Парламент – высший представительный и законодательный орган в государствах, где установлено разделение властей, формируемый по результатам всеобщих выборов и осуществляющий свою деятельность на коллегиальной основе.
Термин «парламент» используется наукой конституционного права для обозначения публичных институтов, обеспечивающих законодательный процесс. Наименование соответствующего органа в том или ином государстве имеет под собой определённые исторические основания и обусловлено национальным правовыми, политическими, культурными и лингвистическими традициями: в Великобритании он называется парламент, в США – конгресс, в Норвегии – стортинг, в Швеции – риксдаг, в Дании – Фолькетинг, в Испании – Генеральные Кортесы, в Израиле – Кнессет, в Польше, Литве, Латвии – Сейм, в Украине – Верховная Рада и т.д.
Парламентаризм – система организации и функционирования верховной государственной власти, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента.
Парламент и парламентаризм – понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента, это высшее качество парламента. Парламент может существовать без существенных элементов парламентаризма, что характерно для авторитарных режимов.
Юридическим выражением парламентаризма является контроль парламента за деятельностью правительства, который по-разному осуществляется в парламентарных странах и президентских республиках.
Парламентская процедура – это юридически закрепленная совокупность правил, устанавливающих порядок работы парламента как государственного органа, состав, способ формирования и функции его внутренних подразделений, а также иных субъектов, участвующих в работе парламента, на основании которой парламент реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа.
Парламентская процедура имеет следующие признаки: формальная определенность, комплексность, непрерывность.
В понятие организационной структуры входят руководящие органы палат – председатель законодательного (представительного) органа или его палаты, его заместители и коллективный руководящий орган (Совет, Бюро, Президиум). Сложная структура парламента расширяет количество вопросов, входящих в сферу парламентской процедуры. Процедура образования органов, управляющих работой парламента, является ключевой по отношению к дальнейшей работе парламента. Важность процедурных правил их формирования объясняется функциями этих органов.
Структура парламента, как правило, зависит от формы государственного устройства, численности населения или от исторических традиций, сложившихся в той или иной стране.
Как правило, демократические государства с федеративной формой государственного устройства или численностью населения более 10 миллионов человек строят парламенты по двухпалатной (бикамеральной) системе, например, США, Канада, ФРГ, Австралия, Австрия, Бельгия, Италия и др. В континентальной Европе унитарные государства имеют однопалатные парламенты - Греция, Дания, Люксембург, Финляндия, Непал, Новая Зеландия, Турция, Израиль, Швеция. Но тут могут быть исключения из правил, так как первоначальной традиционной системой построения парламентов была двухпалатность. Как показывает история, вторая, или верхняя, палата была введена, во-первых, для представительства аристократии и, во-вторых, для сдерживания нижней палаты, в которой была представлена буржуазия и другие, более демократично настроенные люди. Многие ученые утверждают, что вторая палата совершенно необходима как интегральная часть парламента.
Следует отметить также, что многие верхние палаты парламентов не имеют единого, установленного для всех депутатов, срока полномочий, а обновляются по частям, например, сенат США, совет штатов Индии, сенат Франции, палата советников в Японии, сенат Парламента Республики Казахстан и др. Это ставит их в особое положение и дает им определенные организационные преимущества (преемственность в работе, политике и др.).
В Исландии и Норвегии действует такая двухпалатная система, которая создаёт прецедент однопалатно-двухпалатного парламента. В данном случае существование второй палаты продиктовано практической целесообразностью: законы, принимаемые парламентом, более надежны, когда их согласовывают и утвердят порознь и вместе обе палаты.
Структуру парламента Норвегии можно считать условно однопалатной, потому что все депутаты парламента (стортинга) избираются населением на основе прямого избирательного права. Разделение на две палаты происходит по воле депутатов после выборов, права депутатов обеих палат равны.
Парламентские органы
Организация палат в парламентах имеет во многих странах общие черты, однако ведущая роль принадлежит руководящему органу. В двухпалатных парламентах палаты формируют свой руководящий орган, который включает в себя председателя (спикера), вице-председателей, секретарей либо коллегиальный орган. По-разному производится замещение председателя Верхней палаты. В ряде стран он избирается палатой (Италия, Франция, Япония). В других странах этот пост замещается по должности или по назначению. Председателем сената США становится по должности вице-президент США, в Великобритании в палате лордов председательствует лорд-канцлер. Он не избирается палатой, а назначается королевой по предложению премьер-министра.
В парламенте и его палатах формируются различные органы. Одни из них имеют определенную компетенцию, предусмотренную в конституциях (например, председатель парламента по конституции Белоруссии 1994 г.), другие представляют собой вспомогательный аппарат, призванный обслуживать деятельность парламента (например, хозяйственные органы). Кроме того, парламент создает отдельные органы, которые занимаются определенной сферой деятельности, обладают самостоятельностью, но выполняют поручения парламента, отчитываясь перед ним (например, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, Генеральный контролер в Колумбии, Комиссия гражданской, т.е. публичной, службы в Индии). Парламент может в любое время обновить состав этих органов, сместить их членов или должностных лиц. Они иногда формируются (избираются, назначаются) на определенный срок, что служит им определенной гарантией (например, центральные избирательные комиссии в ряде стран).
