются нормами не гражданского, а бюджетного права, следовательно, перечисляемые учреждению бюджетные средства не находятся в гражданско-правовом режиме оперативного управления, а имеют свой совершенно особенный правовой режим, определяемый бюджетным законодательством. В научной литературе критикуется тот факт, что некоторые нормативные правовые акты и правоприменительная практика включают средства бюджетов в объекты вещных прав. Отмечается также, что необходимо дополнить статью 209 ГК РФ указанием, что является объектом права собственности, разъяснив употребляемое в этом значении понятие «имущество».
С нашей точки зрения, термин «имущество», согласно буквальному толкованию статьи 128 ГК РФ, подразумевает под собой также денежные средства. Таким образом, внутри имущества, находящегося у учреждения в оперативном управлении, можно выделить денежные средства, в отношении которых учреждение обладает правомочием распоряжения, и овеществленное имущество, в отношении которого оно не обладает таким правомочием.
На первый взгляд, учреждение даже с согласия собственника не вправе отчуждать закрепленное за ним как движимое, так и недвижимое имущество, находящееся в его оперативном управлении. При возникновении такой необходимости оно, очевидно, вправе просить собственника о том, чтобы он сам произвел отчуждение принадлежащего ему имущества или просто изъял его у учреждения как излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению. Исключительно по своему усмотрению собственник тоже не может распоряжаться таким имуществом, поскольку это подорвало бы обособленность имущества юридического лица, защищаемую против всех лиц, в том числе против собственника, таким образом, правомочия учреждения в отношении имущества, находящегося у него на праве оперативного управления, получили правовую защиту от собственника.
Однако полное запрещение распоряжения закрепленным за учреждением имуществом противоречило бы правовой природе вещных прав, поэтому учреждение в предусмотренных законодательством случаях может распоряжаться имуществом, но только с предварительного согласия собственника в лице определенного органа государственной власти. Так, федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им государственные учреждения вправе распоряжаться закрепленным за ними на праве оперативного управления имуществом только с согласия Минимущества России.
Например, Минимущества России распоряжением от 9 апреля 1999 г. №520-р объявило перечень высвобождаемого подлежащего реализации недвижимого имущества ФПС России в Хабаровском крае. Из-за отсутствия покупателей директор ФПС России в письме на имя министра имущественных отношений России сообщил, что ФПС России не возражает против передачи высвободившейся недвижимости расформированного управления Амурской пограничной речной флотилии в государственную собственность Хабаровского края в полном объеме.
Существенным является вопрос о критериях разграничения права оперативного управления и права собственности. В основе определения и того, и другого понятия лежит классическая триада – правомочия владения, пользования, распоряжения. Не вступая в дискуссию о природе происхождения триады и не пытаясь оценить значение ее легального закрепления, следует заметить, что суть различия права собственности и иных вещных прав лежит не в наборе правомочий лица в отношении объектов. В отличие от права собственности, право оперативного управления опирается только на закон, зависит от власти государства как собственника, базируется на праве государственной собственности, производно от права государственной собственности и существует лишь постольку, поскольку государство признает это необходимым. Государство не утрачивает и ни с кем не делит своего права собственности на имущество, передаваемое в оперативное управление.
Таким образом, представляется верным мнение, что в основе разграничения права оперативного управления и права собственности лежит некая воля. «Правомочия собственника устраняют, исключают всех других лиц от какого-либо воздействия на принадлежащее ему имущество, если на то нет его воли. В отличие от этого правомочия иного законного владельца не только не исключают прав на то же имущество самого собственника, но и возникают обычно по воле последнего и в предусмотренных им пределах.»
«Вопрос о том, в чьем распоряжении находятся средства производства, становится, прежде всего, как проблема юридически закрепленной правопорядком за индивидом или коллективом власти над этими средствами.» Право собственности осуществляется своей властью и в своих интересах, а право оперативного управления государственных организаций – властью государства и в интересах государства. А.В. Венедиктов также говорил о сведении собственного волевого момента к воле государства. Эта точка зрения соотносится с современными научными трудами в области права собственности. Так, К.И. Скловский видит сущность собственности в проявлении в ней лица, и свои аргументы он черпает в философии собственности Гегеля, Н.А. Бердяева, В.С. Соловьева, Б.Н. Чичерина.
