Для того чтобы осветить проблемы становления судебной власти и судебной системы в России, необходимо обратиться к недавнему прошлому, к началу работы над судебной реформой, определить ее составляющие и пути реализации, а также роль судов в решении этой достаточно сложной как теоретически так и практически задачи реформирования российского правосудия.
Глубокие экономические и социальные преобразования, обозначившиеся с середины 80-х годов, потребовали новых подходов к проблемам законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан. В связи с этим состоявшаяся в июне-июле 1988 года XIX Всесоюзная партконференция специальное внимание уделила наряду с прочим совершенствованию судоустройства. В принятой ею резолюции «О правовой реформе» привлекалось внимание к необходимости повышения авторитета суда и намечались некоторые шаги по обеспечению его независимости.
Первым шагом по реализации установок этой резолюции стало принятие в декабре того же года закона, внесшего в Конституцию СССР ряд изменений и дополнений. Среди них были и положения об изменении порядка избрания большинства судей в стране и увеличении срока их полномочий. Народные судьи стали избираться не населением, как это было до сих тех пор, а Советами среднего звена на десять, а не на пять лет. В течении 1989-1991 годов состоялось принятие ряда законодательных актов, которые предусматривали принципиально новые положения, касавшиеся организации судов и их системы, - о статусе судей, об ответственности за неуважение к суду, об организации и полномочиях конференций судей и квалифицированных коллегий, преобразовании государственного арбитража в систему арбитражных судов и т.д. Тогда же (в ноябре 1988 года) были приняты новые Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик, послужившие юридической базой для принятия ряда законодательных новелл как на союзном, так и на республиканском уровне, в том числе в РСФСР.
Процесс обновления российского судоустройства и устройства других правоохранительных органов активизировался в значительной мере со второй половины 1990 года, после того как состоялось одобрение Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» (12 июня 1990 г.). В действовавшую тогда Конституцию РСФСР были внесены многочисленные изменения и дополнения, имевшие прямое или косвенное отношение к судам в частности:
- предусмотрено образование Конституционного Суда РСФСР (15 декабря 1990 г) и системы арбитражных судов (24 мая 1991);
- расширены права судов по контролю за законностью и обоснованность решений и действий всех органов и должностных лиц, в том числе действий и решений, которые связаны с ограничением прав граждан на неприкосновенность личности, жилища, частной жизни, включая тайну переписки, телеграфных и иных сообщений, телефонных переговоров (21 апреля 1992 г.);
- установлено, что судьи должны наделяться полномочиями, как правило, бессрочно, что они не должны отчитываться перед кем бы то ни было и что их не могут досрочно отзывать избравшие органы (9 декабря 1991г);
- допущена возможность рассмотрения дел судьями единолично, а при определенных обстоятельствах – с участием присяжных заседателей (1 ноября 1991 г.)
Естественно, такие изменения и дополнения Конституции не могли не стимулировать законодательную активность по многим направлениям, в том числе в сфере судоустройства. Сыграло стимулирующего роль и Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года, которым одобрялся документ, названный Концепцией судебной реформы в РСФСР и устанавливались основные направления судебной реформы на ближайшее время.
Объективный подход к Концепции позволяет утверждать, что она играла и продолжает играть большую роль в решении проблем российской государственности, что с очевидностью просматривается в тех шагах законодательной власти, которые были сделаны на основе Концепции в направлении реального внедрения в жизни принципа разделения властей и формирования независимой судебной власти. Это касается, прежде всего, законов, определяющих статус суда и статус судей, а также законов в области судоустройства, определяющие построение судебной системы.
Затрагивая вопрос управления, Концепция имела в виду, что оно должно быть качественно иным, соответствующим принципам демократического правового государства. Оно должно сводиться к обеспечению организационной деятельности судов, обеспечению финансирования судебной системы, созданию и укреплению ее материально-технической базы. Стала непростая задача: с одной стороны, освободить руководителей судов от несвойственных им функций, сосредоточив их усилия на совершенствовании судебной деятельности, а с другой стороны – дистанцироваться от исполнительской власти. Тогда и возникла идея создания судебного департамента, которая подробно обсуждалась в рамках более общей проблемы построения судебной системы.
