К концу 1922 г. собирание земель, входивших ранее в состав Российской империи, кроме Польши, Финляндии, Прибалтики и оккупированной Румынией Бессарабии, было практически завершено. Воинские формирования белых были рассеяны или эвакуированы, интервенты ушли, антибольшевистские восстания подавлены. Лишь в Средней Азии продолжалась партизанская война, но и там основные силы басмачей были разгромлены. Шесть советских социалистических республик, Бухара и Хорезм, ранее формально не включенные в состав царской империи и теперь именовавшиеся народными республиками, а также Дальневосточная республика, номинально парламентская, созданная в качестве буфера (во избежание прямого столкновения с Японией), а в ноябре 1922 г. присоединенная к РСФСР, - все они политически представляли единое пространство с условными внутренними границами. Цементирующей силой была РКП(б) с центральными органами в Москве.
Отношения между республиками формально регулировались как между независимыми государствами, - на основе заключавшихся между ними договоров и поста-
стр. 71
новлений высших органов власти, а сверх того - партийными решениями, которые принимались на съездах, конференциях и пленумах центральных комитетов республиканских партийных организаций либо ЦК РСДРП(б) или в оперативном порядке -их руководящими работниками. Первые договоры были заключены между РСФСР и Азербайджаном в сентябре 1920 г. Договоры предусматривали установление "тесного военного и финансово-экономического союза" между двумя государствами и создание механизма для его реализации (в частности, полномочные органы РСФСР получали право назначать своих представителей с правом решающего голоса в Совнарком и Совнархоз Азербайджана). Через 3 месяца был заключен и ратифицирован договор с Украиной, в котором, с одной стороны, особо оговаривались "право на самоопределение", "независимость и суверенность каждой из договаривающихся сторон", а с другой - учреждался механизм более плотного взаимодействия в виде объединения ключевых комиссариатов (министерств) обеих стран. Согласно договору, объединенные комиссариаты вошли в состав СНК РСФСР и получили в СНК Украины своих уполномоченных, подотчетных Съезду Советов и ЦИК Украины. В свою очередь украинские представители вошли в состав ВЦИК и Съезда Советов России. В том же году договор был заключен с Хорезмом, а в 1921 г. - с Белоруссией, Грузией, Арменией и Бухарой. Содержательно одни договоры тяготели к азербайджанскому, другие - к украинскому образцу35. В итоге еще до провозглашения СССР была выстроена квазигосударственная конструкция, сочетавшая отличительные черты конфедерации, федерации и унитарного государства.
Союз советских республик фактически уже сложился по итогам Гражданской войны. Его необходимо было оформить и закрепить на универсальной юридической основе по неоднократно проговаривавшимся на различных партийных и межгосударственных форумах практическим соображениям - военным, хозяйственным, дипломатическим. Чтобы привести всю совокупность разнообразных договорных отношений к общему знаменателю, необходимо было договориться об общем принципе построения объединенного государства. Россия по Конституции 1918 г. уже была федерацией, в составе которой числились автономии разного уровня - республики и области. Их число постепенно увеличивалось, и к моменту образования СССР в РСФСР насчитывалось 8 автономных республик и 14 автономных областей. (Позднее при перекройке административного деления статус некоторых из них будет повышен: Казахская и Туркестанская станут союзными, а некоторые области превратятся в автономные республики). Универсальным и единообразным решением могло бы стать либо включение номинально независимых республик в состав России наравне с уже существовавшими в ней автономиями, либо возвышение российских автономий до уровня Украины, Грузии и других номинально независимых государств.
Первый вариант органично вписывался и в исконное большевистское предпочтение централизованных структур, и в единодержавную российскую традицию, приспособлявшуюся пока к интернационалистской доктрине. Наиболее влиятельным сторонником автономизации в большевистской верхушке был наркомнац Сталин. В областной (территориальной) автономии в противовес как отделению "окраин" Российского государства ("требование отделения окраин на данной стадии революции глубоко контрреволюционно"), так и культурно-национальной автономии (ее творцы сидят "теперь у разбитого корыта своей хитроумной национальной программы"), он усматривал "единственно целесообразную форму союза между центром и окраинами"36.
Второй вариант существовал лишь в теории, как логическая альтернатива первому, заявлен был глухо и на практике не рассматривался. Но он не был чистой абстракцией. Он всплывет в начале 1990-х гг., когда некоторые российские автономии изъявят готовность последовать за уходившими из СССР союзными республиками. Параллельно станет обсуждаться требование образовать в составе РСФСР Русскую республику и сделать ее равноположенной автономным образованиям.
Свой план автономизации независимых советских республик в границах РСФСР Сталин отстаивал до конца сентября 1922 г., когда подготовка их объединения вступи-
стр. 72
ла в заключительную стадию. Решение вопроса он видел в "действительном объединении советских республик в одно хозяйственное целое с формальным распространением власти СНК, СТО и ВЦИК РСФСР на СНК, ЦИК и экономсоветы независимых республик", что предполагало, как он считал, "замену фиктивной независимости действительной внутренней автономией республик", распространяющейся на язык, культуру, юстицию, внутренние дела, земледелие. Ленин отстаивал более гибкий вариант: создание двухъярусной Федерации с участием в ней РСФСР наравне с другими республиками. Сталин некоторое время противился ("Нужна, по-моему, твердость против Ильича", - писал он Каменеву)37. В конечном счете, план автономизации в сталинском варианте был отклонен, но спор переместился в иную плоскость. Открытым был оставлен вопрос, какой объем полномочий будет передан от республик центру. И еще один неразрывно связанный с ним вопрос, в какой мере будет слита на деле государственная власть в России с властью в центре.