Однако данный тезис не означает, что носители права оперативного управления не могут реализовывать собственную волю. Могут, но только в пределах предоставленных им полномочий. Суть ограничений состоит в том, что государство сохраняет за собой право контролировать использование и движение своего имущества. С другой стороны, само государство должно иметь пределы вмешательства в имущественную сферу хозяйствующих организаций. Таким образом, при предоставлении государством имущества в оперативное управление между учреждением и государством устанавливаются определенные взаимоотношения по поводу передаваемого имущества.
Учреждение, с одной стороны, имеет права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества, но в то же время несет обязанность осуществлять свои правомочия в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества, а также в пределах, установленных законом. Кроме того, учреждение не имеет права отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом. То есть оперативное управление не только право, но и определенная обязанность перед государством.
Государство, с другой стороны, имеет право изъять лишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, но не произвольно по своему усмотрению, а в установленном законом порядке. Более того, лицо, владеющее имуществом на праве оперативного управления, имеет право на защиту его владения также против собственника.
Такая возникающая на основе норм права связь между государством и лицом, которому государство передает принадлежащее ему имущество в оперативное управление, при которой у каждой из сторон возникают корреспондирующие друг другу субъективные права и обязанности, в теории права называется правоотношением. Таким образом, между государством и учреждением возникает правоотношение по поводу оперативного управления имуществом, и тогда триада правомочий выступает в первую очередь как обязанность. Учреждение обязано владеть, пользоваться и в определенных пределах распоряжаться государственным имуществом, иначе оно теряет право на это имущество.
Обязательственный характер права оперативного управления дает определенные основания к дискуссии о его гражданско-правовой природе. С одной стороны, согласно пункту 1 статьи 216 ГК РФ, право оперативного управления имуществом является вещным правом наряду с правом собственности. С другой стороны, налицо обязательственная природа происхождения этого права.
В научной литературе отмечается смешение вещных и обязательственных прав. «Как бы компенсируя «уход» вещного содержания из отношений собственности, перелив его в управленческо-информационную сферу, современное обязательственное право в чем-то принимает «на себя» правовое опосредование вещных отношений, порождая в этой связи субъективные права, близкие к «самой» собственности.»
В.К. Андреев отмечает, что деление гражданских прав на вещные и обязательственные в ГК РФ не имеет четких границ. Казалось бы, исходя из приоритета первых, законодатель должен был в статье 216 ГК РФ дать исчерпывающий перечень вещных прав, но этого не произошло. В то же время в статье 305 ГК РФ право на защиту владения против собственника предоставляется не только обладателю вещного права, но и любому другому лицу, владеющему вещью на основании закона или договора. Тем самым требования, основанные на праве собственности, распространяются и на обязательственные отношения, что окончательно нивелирует содержание вещных и обязательственных прав. Также существует мнение, что деление гражданских прав на вещные и обязательственные вообще не имеет смысла.
Важность проблемы дуализма гражданского права, то есть деления его на вещные и обязательственные права и институты, подчеркивает К.И. Скловский. Он отмечает, что суть дуализма – в его непреклонной строгости, в невозможности любого наличного права быть одновременно и тем, и другим. Судьба каждого права, каждого спора изначально зависит от того, какое это право – вещное или обязательственное. Очевидно, данное утверждение справедливо и для права оперативного управления.
На наш взгляд, данную дилемму можно разрешить следующим образом. Действительно, при передаче государством определенной собственности в оперативное управление между сторонами возникает правоотношение с весьма определенными обязательствами, лежащими на каждой из сторон. Следовательно, по отношению к собственнику право оперативного управления представляется обязательственным. В процессе же осуществления правомочий в пределах права оперативного управления учреждение вступает в различные гражданско-правовые отношения с третьими лицами, и тогда оно уже несет на себе волю собственника и выступает от лица собственника. Следовательно, по отношению ко всем остальным лицам право оперативного управления представляется вещным с характерными присущими любому вещному праву признаками – непосредственным господством над вещью, возможностью воздействовать на вещь и исключать чужое воздействие.
Закон уравнивает право оперативного управления с правом собственности как возможную форму выражения имущественной обособленности организации. То есть для участия в имущественном обороте не имеет значение, в каком правовом режиме находится обособленное имущество юридического лица. В частности, в легальном определении юридического лица говорится, что для признания таковым организации необходимо иметь в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество.