26 июня 1992 года был принят «Закон о статусе судей ». Трудно переоценивать значение этого закона. В нем впервые на основе принципа разделения властей суд определен не просто как орган отправления правосудия, а как орган судебной власти, однопорядковой и равнозначной по силе и значению с властью законодательной и исполнительной, действующей самостоятельно и независимо от них. Было также зафиксировано весьма важное для наших политических реалий положение, согласно которому судья не может быть членом политической партии и заниматься политической деятельностью. Всем понятно, какое влияние на отправление правосудия может оказать политическая борьба и политические страсти, в которых бы судьи принимали непосредственное участие.
Необходимо обратить внимание на то, что в Законе о статусе судей было сформулировано и закреплено важнейшее положение, направленное на гарантию независимости судей. Речь идет о бессрочном назначении на судейскую должность. Это законодательное решение имело большое принципиальное значение не только с содержательной, но и с формально-нормативной точки зрения, поскольку на очередном съезде народных депутатов обсуждался вопрос о внесении изменений в Конституцию РСФСР, существование этой нормы закона помогло убедить депутатов в необходимости ее конституционного закрепления, что и было сделано. Если бы в свое время положение о порядке назначения судей без ограничения в сроках полномочий и в возрасте не было принято, то добиться внесения соответствующего изменения в Конституцию вряд ли бы удалось.
По закону судья не может быть назначен на должность, также отрешен от должности без решения соответствующей квалификационной коллегии судей. В Законе о статусе судей нашли свое законодательное закрепление и вопросы материального положения, социальной защиты, а также вопросы охраны жизни и здоровья судей.
В декабре 1993 года принята новая Конституция Российской Федерации. Это явилось важной вехой на пути становления судебной власти. В ней впервые появилась глава, называемая «Судебная власть». Когда речь идет о Конституции, то появление самостоятельной главы нельзя рассматривать только как чисто юридико-тактический прием. С помощью такого приема реализована идея, заложенная в ст.10 Конституции, где говорится, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, и что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, а также положение ч.1 ст. 11 Конституции, конкретизирующей эту идею путем указания на то, что государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание, Правительство РФ, суды РФ. В ст. ст. 120, 121 и 122 главы 7 Конституции, посвященной судебной власти, закреплено независимость, несменяемость, неприкосновенность судей. Особо следует обратить внимание на ст. 124 Конституции, устанавливающую финансирование судов только из федерального бюджета и подчеркивающую, что финансирование должно быть таким, чтобы обеспечить возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.
После принятия Конституции более активно развернулась работа по подготовке проекта закона о судебной системе.
Проект был направлен на укрепление российской государственности по линии судебной власти. В нем вся судебная система, начиная с районных судов и кончая Верховным Судом РФ, объявлялась Федеральной и только мировые судьи признавались судами местными. Это означало в свою очередь, что все федеральные судьи назначались Президентом РФ, а не субъектом Федерации. Проект, однако, вовсе не игнорировал волю субъектов Федерации в вопросе назначения судей. В полном соответствии с пунктом «А» ч.1, ст. 72 Конституции, относящим кадры судебных органов к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, назначение судей субъектов Федерации должно согласовываться с законодательными органами субъектов Российской Федерации. Совет Федерации согласился с этими доводами и Закон о судебной системе был принят 1 января 1997 года.
Необходимо обратить внимание на то, что Закон о судебной системе является законом конституционным, изменить который очень сложно. Принимая это во внимание, было посчитано возможным продублировать в нем ряд важных положений, содержащихся в законе о статусе идей.
В принятом Законе о судебной системе реализована заложенная в концепции судебной реформы идея о создании в России нового института мировых судей. В настоящее время российские судьи рассматривают в год около 3-х миллионов гражданских дел, уголовных дел – в отношении более 1-ого миллиона граждан и 2-х миллионов дел об административных правонарушениях. Это огромная нагрузка. Введение института мировых судей существенно разгрузит федеральных судей и создаст условия для нормальной творческой и ответственной работы судей, что, несомненно, должно положительно повлиять на качество и оперативность отправления правосудия. Идея мировых судей, конечно же, не должна сводиться к простому увеличению количества судей. Эту задачу можно было бы решить и более простым способом. Мировые судьи – это достаточно специфичный правовой институт. Эта специфика еще недостаточно осознана и предстоит еще непростая работа над законом о мировых судьях, ровно как работа по процессуальной специфике рассмотрения дел в мировых судах.
