Признанной формой европейской региональной кооперации, основанной на принципе субсидиарности, перераспределении власти между центральным правительством и приграничными сообществами, в последние десятилетия стали еврорегионы, своего рода автономии, образованные не на национальной, а на географической основе. Региональное приграничное сотрудничество, ныне уже как стратегия, основательно поддерживается в рамках объединенной Европы. Принято считать, что впервые такой проект в современном виде был реализован на голландско-немецкой границе – местности, известной “институциональной плотностью” в области трансграничного планирования, охраны окружающей среды.
А по данным некоторых ученых, история трансграничного сотрудничества в Европе уходит корнями в XVIII–XIX вв. В это время развивалось сотрудничество муниципалитетов на германо-голландской границе. Франция и Испания также имели опыт создания двусторонних структур по сотрудничеству в районе Пиренеев. Интенсивность трансграничного сотрудничества возросла во второй половине XX в. после Второй мировой войны. В 1949 г. между Италией и Австрией был подписан двусторонний договор о поддержке торговли между приграничными итальянскими провинциями и австрийскими землями. В 50-х гг. новый импульс и форму получило развитие трансграничного сотрудничества на германо-голландской границе, где в 1958 г. в районе Гронау и Энсхеде был образован первый «Еврорежью» (EUREGIO) в Гронау, прообраз нынешних структур.
В наши дни на германо-голландской границе существует пять подобных образований, охватывающих все приграничное пространство. Сегодня еврорегионГронау включает 106 коммун и округов Голландии и Германии с населением в 2 миллиона и площадью 8 351,2 кв. км.
В Европе можно выделить три пояса еврорегионов: 1) вдоль промышленно развитого ареала ЕС, протянувшегося вдоль границ Бенилюкса, Германии, Франции, Швейцарии и Италии; 2) вдоль границ между исторически ядром ЕС и бывшими социалистическими странами – от Балтийского моря до Адриатики; 3) вдоль бывших западных границ СССР, от Балтийского до Черного моря. Четвертый пояс еврорегионов может возникнуть вдоль границ между Россией и ее западными соседями, от Баренцева моря до Черного.
Существующие еврорегионы объединены в Ассоциацию европейских приграничных регионов (AssociationofEuropeanBorderRegions, AEBR), созданную в 1971 г. Членами AEBR в настоящее время являются 90 из 115 реально действующих еврорегионов. С 1985 г. действует Ассамблея европейских регионов (AssemblyofEuropeanRegions, AER), также принимающая участие в координации деятельности еврорегиональных образований.
В середине 80-х гг. XX в. были заложены и политико-правовые основы: в 1985 г. Совет Европы принял «Европейскую хартию о местном самоуправлении», в 1989 г. – «Европейскую (Мадридскую) рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве территориальных образований и их властных органов». А в 1988 и 1991 гг. Европейский парламент принял «Хартию Сообщества по проблемам регионализации» и «Хартию регионов Сообщества», в которых отмечалось, что «регион – это оперативный орган и институционная ткань Сообщества». Затем, в рамках подготовки и принятия Маастрихтского соглашения (1992 г.) был создан Комитет регионов, «консультативный орган, состоящий из представителей региональных и местных автономий», призванный обеспечить проведение региональной политики и координирование деятельности регионов на общеевропейском уровне.
Специалисты, рассматривая развитие экономической и политической взаимозависимости как предпосылки политической стабильности в Европе, отмечают необходимость стимулирования приграничного сотрудничества. Многоуровневая институционализация, как модель, апробированная в западноевропейских регионах, была применена на границах ЕС со странами Восточной Европы для смягчения региональных различий и создания стабильной, долговременной основы сотрудничества. Совместно с проектами, финансируемыми из европейских фондов, эта модель закрепляет целое направление европейской интеграционной стратегии, отражая растущую функциональную и культурную важность регионов. Поддержка приграничного сотрудничества обусловлена несколькими целями стратегического характера. В их числе – открытие новых рынков, поддержание региональной безопасности, политической стабильности и экономической сплоченности, преодоление негативных последствий конкуренции между регионами.