Полномочия парламента
Полномочия парламентов закрепляются в конституциях. Различают три вида парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консультативные.
Парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран англосаксонского права. Они могут принять решение по любому вопросу, то есть конкретный перечень его полномочий не закрепляется в Конституции (Великобритания).
Парламенты с ограниченными полномочиями, которые подразделяются на абсолютно ограниченные, когда даётся точный исчерпывающий перечень полномочий парламента (Франция, Мадагаскар, Сенегал и др.), и относительно ограниченные, когда полномочия центральной власти ограничены правами субъектов федерации (в федеративных государствах) либо правами других территориальных образований (в унитарных государствах).
Консультативные парламенты существуют в ряде мусульманских стран. Они иногда принимают законы с одобрения монарха. Однако они не называются законами, так как считается, что все важнейшие отношения, возникшие в связи с предметом закона, уже урегулированы в священных книгах - Коране и Сунне.
По предметам ведения полномочия парламентов подразделяются на несколько крупных групп или направлений деятельности: законодательные, бюджетные, финансовые, контрольные, судебные, по формированию органов государственной власти, внешней политики.
Все зарубежные парламенты наделены законодательными полномочиями в соответствии с конституциями стран. Принятие законов является основной задачей любого парламента. В теории только парламент обладает суверенным правом принимать законы. Однако законодательная деятельность парламента претерпевала весьма серьезные изменения на протяжении всей своей истории и в современных государствах утратила суверенный характер. Несмотря на усложнившуюся функцию государства и увеличившийся объем законодательной деятельности парламента, центром нормотворчества стало правительство.
В финансовой сфере полномочия парламентов связаны принятием ежегодного государственного бюджета; утверждением отчёта правительства об исполнении бюджета; установлением налогов. В ряде стран к финансовым полномочиям относится также принятие решений о денежной эмиссии, о внутренних и внешних займах, о внебюджетных фондах и др. (например, США, Греция).
Формирование государственных органов связано с осуществлением следующих полномочий парламента:
избранием парламентом или его участием в избрании президента в парламентских республиках (Германия, Греция и др.);
участием в формировании правительства (Испания, Португалия, Франция);
участием в формировании судебной власти. В ФРГ члены Федерального конституционного суда Германии избираются двумя палатами парламента, то есть Бундестагом и Бундесратом поровну. Президент США назначает судей Верховного суда по совету и с согласия сената.
засвидетельствовать вступление в должность президента;
давать оценку программе правительства;
принимать резолюции доверия и порицания правительства;
высказываться по вопросу роспуска органов власти автономных областей.
Контроль над деятельностью правительства всегда являлся одним из наиболее важных полномочий парламента. Парламентский контроль над деятельностью правительства присущ лишь демократическому политическому режиму. Конкретное выражение его зависит от формы правления. В президентских республиках контрольные полномочия парламентов менее разнообразны, но эффективность их повышается в связи с отсутствием у правительства полномочий по роспуску парламента. В парламентарных странах, напротив, обширные контрольные полномочия парламента в значительной степени нейтрализуются принадлежащим правительству правом роспуска парламента.
Судебные полномочия зарубежных парламентов являются ограниченными, и их реализация не занимает заметного места в обычной парламентской деятельности. Полномочиями суда первой инстанции парламенты наделяются редко. Наиболее типичным примером является британская палата лордов, которая по традиции является судом первой инстанции по делам мэров, обвиняемых в совершении тяжких государственных или уголовных преступлений. Наделение парламентов апелляционной юрисдикцией также представляет исключение. Такими полномочиями обладает палата лордов в Великобритании. В целом ряде стран парламентам предоставлено право осуществления особой судебной процедуры (импичмент) по делам определенной категории должностных лиц.
К судебным или квазисудебным полномочиям парламента может быть отнесено принадлежащее ему право решать споры о правомерности депутатского мандата и законности выборов.
Внешнеполитические полномочия парламентов также носят ограниченный характер. Парламент практически почти лишен возможности оказывать решающее влияние на формирование и осуществление внешней политики. Он может высказывать свое мнение и осуществлять в доступных для него формах контроль над внешней политикой правительства. Эти функции обычно возлагаются на комиссии по иностранным делам соответствующих палат. Сугубо формальным являются право парламента объявлять войну и заключать мир, поскольку эти полномочия фактически полностью сосредоточены в руках правительства. Что касается принадлежащего некоторым парламентам права ратификации и денонсации международных договоров, то и это полномочие, как правило, лишено действенного характера. Часто правительство имеет право заключать международные соглашения, не требующие ратификации их парламентом.