Современный этап развития муниципальных отношений в Российской Федерации характеризуется масштабными преобразованиями всей системы местного самоуправления, включая институты его организационных основ. Стремясь обеспечить реальное приближение органов местного самоуправления к населению через налаживание устойчивых каналов демократических связей местных сообществ с муниципальной публичной властью и одновременно повышение уровня эффективности муниципальновластных субъектов как в решении вопросов местного значения, так и в общегосударственной системе управления социальной жизнедеятельностью, федеральный законодатель провел реинституционализацию муниципальной власти и существенно модифицировал ее механизм[6].
Путем заметного повышения плотности федерального правового регулирования было изменено нормативное содержание: понятия; состава; порядка наделения полномочиями и компетенции органов местного самоуправления; принципов их взаимоотношений с населением, между собой и с органами федеральной и региональной государственной власти. В совокупности с законодательной трансформацией территориальной организации и финансово-экономических институтов местного самоуправления это позволяет говорить об установлении качественно новой нормативной модели национального муниципального устройства с расширенным объемом государственных начал местного самоуправления. С конституционно-правовой точки зрения это может рассматриваться как известное переосмысление федеральным законодателем юридических характеристик конституционной природы местного самоуправления, а в более конкретном плане – как переинтерпретация содержания конституционного регулирования организации муниципальной власти и придание ей высокой степени государственной определенности. Это выразилось, в частности, в том, что, в отличие от прежнего законодательства, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) непосредственно и подробно урегулировал состав и взаимосвязи органов местного самоуправления, не предполагая широкой свободы усмотрения по данному вопросу со стороны местных сообществ.
Между тем очевидно, что фундаментальные принципы конституционализма, включая верховенство и прямое действие конституции, требуют, чтобы законодательная интерпретация и конкретизация конституционных положений не порождали противоречий и несоответствия формулируемых законодателем предписаний духу и смыслу Основного закона, а, напротив, обеспечивали наиболее полное выражение его нормативного содержания в действующем законодательстве, взаимосогласованное с общенациональными интересами и целями развития государства и общества на данном этапе их развития. В этом плане при наличии сформулированных в научной литературе критических замечаний в отношении нового правового регулирования структуры органов местного самоуправления и, напротив, разнообразных законопроектных инициатив по его детализации и уплотнению, существует настоятельная необходимость определить конституционные пределы дискреции федерального законодателя при реализации возложенных на него полномочий в сфере местного самоуправления и вместе с тем объем самостоятельности местных сообществ в организации своей власти в пределах муниципального образования.
Признавая возможность различных подходов к анализу данной проблематики, полагаем, что одним из ключевых вопросов в этом случае является выяснение конституционного содержания и связей «системы» (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) и «структуры» (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ) органов местного самоуправления в контексте соотношения прав государственной власти и местного населения.
В поисках ответа на поставленный вопрос следует первоначально обратить внимание на отсутствие едино-образного и непротиворечивого подхода к его решению как в теории, так и в практике конституционного и муниципального права, где понятия системы и структуры органов местного самоуправления нередко рассматриваются как фактически тождественные, синонимичные и, в частности, таким образом, что одно из них определяется через другое. Так, по мнению Н. Б. Мирошниченко, понятие «структура органов местного самоуправления» в узком смысле выражает систему имеющих самостоятельный статус органов, через которую на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления; в широком смысле «структура органов» охватывает собой и внутреннее подразделение органов, наделенных самостоятельным статусом[7].
По существу, схожей точки зрения придерживаются и авторы одного из наиболее фундаментальных учебников по муниципальному праву. Они полагают, что в рамках понятия «структура органов местного самоуправления» речь идет не только о внутреннем устройстве соответствующих органов, но и об определении видов органов местного самоуправления, их наименовании, взаимоотношений между ними, в особенности между представительными и исполнительными органами, о распределении компетенции. То есть речь идет обо всем, что, условно говоря, можно определить, как внешнюю структуру органов местного самоуправления, которая существует наряду со структурой внутренней – внутренним устройством соответствующих органов. Равным образом В. Э. Волков раскрывает содержание данного понятия через взаимоотношения между органами местного самоуправления как субъектами, осуществляющими властные полномочия в соответствии с установленной законом компетенцией местного самоуправления.
