ПЛАН
4.1. Понятие, роль и виды бюджетов
4.2. Бюджетная система и бюджетное устройство Российской Федерации
4.3. Бюджетное право: понятие, предмет и методы регулирования
4.4. Принципы и источники бюджетного права
4.5. Бюджетные правоотношения
4.1. Понятие, роль и виды бюджетов
Бюджет является важнейшим инструментом экономической политики государства. Как уникальная экономико-правовая категория бюджет служит основой финансового обеспечения государства, инструментом государственного управления, с помощью которого государство решает стоящие перед ним задачи как текущего, так и стратегического характера.
Теория бюджета начала разрабатываться в Англии и Франции в XVII. К концу XVIII – началу XIX вв. практически во всех государствах Европы формировались бюджеты, именно в качестве финансового плана, предусматривающего доходы и расходы казны государства на соответствующий год.
Легальное определение бюджета содержится в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой «бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».
Бюджет традиционно рассматривается в трех аспектах: материальном, экономическом, правовом.
В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд публично-правового образования. Фондовая форма бюджета предназначена для аккумуляции, распределения и использования бюджетных средств в целях финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях. Именно в материальном смысле понимают бюджет, когда говорят о нем, как о составной части казны государства.
Как экономическую категорию бюджет рассматривают с точки зрения совокупности экономических отношений, связанных с распределением и перераспределением национального дохода через бюджеты государства, бюджеты иных публично-правовых образований с целью финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления[1].
В специальной литературе экономическая сущность бюджета анализируется через содержание присущих ему функций: распределительную, информационную, контрольную.
С помощью распределительной функции реализуется общественное назначение бюджета: средства бюджета аккумулируются и перераспределяются в соответствии с общегосударственными потребностями в целях финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Информационная функция бюджета заключается в иллюстрировании достаточности/недостаточности централизованного фонда денежных средств для удовлетворения общегосударственных потребностей. Бюджет можно рассматривать и как источник информации о социально-экономическом развитии государства.
Контрольная функция бюджета реализуется посредством осуществления государственными и местными органами финансового контроля за движением денежных средств, их перераспределением, эффективностью их использования и пр.
В правовом смысле бюджет – это, прежде всего, нормативный акт. В соответствии с действующим законодательством, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Бюджет – основной финансовый план государства, который разрабатывается и утверждается в установленной форме нормативного акта в рамках регламентированного законодательством бюджетного процесса.
Роль бюджетов непосредственно отражается в его легальном определении и состоит в финансовом обеспечении задач и функций государства и местного самоуправления.
Классификации бюджетов проводятся по самым различным основаниям.
Так, в зависимости от сбалансированности доходной и расходной частей бюджета выделяют:
– дефицитный бюджет (в случае, если расходы бюджета превышают доходы);
– профицитный бюджет (в случае, если доходы бюджета превышают расходы);
– сбалансированный (в случае, если доходы и расходы бюджета равны).
По территориальному уровню выделяют:
– федеральный бюджет;
– бюджеты субъектов Российской Федерации;
– местные бюджеты, в том числе:
1) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;
2) бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.
В отличие от бюджета территориального уровня, имеющего правовую форму, бюджетное законодательство также определяет понятие консолидированного бюджета. Он не имеет формы нормативного акта, а используется для расчетов и анализа статистических данных. В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.
В Российской Федерации составляются и исполняются следующие виды консолидированных бюджетов: консолидированный бюджет Российской Федерации; консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации; консолидированные бюджеты муниципальных районов, консолидированный бюджет городского округа с внутригородским делением.
4.2. Бюджетная система и бюджетное устройство Российской Федерации
Бюджетная система является элементом бюджетного устройства государства и представляет собой объединение относительно самостоятельных бюджетов различных уровней.
Под бюджетной системой Российской Федерации, в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Структура бюджетной системы определена ст. 10 Бюджетного кодекса РФ. К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:
– федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
– бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
– местные бюджеты.
Местные бюджеты, в свою очередь, включают в себя:
а) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;
б) бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.
Трехуровневый характер бюджетной системы РФ соответствует федеративному устройству российского государства. Бюджетное устройство, таким образом, отражая организацию бюджетной системы государства, основывается на государственном устройстве, т.е. территориальной организации государственной власти[2].
При всем многообразии форм государственного устройства двумя основными среди них являются унитарная и федеративная.
В унитарном государстве единые высшие органы государства, единая конституция, что создает организационно-правовые предпосылки для высокой степени влияния государственной власти на всей территории страны. Бюджетная система в таких государствах имеет, соответственно, два уровня: государственный и местный бюджеты.
Наличие входящих в состав федерации государственных образований – субъектов федерации – предопределяет и формирование двух систем высших государственных органов – федерации в целом и ее субъектов. Муниципальные образования формируют органы местного самоуправления. Таким образом, для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня – федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты.
Бюджетное устройство есть организация бюджетной системы, что предполагает взаимосвязь ее элементов. Бюджетное устройство – это основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов[3].