Таким образом, право оперативного управления находится в тесной взаимозависимости с правоспособностью юридического лица. С одной стороны, правоспособность юридического лица является предпосылкой права оперативного управления, ибо только правосубъектная организация может быть наделена имуществом, переданным в оперативное управление. А с другой стороны, право оперативного управления является формой реализации правоспособности организации.
Правоспособность государственных учреждений носит специальный характер, допускающий возможность иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые предусмотрены законом. Специальная правоспособность учреждения определяется целями его создания и деятельности, предусмотренными в учредительных документах. Сделки, заключенные учреждением за пределами его правоспособности, установленной законом, считаются ничтожными. Сделки, заключенные учреждением за пределами его специальной правоспособности, определенной уставом, считаются оспоримыми в соответствии со статьей 173 ГК РФ.
Важной характеристикой правоспособности учреждения является порядок его ответственности по своим обязательствам. По общему правилу, учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник имущества. Ограниченность ответственности учреждения обусловлена финансированием учреждения собственником и его заинтересованностью в сохранении имущества, закрепленного за учреждением. Кредиторы вправе обратить взыскание только на денежные средства учреждения, а имущество учреждения, находящееся на праве оперативного управления, обладает иммунитетом и не может быть объектом притязаний кредиторов.
В настоящее время правовым основанием для привлечения ФПС России от имени государства в качестве субсидиарного ответчика по гражданским искам является бюджетное законодательство, так как ФПС России – главный распорядитель средств федерального бюджета по отношению к организациям Пограничной службы. Гражданско-правовым основанием для этого могло бы стать нормативное закрепление за ФПС России полномочий в отношении федеральной собственности, переданной Пограничной службе.
Учреждения Пограничной службы должны быть осмотрительны при заключении хозяйственных договоров, поскольку объем договорных обязательств определяется через заложенные в смете объемы расходов. Задержка финансирования не может быть поставлена в вину бюджетному учреждению. Однако если средства были выделены, но их использование носило нецелевой характер, тогда вина учреждения очевидна, и оно должно нести ответственность по невыполненным обязательствам.
Распоряжением Правительства Российской Федерации были установлены ограничения на принятие бюджетными учреждениями гражданско-правовых обязательств и рекомендовано при этом исходить из доведенных лимитов финансирования Минфина России. Заключение договоров бюджетных учреждений, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального
бюджета, подлежит обязательному учету в территориальных органах федерального казначейства. Однако эти положения гражданско-правовой ответственности учреждения не распространяются на требования кредиторов, которые возникли из разрешенной учредителем приносящей доходы деятельности.
Особенности гражданской правоспособности учреждений Пограничной службы определяются тем, что они являются военными организациями. Особенности специальной правоспособности военных организаций обусловлены системой централизованного снабжения материальными средствами, необходимыми для осуществления служебно-боевой деятельности в целях выполнения возложенных на них задач в области обеспечения безопасности государства.
Достаточно резкое суждение по поводу участия военных организаций в гражданских правоотношениях высказывает Я.А. Гейвандов. Он считает, что задачи, возложенные на военные организации в сфере обороны и безопасности государства с использованием средств вооруженной защиты, никак не связаны с осуществлением ими от своего имени полномочий в сфере гражданского оборота или каких-либо имущественных прав и обязанностей.
Отсюда, по мнению Я.А. Гейвандова, вытекают следующие особенности правоспособности военных организаций. Во-первых, имущество воинского формирования не может быть в полной мере обособленным, поскольку передается ему и изымается у него вышестоящими органами военного управления в зависимости от необходимости решения конкретных боевых и иных задач, связанных с обеспечением обороны государства. А во-вторых, структура органов и сил, обеспечивающих безопасность страны средствами вооруженной защиты такова, что имущество, переданное одному воинскому формированию, может одновременно являться частью имущества другого формирования, в состав которого оно включено.
Предметом настоящей работы не является исследование проблемы организационно-правовой формы военной организации и такого неотъемлемого ее признака, как имущественная обособленность. Возьмем за данность, что в составе Пограничной службы на настоящий момент прошли государственную регистрацию некоторое количество организаций, созданных именно в форме государственных учреждений. Тем не менее, в позиции Я.А. Гейвандова присутствует определенное рациональное зерно по поводу особенностей правового статуса военных организаций и их правосубъектности, вытекающих из публично-правового характера задач, стоящих перед этими организациями.