С первой половины 90-х гг. XX в. через культуру и экономику стало формироваться приграничное сотрудничество между восточными регионами западноевропейских государств и западными областями стран Центральной и Восточной Европы.
Есть свой опыт и у государств, отнесенных к числу так называемых «новых соседей» ЕС, – у Украины и Беларуси.
Из пяти еврорегионов, действующих в Беларуси, четыре расположены почти по всему пограничному сопряжению Беларуси и Евросоюза. На западе это «Буг», «Беловежская пуща», на северо-западе – «Неман» и «Озерный край». На границах с Украиной и Российской Федерацией с 2003 г. осуществляет деятельность Еврорегион «Днепр».
Белорусские специалисты считают, что создание еврорегионов имеет значение в силу ряда причин. Во-первых, Еврорегионы укрепляют практики делегирования ответственности и полномочий местным органам, способствуют экономическому развитию. Во-вторых, справедливо утверждение о том, что еврорегион представляет собой инновационную структуру в области управления региональным развитием и является в чем-то более эффективной, чем существующая. Одновременно еврорегион образует базу для создания и развития инновационных структур внутри себя, воздействуя таким образом на развитие через демонстрационные и обучающие эффекты.
Кроме того, еврорегион выступает как площадка по привлечению инвестиций и центры развития. Здесь срабатывает система двусторонних инвестиционных гарантий, на их территориях часто образуются свободные экономические зоны.
Все эти аргументы сыграли свою роль в выработке политики в отношении еврорегионов в Республике Беларусь на государственном уровне. Развитие еврорегионов законодательно закреплено как одно из направлений трансграничного сотрудничества, образован межведомственный комитет по этому вопросу. Прежде всего следует упомянуть Закон Республики Беларусь от 14 ноября 2005 г. № 60-3 «Об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь». В нем определяются основные направления в сфере трансграничного сотрудничества, в том числе и развитие еврорегионов, формы, способствующей сглаживанию различий, формированию приграничной инфраструктуры, совместному решению проблем в сфере охраны природы, преодоления дисбаланса в вопросах занятости населения, культурных и языковых барьеров.
Кроме того, несмотря на то что Беларусь не является членом Совета Европы, с 1997 г. на ее территории применяется основной международный документ в этой сфере – Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, принятая 21 мая 1980 г. в Мадриде.
Эти базовые документы дополнены двусторонними и многосторонними соглашениями регионального характера со странами соседями и государствами – членами Содружества Независимых Государств. К этому стоит добавить, что в 2004 г. на уровне правительства был учрежден межведомственный координационный орган по трансграничному сотрудничеству, в который вошли представители министерств иностранных дел, транспорта и коммуникаций, финансов, здравоохранения, юстиции, госкомитетов пограничных войск и таможенной службы, туристического ведомства и областных властей.
Все пять белорусских регионов имеют свою историю и специфику, и при оценке их работы необходимо различать политику намерений и реальный опыт кооперации. Только последний может служить критерием оценки сотрудничества. В конечном счетееврорегионы могут служить связующими звеньями лишь в том случае, если будет успешным формирование социального капитала на основе взаимного доверия в процессе повседневного взаимодействия. Не надо быть искушенным экспертом, чтобы признать, что белорусскиееврорегионы еще далеки от успеха в достижении своих амбициозных целей. Но признавая это, нельзя забывать и о том, что в Западной Европе еврорегионы также развивались неспешно и по-прежнему испытывают немалые проблемы. Во многих случаях, несмотря на щедрые проектные субсидии, реальное сотрудничество сложилось лишь в некоторых областях взаимодействия. Опыт большинства еврорегионов показал, что трансграничная кооперация – не только важнейшая составляющая укрепления общеевропейского единства, но и весьма сложная и специфическая сфера.
Для Беларуси и ее нового соседа, Европейского Союза, повышается роль оснащенности контрольно-пропускных пунктов на границах, взаимодействия пограничных, полицейских и административных властей приграничных государств в деле борьбы с незаконной миграцией, наркотрафиком, торговлей людьми, организованной преступностью. На этом направлении уже существует заметный позитивный багаж. В последние годы при финансовой поддержке ЕС осуществлена реконструкция пунктов пропуска на государственной границе «Каменный Лог» и «Варшавский мост», предусмотрено выделение средств по Программе ТАСИС для пункта пропуска «Козловичи-2». По линии Европейского Союза оказано содействие в проведении демаркации границ между Беларусью и Литвой, в оснащении и улучшении координации погранслужб на белорусско-украинской границе.