Вместе с тем видовые аспекты муниципальных органов, их взаимоотношения и взаимодействие рассматриваются как характеристики системы органов местного самоуправления, под которой понимается, как правило, либо совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, выступающих в качестве составных частей, либо совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципального образования, посредством которых обеспечивается решение вопросов местного значения[8].
Под системой органов местного самоуправления в ее конституционно-правовом смысле следует понимать взаимосвязанное единство органов муниципальной власти, которое, исходя из разграничения функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления, обеспечивает баланс и взаимодействие между этими органами, совместное решение ими вопросов местного значения в интересах населения. В свою очередь, структуру органов местного самоуправления составляет конкретный перечень органов местного самоуправления в системе муниципальных органов, а также внутреннее устройство данных органов, что в этом случае имеет подчиненное значение.
Детализация конституционных характеристик системы и структуры органов местного самоуправления предполагает учет специфических особенностей конституционного регулирования муниципальных отношений, самой конституционной природы местного самоуправления.
Термин «система органов местного самоуправления» как таковой в Конституции РФ не употребляется, но он выводится из ее положения пункта «н» части 1 статьи 72, которым к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесено «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Эта лингвистическая конструкция имеет, как известно, сложное содержание и допускает не менее пяти различных вариантов толкования объема полномочий государственной власти по регулированию местного самоуправления, которые включают в себя установление Российской Федерацией и ее субъектами 1) местного самоуправления, 2) общих принципов местного самоуправления, 3) общих принципов организации местного самоуправления, 4) общих принципов организации системы местного самоуправления, 5) общих принципов организации системы органов местного самоуправления. На сегодняшний день она имеет однозначную интерпретацию, существо которой выражается в наименовании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Общие же принципы организации местного самоуправления, как указал Конституционный Суд РФ в одном из своих решений, включают в себя и общие принципы организации системы органов местного самоуправления. На этом строится и практика Верховного Суда РФ.
Общий подход к организации системы органов местного самоуправления в Российской Федерации базируется на важнейших социально-правовых ценностях, получивших свое воплощение в действующей Конституции РФ. Следуя методологии, предложенной судьей Конституционного Суда РФ Э. М. Аметистовым в его особом мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 года № 13-П, их можно представить двумя взаимосвязанными группами конституционных положений.
Первая группа определяет конституционное признание и гарантирование местного самоуправления как особой внутригосударственной публично-властной формы территориальной самоорганизации населения для обеспечения эффективной совместной жизнедеятельности, а также связанные с ним индивидуальные и коллективные права (ст. 12, 32 (ч. 1 и 2), 130–133 Конституции РФ).
Вторая группа норм Конституции РФ формирует основу для реализации посредством института местного самоуправления конституционных функций государства, включая предоставление гарантий и защиты прав и свобод человека и гражданина. Она определяет социально-целевое единство стоящих перед публичными властями задач, системную целостность, принципиальную взаимосогласованность и взаимодополняемость публичного управления на всей территории Российской Федерации, что обусловлено неделимостью суверенитета народа, выражающегося в суверенитете государства (абз. 2–4 и 6–8 преамбулы, ст. 3, 4 и 15 (ч. 2), а также, в частности, ст. 24, 33 и 40); сущностное постоянство связей между гражданином и государством в каждой точке публичного управления, единство и равенство конституционно-правового статуса личности независимо от места жительства, подчиненность публичных властей всех территориальных уровней общему конституционному стандарту обеспечения публично-правовых обязательств перед населением (ст. 1, 2, 6 (ч. 2), 7 (ч. 1), 18 и 19).
