Действия, нарушающие права и интересы субъектов гражданско-правовых отношений, совершаются не только их контрагентами, но и государственными органами и их должностными лицами.
Такие действия могут выражаться, например, в неправомерном отказе в выдаче ордера на жилое помещение или отказе в регистрации какой-либо сделки с недвижимым имуществом.
Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» устанавливает, что гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, по своему усмотрению либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему (ст. 4 Закона).
Вышестоящие в порядке подчиненности орган, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок с момента ее подачи. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.
Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежащей уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.
Данный порядок обжалования является альтернативным, т.е. лицо, чьи права и законные интересы нарушены, может по своему выбору обратиться за защитой либо в суд, либо в вышестоящий орган. Наряду с таким порядком имеются и категории споров или неправомерных действий, которые могут быть обжалованы в суд только после предварительного обжалования их вышестоящему должностному лицу или органу. К числу таких споров относятся, например, споры по решениям должностных лиц органов государственной жилищной инспекции. Такие споры рассматриваются руководителем соответствующей инспекции или Главной государственной жилищной инспекцией, и лишь в случае несогласия предприятий, организаций, учреждений с решением о приостановлении, ограничении или прекращении их деятельности это решение может быть обжаловано в суде или арбитражном суде (п. 9 Положения «О государственной жилищной инспекции в РФ». Аналогичный порядок установлен законом «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе судей в РФ». В соответствии с п. 11 ст. 13 Закона РФ «О статусе судей в РФ» внесены изменения, позволяющие судье, полномочия которого приостановлены, например, по основанию согласия квалификационной коллегии судей на привлечение судьи к уголовной ответственности или заключение его под стражу, обжаловать такое решение в Высшую квалификационную коллегию судей. И только решение Высшей квалификационной коллегии судей может быть обжаловано в Верховный Суд РФ.
Особо хотелось бы остановиться на порядке обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях. Такой порядок установлен гл. 30 Кодекса РФ «Об административных правонарушениях». Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в статьях 25.1 - 25.5 Кодекса РФ «Об административных правонарушениях» (лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении; потерпевший; законные представители физического лица; законные представители юридического лица; защитник и представитель). Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу.
Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти дней со дня вынесения постановления. В случае пропуска указанного срока по уважительным причинам этот срок по заявлению лица, в отношении которого вынесено постановление, может быть восстановлен органом (должностным лицом), правомочным рассматривать жалобу.
Постановление по делу об административном правонарушении может быть также опротестовано прокурором. Подача в установленный срок жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания до рассмотрения жалобы, за исключением постановлений о применении предупреждения и административного ареста, а также в случаях наложения штрафа, взимаемого на месте совершения административного правонарушения.
Принесение прокурором протеста приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения протеста.
Жалоба и протест на постановление по делу об административном правонарушении рассматриваются правомочными на то органами (должностными лицами), как правило, в десятидневный срок со дня их поступления.
Орган (должностное лицо) при рассмотрении жалобы или протеста на постановление по делу об административном правонарушении проверяет законность и обоснованность вынесенного постановления. А по результатам проведенной проверки принимает одно из следующих решений:
1) оставляет постановление без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения;
2) отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение;
3) отменяет постановление и прекращает дело;
4) изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответ-ственности за административное правонарушение, с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено.
Если будет установлено, что постановление вынесено органом (должностным лицом), неправомочным решать данное дело, то такое постановление отменяется и дело направляется на рассмотрение компетентного органа (должностного лица).
Копия решения по жалобе или протесту на постановление по делу об административном правонарушении в течение трех дней высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, потерпевшему – по его просьбе. О результатах рассмотрения сообщается прокурору.
Постановление начальника органа внутренних дел по делу о мелком хулиганстве может быть отменено или изменено по протесту прокурора самим начальником органа внутренних дел, а также независимо от наличия протеста прокурора начальником вышестоящего органа внутренних дел.
Лицо, чьи права нарушены незаконными действиями государственных органов (их должностными лицами), вправе обратиться за защитой не только в вышестоящий, но и в надзорный орган, осуществляющий контрольные функции за деятельностью соответствующих подразделений исполнительной власти. Одним из таких органов является прокуратура. В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.92 г. № 2202-1, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
- надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представи-тельными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерст-вами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
В случае поступления жалобы на действия поднадзорных органов прокурор вправе опротестовать противоречащие закону правовые акты, вносить представления об устранении нарушений закона. Протест прокурор или его заместитель приносит на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые этот акт издали, либо обращается в суд.
Такой протест должен быть рассмотрен соответствующими органами не позднее 10 дней с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. В случаях, когда обстоятельства требуют немедленного устранения нарушения закона прокурор, вправе установить сокращенный срок его рассмотрения.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления органам, допустившим нарушения, должны быть приняты конкретные меры по их устранению, а также причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Основные задачи органов прокуратуры при реализации полномочий по защите прав и законных интересов граждан, юридических лиц и организаций в арбитражных судах РФ определены в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 24 октября 1996 г. № 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе». Согласно указанному приказу участие прокуроров в арбитражном процессе рассматривается как действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской деятельности.