В основе построения бюджетной системы РФ лежит совокупность принципов, установленных главой 5 Бюджетного кодекса РФ. Принцип построения бюджетной системы может быть определен как исходное положение (идея), лежащее в основе бюджетной системы государства, предопределяющее возможность норм права, устанавливающее связи между ними и формирующее различные подходы к толкованию норм бюджетного права, разрешению коллизий, восполнению пробелов[4].
Построение и функционирование бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с установленными Российской Федерацией принципами:
– единства бюджетной системы Российской Федерации;
– разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
– самостоятельности бюджетов;
– равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
– полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
– сбалансированности бюджета;
– эффективности использования бюджетных средств;
– общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
– прозрачности (открытости);
– достоверности бюджета;
– адресности и целевого характера бюджетных средств;
– подведомственности расходов бюджетов;
– единства кассы.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.
Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.
Принцип самостоятельности бюджетов означает:
– право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
– право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ;
– право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
– право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);
– недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
– право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;
– недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
– недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.
Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, являются недействительными.
Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:
– субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
– средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
– добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;
– расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;
– расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;
– отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года;
– расходов бюджета, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов.
Принцип прозрачности (открытости) означает:
– обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;
– обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);
– обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы Российской Федерации;
– стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).
Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.
Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 Бюджетного кодекса РФ.
Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.
Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.
Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
4.3.Бюджетное право: понятие, предмет и методы регулирования
Бюджетное право – основная подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу формирования, распределения и использования бюджетов публично-правовых образований, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Предмет бюджетного права никогда не определялся однозначно, в кругах ученых – представителей финансово-правовой науки всегда велась дискуссия по этому вопросу.
Н.И. Химичева определяла бюджетное право как подотрасль финансового права – совокупность финансово-правовых норм, регулирующих отношения по организации бюджетной системы РФ, определению состава и порядка разграничения доходов и расходов в бюджетной системе, бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс[5].
Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова рассматривают бюджетное право как подотрасль финансового права, включающую в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок их распределения между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов, регламентирующие бюджетный процесс, устанавливающие государственный и местный финансовый контроль и ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации[6]
Н.А. Саттарова отмечает, что бюджетное право, будучи основной подотраслью финансового права, представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения в бюджетной сфере, главным образом, императивным методом[7].
Х.В. Пешкова определяет бюджетное право как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, направленные на формирование, распределение, использование бюджета государства и бюджетов территориальных образований, входящих в его состав, в целях финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях[8].
Цинделиани И.А определяет бюджетное право как подотрасль финансового права, которая регулирует отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, т.е. складывающиеся по поводу формирования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципального образования – федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов[9].
Таким образом, в настоящее время бюджетное право рассматривается представителями финансово-правовой науки как подотрасль финансового права, которая регулирует отношения функционирования государственных и муниципальных денежных фондов, созданных с целью финансового обеспечения публичной деятельности государства и муниципальных образований.
Предмет бюджетного права составляют общественные отношения, возникающие в процессе:
– формирования доходов бюджетов;
– осуществления расходов бюджета;
– составления проектов бюджетов и их рассмотрения, утверждения бюджетов и их исполнения, а также при составления и утверждения отчета об исполнении бюджетов;
– проведения бюджетного контроля;
– применения бюджетных мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.
Данные отношения урегулированы нормами бюджетного права и возникают в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.
Статья 1 Бюджетного кодекса РФ, определяя круг бюджетных правоотношений, рассматривает их шире, включая отношения, возникающие при осуществлении государственных и муниципальных заимствовании, государственного и муниципального долга. Отнесение последних к бюджетным отношениям вызвано тем, что они подпадают под бюджетно-правовое воздействие в силу экономических, политических или иных причин только тогда, когда в этом заинтересовано государство. Подобные отношения Крохина Ю.А. называет примыкающими (или смежными)[10].
Метод бюджетно-правового регулирования (метод бюджетного права) представляет собой совокупность приемов и способов воздействия государства на отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Бюджетное право, являясь подотраслью финансового права, использует преимущественно императивный метод. Императивный метод (метод властных предписаний) характеризуется юридическим неравенством сторон: наделением одних субъектов бюджетного правоотношения властными полномочиями по отношению к другим субъектам; наличием в любом бюджетном правоотношении обязательного субъекта – государства (муниципального образования) в лице его уполномоченных органов; нормативным регулированием правомочий субъектов бюджетного права.
Однако было бы неправильно считать, что частное начало неизвестно финансовой деятельности государства[11]. С развитием рыночных отношений, обусловивших изменения бюджетного законодательства РФ, в отдельных случаях при регулировании бюджетных отношений применяется диспозитивный метод.
Диспозитивный метод отличается от императивного метода своим координационным характером. Бюджетный кодекс
РФ допускает в ряде случаев использование диспозитивного способа регулирования бюджетных отношений (например, см. ст. 31.1, ч. 4 ст. 56 БК РФ), а иногда прямо обязывает заключать договоры (см. ст.ст. 72, 80, 93.1 БК РФ).
4.4.Принципы и источники бюджетного права
Принципы бюджетного права – это основополагающие начала, выражающие особенности бюджетно-правового регулирования, характер и содержание упорядочивающего воздействия на бюджетные отношения, имеющие общеобязательный характер и отраженные в правовых нормах либо следующие из их требований[12].
