Расширение НАТО на восток в 1990-е гг. Проблема «неграждан» в государствах Балтии.
Проблема «неграждан» в государствах Балтии
После восстановления независимости прибалтийских стран численность населения коренной национальности, то есть лиц, имевших гражданство государств Прибалтики до 1940 г., и их прямых потомков, в Латвии и Эстонии была сопоставима с численностью населения некоренных этнических групп. Такие этнодемографические соотношения сложились за годы советской власти. В этот период в ходе строительства в регионе крупных предприятий происходил приток в него русского, украинского и белорусского населения из разных частей Советского Союза. Националистические элиты прибалтийских стран опасались, что в случае проведения свободных выборов русские при поддержке других групп некоренного населения смогут завоевать достаточно мощные политические позиции, чтобы помешать расширению привилегий титульных этнических групп.
Закрепить преобладание титульных этнических групп местные руководители решили при помощи законодательства о гражданстве. В соответствии с ним полноправными гражданами прибалтийских стран могли стать представители только одной категории населения – лица, имевшие гражданство государств Прибалтики до 1940 г., и их прямые потомки. Для тех, кто поселился в этом регионе позже, были установлены жесткие условия, без соответствия которым получить гражданство Латвии и Эстонии было невозможно для большинства потенциальных претендентов на него.
Таким образом, в отличие от остальных республик бывшего Советского Союза, Латвия и Эстония отвергли вариант предоставления гражданства всем проживающим на их территории гражданам распавшегося СССР. Руководители этих стран оправдывали свою позицию ссылкой на насильственный характер включения Эстонии и Латвии в состав СССР, называя период 1940-1991 гг. советской оккупацией. В соответствие с такой логикой все лица, прибывшие в Прибалтику после 1940 г., вплоть до восстановления независимости прибалтийских стран, то есть в течение полувека, проживали здесь «незаконно». Это относилось и к потомкам этих лиц, родившимся {?} после 1940 г. на территории Прибалтики, для которых прибалтийские страны являлись единственной родиной.
Юридическим обоснованием такой политики служило то обстоятельство, что в 1991 г. прибалтийские страны не провозгласили свою независимость «заново», а «восстановили» ее. Соответственно, декларировались преемственность и юридическая идентичность довоенных прибалтийских государств и трех прибалтийских республик бывшего СССР, какими они оказались в начале 90-х годов. При этом, например, границы Литвы в 1991 г. были иными, чем те, которые она имела в момент создания независимого Литовского государства после Первой мировой войны. Точка зрения прибалтийских стран находила понимание в кругах международной общественности, поскольку законность включения трех стран Прибалтики в СССР в 1940 г. не признали многие государства мира, включая Соединенные Штаты Америки.
Ориентации литовского руководства в принципе были такими же, как латвийского и эстонского. Но в Литве нелитовские группы составляли не более одной пятой населения, и поэтому в электоральном смысле ситуация в этой стране была предсказуемой. Литовское правительство избрало в вопросе о гражданстве «нулевой вариант»: гражданство было предоставлено всем, кто проживал на литовской территории на момент восстановления независимости. Осторожность руководства Литвы была связана не только с отсутствием опасений в отношении усиления роли русской общины на жизнь страны, но и с историко-политическими обстоятельствами формирования Литовского государства. Литовская элита не хотела акцентировать вопрос о «правопреемстве» по отношению к «старой» Литовской Республике, поскольку прежняя Литва была гораздо меньше по территории и не имела выхода к морю.
Правительства Латвии и Эстонии в этом смысле чувствовали себя свободнее. Выборы в новые органы власти и принятие новых конституций в этих странах проводились без участия основной массы русского населения. Кандидаты на получение гражданства должны были проходить через сложный экзамен на знание государственного языка и довольно унизительную проверку лояльности государственному строю. Кроме того, закон 1994 г. о гражданстве в Латвии предусматривал крайне ограниченные квоты натурализации, из-за чего вопрос о получении гражданство для большинства кандидатов откладывался на неопределенное будущее. Объектом дискриминации оказалось большинство русской община Латвии, которое в 1989-1991 гг. вместе с латышскими националистами выступало за самостоятельность и независимость республики от Советского Союза.
Неграждане в Латвии и Эстонии дискриминировались в вопросах участия в приватизации и акционировании предприятий, выплаты пенсий и социальных пособий, оплаты коммунальных услуг, возможности поездок за границу и т.д. В трудных условиях оказались советские военные пенсионеры, которым власти новых государств отказались платить пенсии. Не получившие гражданства жители были исключены из политической и культурной жизни.
Руководство Российской Федерации в последний год существования Советского Союза поддерживало стремление прибалтийских стран к выходу из СССР, видя в этом средство ослабить позиции М.С.Горбачева и повысить свой престиж в глазах зарубежного общественного мнения. Договоренности, заключенные между Российской Федерацией и государствами Прибалтики в начале 90-х годов носили характер «деклараций солидарности». В них не были заложены гарантии гражданских прав русского и русскоязычного населения прибалтийских государств, в поддержку независимости которых в тот период демонстративно выступала Россия. Российское руководство безоговорочно приняло требования прибалтийских стран о выводе с их территории войск бывшей советской армии. В итоге, после распада СССР Москва не имела рычагов влияния на Латвию и Эстонию.