Систематический анализ положений Конституции РФ позволяет говорить о том, что местное самоуправление находится в сложной системе связей с российским государством, интегрируясь в его структуру на началах относительной самостоятельности в пределах установленного круга вопросов местного значения и организационного обособления от государственной власти. При этом, хотя такая характеристика и допускает достаточно гибкий подход к интерпретации конституционного регулирования, следует учитывать, что положения Конституции РФ проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования и в развивающемся социально-историческом контексте. С этих позиций можно утверждать, что, не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления в то же время обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, то есть выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне[9].
Что касается конкретных характеристик системы органов местного самоуправления, предусмотренных Законом № 131-ФЗ, то они требуют самостоятельного анализа. Мы же, признавая их в целом позитивное значение для совершенствования муниципально-властного механизма, обратим внимание лишь на правовой статус муниципальной избирательной комиссии, которая определена в названном Законе как муниципальный орган, не входящий в «структуру» органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 39). Такой «дуализм» органа публичной власти, однако, несовместим с Конституцией РФ, которая использует термины «местное самоуправление» и «муниципальный» применительно к тем или иным объектам в едином смысловом значении (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 3 ст. 40, ч. 1 и 2 ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132), что, кстати, отражено и в самом Законе № 131-ФЗ (ч. 2 ст. 2), и предусматривает организационное обособление органов местного самоуправления (даже если они именуются муниципальными органами) от государственной власти (ст. 12). Фактически на сегодняшний день муниципальные избирательные комиссии выступают территориальными подразделениями органов государственной власти и реализуют государственные полномочия, не решая при этом вопросов местного значения, как это вытекает из сравнительного анализа положений части 1 статьи 39 Закона № 131-ФЗ и положений статей 14–17. В этой связи правовое регулирование данных органов публичной власти должно быть сообразовано с Конституцией РФ либо путем передачи полномочий муниципальных избирательных комиссий на уровень территориальных избирательных комиссий, либо через признание за ними фактически сложившегося правового статуса органа государственной власти и выведения его регламентации за пределы федерального законодательства о местном самоуправлении.
Закрепляя полномочия по установлению общих принципов организации системы органов местного самоуправления как предмет совместной компетенции, Конституция РФ тем самым предполагает возможность определенной корректировки федеральной модели систематизации органов местного самоуправления на уровне субъектов Федерации. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ, вопросы местного самоуправления в силу пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ относятся именно к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Российской Федерации (осуществляемой на основании ст. 71 и 76 (ч. 1) Конституции), ни в исключительной компетенции ее субъектов (реализуемой в соответствии со ст. 73 и 76 (ч. 4 и 6) Конституции). Это позволяет субъектам Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной сфере, если этому не препятствуют Конституция и федеральные законы.
Следовательно, Конституция РФ потенциально допускает установление в соответствии с нормами федерального права несовпадающих систем органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Однако при реализации конституционных полномочий субъекты Федерации не вправе изменять положения федеральных законов или создавать препятствия для их выполнения, в том числе путем дезориентации муниципальных органов и местных сообществ. Поэтому, например, вполне обосновано решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 19 мая 2006 года, которым было признано противоречащим федеральному законодательству отсутствие в нормах Закона Республики Саха (Якутия) «О Суктуле юкагирского народа», касающихся «структуры» (по существу, системы) органов Суктула (сельское поселение в местностях компактного проживания исчезающего этноса юкагиров), указания на вхождение в ее состав местной администрации[10].
В соответствии с общими принципами организации системы органов местного самоуправления на основании статей 12 и 130 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе через выборные и другие органы местного самоуправления, местными сообществами устанавливаются системы органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, которые в силу верховенства Конституции РФ и федеральных законов должны включать в себя в полном объеме все организационные формы, виды и типы муниципально властных отношений, предусмотренные на вышестоящих уровнях национальной правовой системы.