Он содержит также указания на случаи, когда, безусловно, необходимо вмешательство прокурора для защиты государственных и общественных (публичных) интересов, это:
- выявления правонарушений, для устранения которых законодательство обязывает прокурора обратиться с иском в суд (ст. 30 Закона Российской Федерации «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», ст. 4 и 7 Закона Российской Федерации «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» и др.);
- занятия запрещенными видами деятельности либо занятия коммерческой деятельностью, на осуществление которой необходимо специальное разрешение (лицензия), когда оно отсутствует или просрочено;
- наличия данных о недействительности оспоримых сделок и о ничтожности сделок, не соответствующих требованиям закона, а также совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности;
- нарушений природоохранного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде;
- невыполнения обязательств в пользу государства, если это привело или могло привести к срыву крупных инвестиционных проектов, целевых программ;
- несоответствия учредительных документов юридических лиц требованиям законодательства и нарушения установленного порядка их образования и государственной регистрации.
Необходимым считается предъявление подобных исков в первую очередь в защиту интересов государственных и муниципальных предприятий, в том числе федеральных казенных предприятий, когда они сами по объективным причинам не могли обратиться с иском либо такое обращение не последовало из-за недобросовестности руководителей и других должностных лиц. В последнем случае наряду с предъявлением иска соответствующим прокуратурам следует решать вопросы о привлечении к ответственности виновных.
Иски в интересах иных юридических лиц могут предъявляться в случаях нарушения не только прав истцов, но и ущемления государственных и общественных (публичных) интересов (срывы выпуска социально значимой продукции, нарушение нормальной эксплуатации объектов транспорта, энергетики, оборонного комплекса, медицинских, образовательных учреждений, создание предпосылок экологических катастроф, серьезных социальных конфликтов и др.).
Для решения указанных задач на отделы (группы) по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе возложены следующие основные обязанности:
- рассмотрение поступивших из других подразделений данной прокуратуры и подчиненных прокуратуре материалов, требующих реагирования в форме иска в арбитражные суды; оформление исковых заявлений (заявлений) в защиту государственных и общественных интересов; направление исковых заявлений (заявлений) согласно установленным правилам о подсудности споров;
- участие в рассмотрении дел, возбужденных по искам прокуроров, в арбитражных судах первой инстанции; апелляционное и кассационное обжалование решений, определений и постановлений по этим делам, участие в их рассмотрении в апелляционной и кассационной инстанциях;
- рассмотрение обращений о проверке законности и обоснованности вступивших в законную силу судебных актов по арбитражным делам от лиц, участвующих в деле, а также от лиц, не привлеченных к участию в деле;
- постановка перед прокурором (заместителем прокурора) вопроса о запросе из арбитражного суда на срок до пяти рабочих дней арбитражного дела в целях реализации права на обращение к Генеральному прокурору Российской Федерации или его заместителю с представлением о принесении протеста в порядке надзора;
- изучение по поручению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурора (заместителя прокурора), в том числе в арбитражном суде, дел, судебные акты по которым могут быть пересмотрены в порядке надзора; подготовка представлений об опротестовании в порядке надзора незаконных и необоснованных судебных постановлений;
- иные.
В целях реального исполнения решений судов, минимизации материального и иного ущерба, причиняемого правонарушениями, во всех необходимых случаях прокурорам, в соответствии с указанным приказом, рекомендуется ставить перед судом вопрос о применении мер по обеспечению иска.
Кроме того, прокуроры обязаны принимать обязательное участие в судебном разбирательстве всех дел, возбужденных по искам и заявлениям прокуроров, в первой, апелляционной и кассационной инстанциях. Эту обязанность следует выполнять, как правило, силами аппаратов прокуратур субъектов Российской Федерации по месту нахождения арбитражного суда, рассматривающего дело. Прокурор, обратившийся с исковым заявлением (заявлением), апелляционной или кассационной жалобой в арбитражный суд не по месту нахождения данной прокуратуры (если в деле не обеспечено участие подчиненных ему работников), одновременно с направлением материалов в суд должен высылать копии документов соответствующему прокурору субъекта Российской Федерации с извещением о необходимости участия в процессе работников данной территориальной прокуратуры, а также информировать об этом арбитражный суд. Прокурор, получивший такое извещение, обязан обеспечить участие в процессе при рассмотрении арбитражных дел, возбужденных по инициативе прокурора другого субъекта Российской Федерации, своих работников.
Прокурор, направивший исковое заявление (заявление), апелляционную или кассационную жалобу в арбитражный суд другой территории, должен незамедлительно извещаться о результатах их рассмотрения прокурором, принимавшим участие в суде. На всех стадиях арбитражного процесса позиция прокуроров должна определяться в строгом соответствии с требованиями закона, материалами дел и внутренним убеждением, последовательно отстаиваться прокурором, руководствуясь принципами законности, равенства организаций и граждан перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон.