Под давлением российского общественного мнения и фракций Государственной Думы российское правительство стало искать способы воздействия на Ригу и Таллин. Использовались два рычага – санкции (в форме сокращения поставок российских энергоносителей и закупок сельхозпродукции прибалтийских стран) и обращение к содействию международных правозащитных институтов.
Россия стремилась привлечь внимание международных организаций (Комиссии ООН по правам человека, СБСЕ, Совета Европы, Совета государств Балтийского моря) к положению неграждан в Эстонии и Латвии. В 1992 г. Москва поддержала предложение о создании в рамках СБСЕ института Верховного комиссара по делам национальных меньшинств. При участии занявшего эту должность голландского дипломата Макса Ван дер Стула международные эксперты официально признали дискриминационный характер отдельных положений законодательства двух прибалтийских стран о гражданстве и государственных языках и вынесли рекомендации их правительствам внести в соответствующие законы поправки в соответствии с общеевропейскими нормами.
Латвия и Эстония были вынуждены принять к рассмотрению заключения СБСЕ, понимая, что их игнорирование осложнит сближение стран Прибалтики с Евросоюзом и НАТО. К концу 90-х годов некоторые положения законов Латвии и Эстонии были смягчены (расширены квоты натурализации в Латвии, разрешено предоставления гражданства детям неграждан, родившимся на территории стран после 21 августа 1991 г. и др.).
Расширение НАТО
Распад ОВД и Советского Союза не побудил страны НАТО распустить свою военную организацию и преобразовать альянс в преимущественно политическую структуру. США и западноевропейские государства стали изыскивать способы придать импульс к сотрудничеству в рамках блока – через обогащение и расширение его функций, но без свертывания тех оборонительных и военно-стратегических функций, которые исполнялись им все предшествующие годы. Иными словами, речь велась не о радикальной реструктуризации и трансформации НАТО, а о превращении альянса в организацию, гораздо более универсальную по своим функциям.
Еще в декабре 1991 г. руководство НАТО создало Совет североатлантического сотрудничества как многосторонний консультативный орган, в который вошли наряду со странами НАТО девять государств Восточной Европы. Целью Совета было содействие развитию сотрудничества между странами-участницами в военно-политической сфере. После распада СССР в Совет к июню 1992 г. были приняты страны бывшего Советского Союза, включая Россию. В 1997 г. Совет североатлантического сотрудничества был реорганизован в Совет евроатлантического сотрудничества. В его работе стали принимать участие также нейтральные страны – Австрия, Финляндия, Швеция и Швейцария.
С 1995 г. к сотрудничеству с НАТО стала поворачиваться Франция, поскольку позиция, которой она придерживалась в вопросах обороны со времен президента Ш. де Голля, утратила смысл с распадом СССР и исчезновением «советской угрозы». Но Франция не вернулась в военную структуру альянса и не стала членом комитета его военного планирования.
На Западе идея принятия восточноевропейских стран в НАТО не сразу получила поддержку. Западные государства подозревали, что такой шаг может вызвать опасения России, спровоцирует возврат к военно-политическому противостоянию с США и сведет на нет результаты оздоровления ситуации в Европе, которые были достигнуты на основе взаимопонимания между Россией и Западом. Но число сторонников расширения НАТО росло, а экономическая ситуация в России после начала реформ 1992 г. позволяла думать, что вернуться к конфронтации с Западом Москва не сможет, даже если она на такое решится. В июне 1993 г. о возможности принять в НАТО некоторые из восточноевропейских стран первым открыто заявил министр обороны ФРГ Фолькер Рюэ. В числе вероятных кандидатов были названы Польша, Венгрия и Чехия – страны, успешно проводившие демократические и рыночные реформы и ценные для Запада в стратегическом отношении.
В январе 1994 г. по инициативе военных ведомств США и Западной Европы для содействия сотрудничеству между НАТО, странами Центральной и Восточной Европы и государствами бывшего СССР советом НАТО была утверждена программа «Партнерство ради мира» (ПРМ). Она предусматривала взаимодействие Североатлантического альянса с каждой из стран, присоединившихся к программе, на базе разработанных для каждой из них в отдельности планов. К ПРМ присоединилось более 20 стран. Россия сначала надеялась, что участие в ней окажется для восточноевропейских стран заменой их полноправному членству в НАТО, но оказалось, что это не так. Фактически, участвуя в программе, «кандидаты в члены НАТО» готовились при помощи натовских инструкторов к вступлению в альянс. Вскоре к ПРМ присоединилась сама Россия.
27 мая 1997 г. в Париже состоялось подписание Основополагающего акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Россией и НАТО. В документе подчеркивалось, что страны НАТО и Россия не рассматривают друг друга в качестве противников, и говорилось о намерении сторон взаимодействовать в преодолении пережитков конфронтации и укреплении доверия и сотрудничества. Но в отличие от подобных пактов, Основополагающий акт не содержал юридически обязывающих положений и был просто декларацией.
После его подписания началось формирование рабочей инфраструктуры отношений России и НАТО. Был создан постоянный совет «Россия – НАТО», в рамках которого должны были дважды в год проводиться консультации на уровне министров иностранных дел и обороны, и ежемесячно – на уровне послов и постоянных представителей при совете НАТО. В Брюсселе при штаб-квартире альянса в марте 1998 г. было открыто российское представительство. Миссию НАТО было решено открыть в Москве.