Принципы бюджетного права можно группировать следующим образом:
– общеотраслевые принципы;
– межотраслевые принципы;
– специальные принципы.
Общеотраслевые – общеправовые принципы, носящие основополагающий характер. К ним относятся такие принципы, как
1) законности;
2) гласности;
3) справедливости и др.
К межотраслевым принципам относят принципы:
1) федерализма;
2) принцип разделения властей;
3) единство денежной системы российского государства;
4) единство экономического пространства России;
5) равноправие субъектов Российской Федерации, равноправие муниципальных образований и др.
Специальные принципы соответствуют особенностям предмета и метода финансового права в целом и бюджетного права, как его подотрасли, в частности. К ним следует отнести принципы:
1) бюджетного федерализма;
2) единства бюджетной политики и бюджетного регулирования на территории российского государства;
3) плановости;
4) социальной направленности бюджетного регулирования;
5) самостоятельности субъектов Российской Федерации, самостоятельности муниципальных образований в бюджетной деятельности;
6) принципы построения бюджетной системы;
7) принципы организации бюджетного процесса.
Содержание специальных принципов бюджетного права определяется БК РФ, а также принятыми в соответствии с ним законами и подзаконными актами, нормативными правовыми актами уровня субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. В свою очередь, нормы бюджетного права содержатся в источниках бюджетного права.
Источник бюджетного права – это внешняя форма выражения нормы бюджетного права. Система источников бюджетного права включает в себя нормативные правовые акты, нормативные договоры (в том числе международные договоры, а также договоры между публично-правовыми образованиями).
Основным источником бюджетного права в Российской Федерации выступают нормативные правовые акты, систематизация которых осуществляется в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов, начиная с Конституции РФ.
Конституция РФ устанавливает основы бюджетного устройства и бюджетной системы в Российской Федерации. Так, ст.ст. 71, 72 Конституции РФ определяют компетенцию РФ и предметы совместного ведения РФ, ее субъектов; ст. 132 закрепляет положения о бюджетной компетенции органов местного самоуправления; ст.ст. 101,104, 106,114 – основные положения, касающиеся порядка разработки, утверждения бюджета и контроля за его исполнением; ст. 124 – устанавливает основы финансирования судов в Российской Федерации за счет средств федерального бюджет и др.
Среди источников бюджетного права следует выделить Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в котором определены полномочия Правительства РФ в области финансовой деятельности государства.
Далее следуют федеральные законы, регулирующие бюджетные отношения. Основным нормативным актом здесь является Бюджетный кодекс РФ. Это прямо закреплено в ст. 2 БК РФ.
В соответствии со ст. 2 Бюджетного кодекса РФ, бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ, принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
На основании и во исполнение указанных нормативных актов, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, регулирующие бюджетные правоотношения. Среди «ведомственных» актов особое значение имеют акты Министерства финансов РФ, определяющие практические аспекты реализации бюджетной деятельности государства.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с БК РФ.
Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований не могут противоречить Бюджетному кодекса РФ, как акту возглавляющему структуру бюджетного законодательства РФ, определенную в ст. 2 Бюджетного кодекса РФ.
Как отмечалось ранее, источником бюджетного права являются также международные договоры Российской Федерации, которые применяются непосредственно к бюджетным правоотношениям, за исключением случаев, когда международным договором предусмотрено, что для его применения требуется издание внутригосударственных актов. Если международным договором установлены иные правила, чем те, что определены бюджетным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договор.
4.5.Бюджетные правоотношения
Бюджетные правоотношения – это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.
Характерные особенности бюджетных правоотношений можно рассматривать через призму общих и специальных признаков. Общие – присущие правовым отношениям в целом, специальные – присущие непосредственно бюджетным правоотношениям. К первой группе признаков относят следующие:
– бюджетные правоотношения – отношения, урегулированные нормами права;
– носят волевой характер – для их возникновения необходима воля его участников;
– представляют собой связь между субъектами через субъективные права и обязанности;
– предполагает индивидуализированную связь между субъектами;
– охраняются государством.
Специальные особенности состоят в следующем:
– будучи финансово-правовыми, такие отношения возникают в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, как разновидности финансовой деятельности государства и муниципальных образований;
– носят всегда имущественный, публичный характер;
– обязательным субъектом финансовых правоотношений выступает публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование) в лице соответствующих органов;
– права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования[13];
– бюджетные правоотношения в установленных законодательством случаях подлежат межотраслевому регулированию. Так, бюджетный кредит как форма расходов бюджетов может быть предоставлен Российской Федерации, ее субъекту, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных Бюджетным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены законами (решениями) о бюджете[14].
Возникающие в процессе бюджетной деятельности государства правовые отношения многоаспектны, что позволяет их классифицировать по самым разным основаниям.
Как отмечалось ранее, ст. 1 Бюджетного кодекса РФ определен круг бюджетных правоотношений, регулируемых бюджетным законодательством.
К бюджетным правоотношениям относятся:
– отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
– отношения, возникающие между субъект