Учреждения Пограничной службы, являющиеся одновременно органами государственной власти, имеют определенные особенности гражданской правоспособности. В первую очередь это связано с тем, что для органов государственной власти, в отличие от других участников гражданских правоотношений, не действует принцип «не запрещенное законом дозволено». Этот принцип касается, прежде всего, физических и юридических лиц как субъектов рыночной, хозяйственной деятельности и ни в коем случае не распространяется на государственные властные структуры, должностных лиц, которые обязаны придерживаться другого правила: «можно только то, что прямо разрешено законом». Таким образом, государственные учреждения власти нуждаются в более жесткой регламентации пределов их гражданской правоспособности и, в первую очередь, в отношении предоставления им права заниматься приносящей доходы деятельностью.
Другой особенностью государственных учреждений власти является то, что они могут быть самостоятельными субъектами права оперативного управления и одновременно представлять интересы государства как юридического лица. Юридическую возможность расширения гражданской правосубъектности государственных учреждений власти предоставляет часть 1 статьи 125 ГК РФ, устанавливая, что от имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Впрочем, ранее уже говорилось о том, что отношения, возникающие в результате осуществления права оперативного управления, не всегда носят сугубо гражданско-правовой характер, да и сам правовой институт представляется многоотраслевым. При этом особенно возрастает роль административного права, обусловленная необходимостью вкрапления в гражданский кодекс как частноправовой акт некоторых элементов публично-правового регулирования в целях обеспечения баланса интересов обладателей вещных прав и третьих лиц.
По общему правилу, учреждения могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Закон специально оговаривает, что результаты хозяйственного использования имущества, находящегося в оперативном управлении, в виде плодов, продукции и доходов, включая имущество, приобретенное государственным учреждением по договорам или иным основаниям, поступают в оперативное управление этого учреждения. Следовательно, это имущество становится объектом права собственности государства, поскольку имущественной базой для его появления, как правило, послужило имущество собственника-учредителя, находящееся у учреждения на ограниченном вещном праве.
На основе этого некоторые ученые делают вывод, что объектом права оперативного управления является некая совокупность имущества, переданная собственником учреждению для осуществления своих задач и функций, соответственно любое имущество учреждения попадает под режим оперативного управления. Однако закон прямо рассматривает как имущественный комплекс только государственные предприятия, а за учреждениями лишь сохраняет устойчивое право оперативного управления на принадлежащее ему имущество при смене собственника. При этом указанная норма является дополнительной гарантией имущественной обособленности учреждения.
Несмотря на то, что в праве существует презумпция единства имущества участника гражданского оборота, при этом подчеркивается, что российское гражданское право знает исключение из этого правила, которое связано с возможностью учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность. «Учреждения могут иметь два вида имущества с различным правовым режимом и даже с различным пассивом, причем, не будучи собственниками ни того, ни другого.» Таким образом, правовой режим имущества учреждений Пограничной службы может не быть однородным. В частности, во второй главе настоящего исследования будет более подробно рассмотрен правовой режим имущества учреждений Пограничной службы, полученного в результате осуществления приносящей доходы деятельности.
ГК РФ гипотетически расширяет гражданскую правоспособность учреждения, предоставляя ему право осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии с учредительными документами. Указанная правовая норма создает возможность появления у учреждения имущества, не находящегося в его оперативном управлении, поскольку закон именует правомочия в отношении приобретаемого имущества как право самостоятельного распоряжения им. Однако закон, с одной стороны, не раскрывает правовую природу права самостоятельного распоряжения, а с другой стороны, вступает в противоречие с самим собой. Эта проблема будет подробно рассмотрена во второй части настоящего исследования.
Помимо предоставленной законом учреждению возможности осуществлять приносящую доходы деятельность, это юридические лицо также может стать одаряемой стороной по договору дарения, а также наследником имущества. То есть существуют иные гражданско-правовые основания прироста имущества учреждения.
Таким образом, в настоящее время по российскому гражданскому законодательству правосубъектность государственных учреждений претерпела двоякое изменение. С одной стороны, она сузилась, поскольку были значительно ограничены правомочия учреждения в отношении имущества, находящегося в оперативном управлении. А с другой стороны, правосубъектность учреждения вышла за рамки, ранее ограниченные исключительно правом оперативного управления имуществом собственника, за счет возможности в некоторых случаях осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доходы деятельность, а также приобретать имущество по иным основаниям.