В то же время муниципалитеты вправе, действуя в пределах федеральных и региональных правовых норм, уточнять и детализировать правовое регулирование системы своих органов, предусматривать дополнительные виды и связи органов местного самоуправления муниципального образования. В частности, уставом муници-пального образования может быть предусмотрено создание иных, помимо упомянутых в Законе № 131-ФЗ, представительных органов местного самоуправления. В качестве примера здесь можно сослаться на Устав го-рода Ставрополя, согласно которому на муниципальных выборах избирается, кроме прочих, вице-мэр города.
Вместе с тем допустимо создание совещательных органов местного самоуправления, управлений, комитетов, отделов и т. п., как самостоятельных муниципальных органов. Такая практика существует на местах, однако она нередко получает свое оформление через определение структуры, а не системы органов местного самоуправления муниципальных образований, то есть посредством закрепления фактического состава и полномочий соответствующих муниципальных органов без определения правового статуса их видов в системе муниципальной власти. Так, например, Устав города Новочебоксарска Чувашской Республики включает в «структуру» органов местного самоуправления города, в том числе, Управление имущественных и земельных отношений и финансовое управление администрации города (пп. «а» и «б» п. 5 ст. 21). При этом правовой статус управления администрации как органа местного самоуправления не раскрывается. Аналогичным образом в Уставе Тарногского муниципального района Вологодской области к структуре органов местного самоуправления отнесены, кроме прочих, финансовое управление, управление образования, управление сельского хозяйства и продовольствия, комитет по управлению имуществом, отдел культуры, а также отдел по делам молодежи, туризма, физкультуры и спорта (ч. 1 ст. 18), при том что юридические характеристики, цели, задачи, функции управления, комитета, отдела как звеньев в механизме муниципальной власти не определены.
Рассматривая конституционные нормы об определении структуры органов местного самоуправления, необходимо иметь в виду, что, закрепляя право населения самостоятельно решать вопрос о конкретном составе муниципальной власти на данной территории, они одновременно предполагают обязанность населения – самостоятельно или препоручив это уставом муниципального образования представительному органу – установить структуру органов местного самоуправления. Равным образом, это, очевидно, относится и к установлению системы органов местного самоуправления муниципального образования, что также является и правом, и обязанностью местного сообщества, однако, как уже отмечалось, выходит за пределы предмета регулирования норм второго предложения части 1 статьи 131 Конституции РФ[11].
Дело в том, что в рамках действующей Конституции РФ, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П, муниципальное образование, так же как и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Следовательно, население не вправе отказаться от осуществления местного самоуправления, в том числе путем неопределения публично-властного механизма его реализации. В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании; при этом действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает прав ни органов государственной власти субъектов Федерации, ни муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание системы местного самоуправления в определенные рамки по времени.
Вместе с тем вопрос о структуре органов местного самоуправления муниципального образования должен решаться именно на муниципальном уровне. В отличие от определения системных характеристик муниципальной власти, органы государственной власти не могут ее структурировать: устанавливать количественный состав органов местного самоуправления, образовывать какие-либо органы в структуре органов местного самоуправления, воздействовать на структуру органов местного самоуправления путем закрепления нормативов функциональной нагрузки и т. д.
Таким образом, конституционное регулирование системы и структуры органов местного самоуправления с учетом выявленного смысла этих понятий предполагает возможность выделения системы и соответствующей ей структуры органов местного самоуправления на уровне: а) Российской Федерации в целом, где определяется общефедеральный стандарт систематизации муниципальной власти и может быть зафиксирован (в учетном, а не нормативном смысле) совокупный перечень всех органов местного самоуправления, действующих в конкретный момент на территории Российской Федерации; б) субъектов Российской Федерации, которые в пределах своих полномочий в соответствии с федеральным законодательством вправе корректировать системные характеристики организационных основ местного самоуправления, при том что на данном территориальном уровне также можно запечатлеть конкретно-временную структуру системы органов местного самоуправления; в) муниципальных образований, устанавливающих конкретный механизм муниципальной власти на данной территории.