Суть споров, сотрясавших официальные партийные инстанции, сводилась к тому, будет ли проектируемая федерация иметь уклон в сторону унитарного или конфедеративного государства. Так, за настояниями украинской делегации сохранить за республиками собственные наркоматы иностранных дел и внешней торговли наряду с общесоюзными и свести к минимуму полномочия единого президиума, возглавляющего ВЦИК СССР и осуществляющего его полномочия в период между сессиями, стояла позиция республиканских национально-политических групп, консолидировавшихся не только на Украине и отстаивавших интересы республик. За подходом Сталина, при всех его рассуждениях об опасности великорусского шовинизма, - иная, централизаторская установка, соответствовавшая видению проблемы и осознанным интересам наиболее влиятельной части партийного актива.
Особенно острый конфликт развернулся по поводу статуса Грузии, где ситуация осложнялась из-за включения республики в промежуточное образование - Закавказскую Федерацию. Коммунистические организации Закавказья в 1920 - 1922 гг. были подчинены Кавказскому бюро ЦК РКП(б), возглавлявшемуся Г. К. Орджоникидзе. Кавбюро ЦК партии руководило установлением советской власти в закавказских республиках, проводило границы между ними (в частности, по соображениям политической целесообразности включило населенный армянами Карабах в состав Азербайджана и тем самым заложило заряд долговременного действия на Кавказе) и решало иные политические вопросы. С 1921 г. при поддержке политбюро ЦК партии оно направляло объединительные процессы в Закавказье. В августе было принято решение о создании Кавказского экономического союза трех республик, в марте 1922 г. конференция представителей ЦИКов этих республик провозгласила создание Федеративного Союза Советских Социалистических Республик Закавказья во главе с исполнительным органом - Союзным советом, в ведение которого перешли оборона, иностранные дела, внешняя торговля и ряд других сфер государственного управления. 13 декабря 1922 г. был сделан следующий шаг - Союз республик на первом Закавказском съезде советов был преобразован в Закавказскую Социалистическую Федеративную Республику со всеми полагающимися атрибутами: Конституцией, ЦИК, СНК.
Остановить этот процесс попыталась группа грузинских коммунистических лидеров во главе с Б. Мдивани и Ф. Махарадзе. Грузия была промышленно и культурно наиболее развитой республикой в Закавказье, на ее территории находились важнейшие объекты инфраструктуры. Грузинские руководители, исходившие из того, что вхождение в региональное объединение в большей мере свяжет их самостоятельность, выступали против действий Заккрайкома партии, который они обвиняли в самоуправстве, и за непосредственное вхождение республики в состав СССР. В ответ им были предъявлены обвинения в совершении ряда акций сепаратистского и националистического характера. Разгорелся скандал. Обе стороны апеллировали к ЦК партии. В Тифлис в конце 1922 г. и начале 1923 г. были направлены две высокопоставленные комиссии. Конфликт был притушен административно: руководство грузинской компартии было сменено, а лидеры "национал-уклонистов" отозваны в Москву. Вся эта прогремевшая
стр. 73
в партии история показала, что только на основе добровольности и согласия построить Союз республик не удастся. ЗСФСР как отдельное образование просуществовала до 1936 г., когда ни о каких позывах к самостоятельности уже не могло быть и речи. Надстройка над тремя из них стала излишней.
Когда 30 декабря 1922 г. собрался I Съезд советов, на котором были представлены делегации всех советских республик, спорные вопросы еще не были решены. Создание СССР было провозглашено, все полагающиеся по такому случаю слова о наступившем "дне торжества новой России над старой, над Россией - жандармом Европы - палачом Азии", произнесены38. Но Декларация и Договор об образовании СССР, подготовленные комиссией ЦК РКП(б), были утверждены "в основном" и направлены на дополнительное рассмотрение ЦИК союзных республик. Проект договора был весьма краток, обходил острые углы разногласий и сохранял возможность доработки в разных направлениях: к унитарному государству, федерации и конфедерации. И хотя этот процесс старались провести в ускоренном темпе, доводка ряда принципиальных положений потребовала еще чуть больше полугода.
Спор об организации властных институтов и правах республик был продолжен в Конституционной комиссии, состав и численность которой изменялись Президиумом ВЦИК вне каких-либо правовых рамок. Комиссия рассмотрела и отвергла проекты, представленные Белоруссией и Украиной. В них предусматривалось расширение компетенции республик и повышение самостоятельности ВЦИК по отношению к Съезду советов, на котором российское преобладание было подавляющим. Окончательные решения принимались на XII съезде РКП(б) в апреле и на специальном совещании, которое ЦК партии провел с представителями республик в июне, т.е. не в государственных институтах, а в партийных инстанциях39.
В соответствии с настояниями республик в структуре ВЦИКа была создана вторая палата - Совет национальностей40. Но вся конфигурация союзных органов компенсировала эту уступку сосредоточением властных рычагов в центре и отчетливо выраженным преобладанием представителей РСФСР у этих рычагов. Прямая рекомендация удаленного от власти Ленина: "вернуться на следующем съезде Советов назад, т.е. оставить союз советских социалистических республик лишь в отношении военном и дипломатическом, а во всех других отношениях восстановить полную самостоятельность отдельных наркоматов"41 - была оставлена без внимания. 6 июля 1923 г. окончательно согласованный проект Конституции был принят на сессии ВЦИК и объявлен немедленно вступившим в силу. Его утверждение 31 января 1924 г. на II Съезде советов стало не более чем парадным мероприятием.