В Законе о судебной системе реализована идея создания института мировых судей. В отличие от федеральной системы судов мировые суды будут местными. Судьи этих судов будут наделяться полномочиями субъекта Федерации в установленном ими порядке. Здесь возможна альтернатива: назначение законодательными органом или прямые народные выборы. Однако коль скоро уголовно-процессуальное законодательство, то по вопросам пересмотра судебных решений мировые судьи будут подконтрольны федеральной судебной системы. Предполагается, что около 60 % гражданских дел рассматриваемых сегодня народными судьями, перейдут в компетенцию мировых судов. Решения мировых судей по проектам новых ГК и УПК будут пересматриваться районными судами в апелляционном порядке.
Назрела необходимость решения вопроса об образовании государственной, властной структуры, способной эффективно выполнять функцию организационного обеспечения судебной деятельности. К моменту принятия закона о судебной системе выкристаллизовалась идея, что для выполнения указанной функции необходимо создать судебный департамент. В законе же о судебной системе закреплено положение, согласно которому при Верховном Суде РФ создается Судебный департамент. Создание Судебного департамента при Верховном Суде позволяет судебной власти осуществлять контроль над органом, осуществляющим организационно-обеспечительные функции. В настоящее время действует межведомственная комиссия по вопросам образования Судебного департамента.
Принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ повысило активность работы над завершением тех крупных и имеющих принципиальное значение для успешного проведения судебной реформы законопроектов, создание которых было начато ранее.
Это выразилось, прежде всего, в успешном окончании работы над двумя крайне важными для судебной реформы законами – первой и второй частями Гражданского кодекса РФ (соответственно 30 ноября 1994 г и 26 января 1996 г.), а также Уголовным кодексом РФ (13 июня 1996 г.).
Отсутствие этих актов было серьезным препятствием для продвижения вперед, комиссий, готовивших другие крайне необходимые для организации и деятельности судов крупные законы – Гражданский процессуальный кодекс РФ и Уголовно-процессуальный кодекс РФ, регламентирующие, как неоднократно отмечалось выше, большую часть судебной деятельности, в первую очередь ту часть, что связана с осуществлением правосудия. Устранение такого препятствия открыло путь для принятия этих законов.
Также происходит энергичный пересмотр сравнительно современных актов, разработанных и одобренных в 1991-93 годах. К ним можно отнести, к примеру, Закон об арбитражном суде от 4 июля 1991 года (новый текст с незначительно измененным названием принят 28 апреля 1995 г.) и АПК от 5 марта 1992 года (новый текст принят 5 мая 1995 г.). Следует назвать и другие «молодые» законы, подвергнутые коренной переработке в связи с принятием Конституции РФ и по ряду других причин – это полностью обновленные Закон о прокуратуре (17 ноября 1995 г.), Федеральный закон «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (3 апреля 1995 г.). Были изданы также законы, которые, не отменяя действующие со сравнительно недавних пор (не более четырех лет) законы, откорректировали существенным образом их содержание. Такой «операции» подверглись, например, Закон о статусе судей от 26 июня 1992 года и Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 года (в первый из них изменения внесены 21 июня 1995 г., а во второй – 17 декабря 1995 г.).
Происходит подготовка и принятие актов по новым проблемам, настойчиво диктуемым жизнью в связи с происходящими экономическими, политическими и социальными преобразователями. Заслуживающими внимания актами этого направления можно считать Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (20 апреля 1995 г.), Положение о координации деятельности правоохранительности органов по борьбе с преступностью (18 апреля 1996 г.), Положение о лицензировании деятельности по оказанию платежных юридических услуг на территории Российской Федерации (15 апреля 1995 г.).
Есть еще одна важная для правосудия проблема. Это исполнение судебных решений. Было подготовлено два закона, направленных на решение этой проблемы: Закон об исполнительном производстве и Закон о судебных приставах. Эти законы соответственно были утверждены Государственной Думой (4 июня 1997 года) и Советом Федерации (3 июля 1997 года) и вступили в действие от 21 июля 1997 года. В законах заложены концепции и критерии деятельности приставов-исполнителей, введены четкие санкции в отношении должников, которые не исполняют судебных решений, предусмотрены права и обязанности приставов, функции которых будут состоять в охране судей, свидетелей, зданий суда, в обеспечении доставки вызванных в суд лиц и др.
В данный момент можно констатировать, что судебно-правовая реформа, хотя не так успешно и быстро, как хотелось бы, идет в том принципиальном направлении, которое предусмотрено разработанной и утвержденной Верховным Советом концепцией. Есть реальная надежда на то, что при поддержке судейского корпуса и научной общественности можно преодолеть и те трудности, которые неизбежно сопровождают любую реформу.