Вопросы защиты в административной форме гражданских прав, нарушенных некоторыми государственными органами, рассмотрены нами в гл. 6 настоящего пособия.
Иные органы, осуществляющие защиту гражданских прав
Помимо судебных органов, а также государственных органов, осуществляющих защиту нарушенных прав, следует выделить и иные органы, осуществляющие такую защиту, но не являющиеся государственными. К их числу можно отнести, например, нотариат, поскольку наряду с государственными нотариусами в настоящее время имеется достаточно большое количество частных нотариусов. В соответствии с Законом РФ «Основы законодательства РФ о нотариате» от 11 февраля 1993 г. (далее – Основы) нотариат – орган, который призван обеспечивать защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц путем совершения определенных нотариальных действия от имени Российской Федерации (ст. 1 Основ). Частные и государственные нотариусы, а также должностные лица консульских учреждений РФ вправе совершать такое нотариальное действие, как исполнительная надпись (ст. 35, 36, 38 Основ). Исполнительная надпись совершается указанными лицами на документах, устанавливающих задолженность с целью взыскания денежных сумм или истребования имущества от должника. При этом взыскание задолженности может быть произведено на основании исполнительной надписи в бесспорном порядке. Перечень документов, по которым возможно такое взыскание, определяется Правительством РФ.
Основы содержат определенные ограничения в применении данной защиты нарушенного права. Так, одним из ограничений является то, что совершение исполнительной надписи возможно лишь в случае предоставления документов, подтверждающих бесспорность задолженности или иной ответственности должника перед взыскателем. Другим же ограничением является срок обращения за совершением такого нотариального действия. В отношениях граждан он определен в три года и исчисляется с даты возникновения права на иск, а в отношениях между предприятиями, учреждениями и организациями – не более одного года. В случаях, когда для требования, по которому выдается исполнительная надпись, законом установлен иной срок давности, надпись выдается в пределах этого срока (ст. 91 Основ).
Основы достаточно детально регламентируют содержание исполнительной надписи. Она должна содержать фамилию, инициалы, должность лица, ее совершившего; наименование, адрес взыскателя и должника; обозначение срока, за которое должно производиться взыскание; указание суммы, подлежащей взысканию, или предметов, подлежащих истребованию от должника; обозначение суммы государственной пошлины, тарифа за совершение исполнительной надписи; дату совершения исполнительной надписи; ее номер в реестре; подпись лица, совершившего надпись, и его печать.
Такое детальное указание на реквизиты исполнительной надписи обусловлено той юридической силой, которой она обладает. Статья 93 Основ приравнивает исполнительную надпись к судебным решениям, предусматривая, что взыскание по исполнительной надписи производится в порядке, установленном для исполнения судебных решений.
Исполнительная надпись, по общему правилу, может быть предъявлена к принудительному исполнению, если взыскателем или должником является гражданин – в течение 3 лет, а если взыскателем или должником является организация, учреждение или предприятие – 1 года (ст. 94 Основ).
Таким образом, очевидно, что частные, государственные нотариусы, должностные лица консульских учреждений РФ вправе осуществлять защиту гражданских прав и интересов участников хозяйственного оборота путем совершения исполнительной надписи. Совершением исполнительной надписи нотариус может реализовывать некоторые из способов защиты гражданских прав, указанных в ст.12 ГК РФ. Это такие способы, как возмещение убытков, взыскание неустойки и некоторые другие.
Руководствуясь подходом А.П. Сергеева к разграничению форм защиты гражданских прав, в основе которого лежит субъект, осуществляющий такую защиту, возможно, следовало бы выделить наряду с судебной, административной и самозащитой нотариальную форму. Но несмотря на то, что нотариальная защита является достаточно самостоятельной, имеет свой специфичный набор способов защиты, процедуру, сроки и основания их реализации, мы считаем, что выделение нотариальной формы защиты гражданских прав может только усложнить общую систему защиты гражданских прав.
Природа нотариальной защиты достаточно своеобразна. Это выражается в том, что задолженность перед взыскателем должна быть бесспорна. Соответственно можно предполагать, что спор по таким делам, как правило, отсутствует и на нотариуса возлагается только функция удостоверения такой задолженности, а не решения дела по существу. А как справедливо, на наш взгляд, отметил Ю.Г. Басин, к самозащите гражданских прав следует отнести и такие действия иных лиц или органов, при которых они хотя и принимают какие-либо правоохранительные действия в защиту нарушенных прав, но не разрешают спора по существу.
Характерно, что при защите, осуществляемой самостоятельно управомоченной стороной путем обращения к нотариусу за совершением исполнительной надписи, сохраняется возможность последующего обжалования нотариальных действий в судебном порядке. А в случае нарушения нотариусами своих профессиональных обязанностей у лица, чьи права нарушены такими действиями, появляется право обжаловать их в административном порядке в органы юстиции (в отношении государственных нотариусов) и нотариальные палаты – в отношении частных нотариусов.