Важным моментом деятельности белорусских еврорегионов является осуществление в их рамках экологических проектов, пока преимущественно образовательных, просветительских. При этом данная проблематика актуальна как для белорусских участников еврорегионов, так и для участников с другой стороны.
Одно из основных мест в работе еврорегионов занимает экономическое сотрудничество. Программы деятельности всех еврорегионов содержат проекты поддержки предпринимательства и создания условий для трудовой деятельности населения пограничных районов.
Еврорегионы способствуют диалогу культур на региональном уровне, их взаимообогащению, сохранению культурного многообразия. В их рамках реализуются разнообразные программы культурных обменов, проводятся фестивали национальных культур, фольклорные праздники, выставки.
Опираясь на белорусский опыт, можно отметить, что при создании еврорегиона его организаторы сталкиваются с большим кругом вопросов и проблем, связанных с правовой базой, состоянием территориальной экономики и ее специализацией, историческими традициями и политическими рамками.
Главная проблема проявляется в необходимости сочетания стратегической политики граничащих государств с интересами и особенностями приграничных регионов. Исходя из того, что заключение международных соглашений является компетенцией центральных властей, в то время как в организации приграничного сотрудничества участвуют местные власти, которые должны действовать строго в пределах национального законодательства, существует необходимость гармонизации полномочий центра и региона. Наиболее простой путь в решении этой проблемы – заимствование моделей соглашений, разработанных комитетом по вопросам трансграничного сотрудничества при Совете Европы. Еще одной правовой проблемой, с которой сталкиваются участники приграничного сотрудничества, является несоответствие законодательных баз стран-участниц, в частности, таможенного и налогового.
Сложным остается вопрос финансирования. Источниками финансирования являются фонды, паритетно создаваемые сторонами, участвующими в приграничном сотрудничестве, а также финансовая поддержка на уровне государственного бюджета. В практике ЕС это дополняется финансовой поддержкой через конкретные программы. Определенные возможности получили Беларусь, Украина, Молдова и Россия в рамках программы Европейской политики соседства, предложенной Европейским Союзом после своего расширения. Однако они, как и проекты программы TACИС, процедурно усложнены и требуют соответствующих управленческих знаний уже на этапе разработки проекта. И с этим связана еще одна актуальная проблема развития еврорегионов – подготовка соответствующих кадров.
Не способствует эффективной деятельности еврорегионов и тот факт, что на региональном уровне сотрудники местных органов власти отвечают за деятельность еврорегионов в дополнение к основной функциональной нагрузке, в то время как приграничные местные органы власти других стран имеют национальные бюро или исполнительные дирекции еврорегионов.
Пока еще белорусские участники еврорегионов ограниченно используют возможности финансирования из средств Европейского Союза.
Движение еврорегионов, как любая инновация, вызывает разные мнения, и часто достаточно скептические. Однако нельзя не признать, что еврорегионы как форма обладают существенным потенциалом и, вполне вероятно, постепенно будут набирать темп в своем развитии и в странах, недавно ставших «новыми восточными соседями» ЕС, поскольку:
· они сочетают инициативу снизу и заинтересованность властных структур местного и национального уровня;
· они носят многопрофильный характер и охватывают сотрудничество в административной, деловой, культурно-гуманитарных сферах;
· они дают привилегии в коммерческом плане, в области туризма, визового режима;
· это сложившаяся форма реализуется в европейских странах несколько десятилетий;
· это форма органично накладывается на накопленный ранее багаж сотрудничества;
· эта форма реализуется на местном уровне и носит прагматичный характер, менее зависима от «большой политики»;
· эта форма связана с развитием местного самоуправления и финансовых инструментов субсидиарного характера;
· это инструмент по преодолению отставания в развитии приграничных регионов;
· в их развитии заинтересованы национальные правительства и структуры ЕС.