В целом система нормативно-правовых актов ГФК (или его нормативно-правовая база) нам представляется 4-уровневой. Наглядно это показано на рис. 3. Как видно, в принципе можно говорить об отдельной подотрасли финансового права — контрольном праве, или праве ГФК (отрасль — финансовое право).
В принципе законодательство о ГФК основывается на соответствующих нормативно-правовых актах об органах ГФК, но данные акты, имеющие по сути локальный характер, формируют только саму возможность разработки некой интегративной правовой базы общей системы ГФК (объединяющую и справедливую для органов ГФК всех ветвей власти), обеспечивающей ее реформирование и развитие. Конечно, логичнее было бы сначала разработать общий нормативно-правовой документ, а после, на его основе, уже акты об отдельных контрольных структурах. Но так как создание отдельных контрольных органов в стране в основном происходило, можно сказать, стихийно, т.е. без четкой и глубоко продуманной концепции всей системы, то и начинать придется «от достигнутого». При этом, естественно, необходимо будет изменить структуры и назначения отдельных органов ГФК, а также создать дополнительные (изменив существующие и разработав новые соответствующие положения об органах).
Рис. 3. Предполагаемая система нормативно-правовых актов (нормативно-правовая база) ГФК
При формировании нормативной базы ГФК следует решить несколько важных задач, например, таких как:
· определить терминологию и понятийный аппарат ГФК;
· разработать методологию ГФК (цели, задачи, принципы и т.д.);
· определить организационную структуру системы ГФК;
· определить органы правового регулирования ГФК, их права и обязанности;
· определить субъектов права ГФК;
· определить предмет, отношения регулирования, цели и задачи системы нормативно-правовых актов (законодательства) ГФК;
· определить основные источники права ГФК (нормативно-правовые акты) и уровни нормативно-правового регулирования;
· определить порядок построения системы нормативно-правовых актов ГФК, ее структуру (части, разделы, подразделы и т.д., их расположение в определенной последовательности) и содержание;
· разработать порядок систематизации нормативно-правовых актов ГФК;
· обозначить основные направления взаимодействия правовых актов ГФК с актами иных подотраслей (сфер) финансового права, а также с другими отраслями права.
При этом система нормативно-правовых актов ГФК должна строиться при учете следующих основных требований:
· нормативно-правовые акты ГФК не должны иметь противоречий (в том числе несоответствие в названиях, в терминологии и т.д.), не должны дублировать друг друга (то же самое относится и по отношению к правовым актам, регулирующим иные сферы государственного управления и финансов). Выполнение этого принципа в общем и целом должно быть обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования ГФК;
· должно быть четко определено то, какие конкретные вопросы ГФК рассматривает тот или иной уровень нормативного регулирования (см. рис. 3), как он взаимодействует с иными уровнями, какие виды нормативно-правовых актов входят в тот или иной уровень;
· должна быть четко определена обязательность применения, порядок разработки и согласования нормативно-правовых актов ГФК.
Рассмотрим вопрос основополагающего правового акта, являющегося своего рода системообразующим звеном общей системы нормативно-правовых актов ГФК. В качестве такого системообразующего звена мы предлагаем Закон о системе государственного финансового контроля (далее Закон).
Принятие Закона по сути ознаменует собой начало формирования комплексной системы законодательных и нормативных актов ГФК в современных условиях построения развитого демократического правового государства. Принятие Закона как минимум обеспечит «уравнивание в правах» норм ГФК с нормами других отраслей права (например, финансового права), повысит статус норм ГФК, поставит правовые акты ГФК на одну ступень с иным законодательством (т.е. правовыми актами иных сфер государственного управления, которые изначально формировались на основе федеральных законов). Это обстоятельство имеет очень важное значение и при разрешении правовых коллизий, противоречий действующего законодательства, споров с участием органов ГФК (например, в отношении вынесенных ими решений по проверкам). Но следует особо подчеркнуть, что данный Закон, очерчивая в достаточной степени концептуально правовое пространство ГФК, должен в полной мере учитывать все экономические и социально-политические условия, сложившиеся в стране в настоящий момент, он должен полностью отвечать требованиям нынешнего этапа государственного строительства и проводимой политике в области финансово-экономической стабилизации в обществе.
Итак, представляется необходимой скорейшая разработка Закона, который положит правовое начало развитию отечественного ГФК, переходу его на качественно иной уровень, отвечающий потребностям современного государственного управления, установкам государственной политики. При этом основная цель Закона — установление нормативно-правовой основы (фундамента) функционирования, развития и совершенствования системы ГФК в Российской Федерации и ее субъектах, обеспечивающей сохранение и эффективное использование национальной собственности и рост благосостояния граждан. Какие же вопросы ждут своего решения и соответственно должны быть отражены в Законе? В табл. 1 представлена структура предполагаемого Закона. В Законе должны учитываться особенности финансового контроля как за федеральной собственностью (в том числе передаваемой субъектам РФ и муниципальным образованиям), так за собственностью субъектов РФ. В приложениях к данному Закону целесообразно привести «Перечень терминов и определений», где будут интерпретированы основные понятия ГФК (например, определение понятия «целевое использование государственных финансовых средств и материальной собственности» и т.д.). Кроме того, нормативно-правовая база ГФК (существующие акты, предлагаемый Закон и обеспечивающие его нормативные акты ГФК) должна будет своевременно корректироваться в соответствии с изменяющимися условиями и современным законодательством.
Таблица 1 Структура Закона о системе государственного финансового контроля
| Основные главы Закона | Освещаемые в отдельных статьях вопросы |
| Глава I. | Общие положения Цели и задачи Закона, определения основных понятий (определение понятия ГФК, его отдельных видов и др.), сущность, значение, функции, цели и задачи, элементы системы ГФК |
| Глава II. Принципы ГФК видов ГФК | Принципы, требования, критерии эффективности ГФК |
| Глава III. Классификация | Виды ГФК в разрезе следующих его классификационных признаков: типы, формы (в том числе определения понятий ревизии, проверки и т.д.), методы (методические приемы), субъекты, объекты, предметы, органы и т.д. (перечисление) |
| Глава IV. Финансово-бюджетный и финансово-хозяйственный государственный контроль | Субъекты, объекты, предметы (их расширенное описание) |
| Глава V. Органы ГФК | Органы ГФК (в том числе орган координации) федерального и регионального уровня, их статус, правовые основы деятельности, порядок образования (создания), реорганизации и ликвидации, порядок их финансирования; сферы деятельности (направленность) основных органов ГФК, их структура, взаимоотношения, регламентация, образуемые ими объединения, права (полномочия), обязанности и ответственность (обобщенно); порядок назначения руководителей основных органов ГФК; основные моменты (параметры) взаимодействия с органами власти и управления (в том числе с иными контролирующими и правоохранительными органами, органами государственной безопасности и т.д.), органами иных государств и между- народными организациями (в плане рабочих контактов), аудиторскими организациями, системами внутреннего (в том числе ведомственного) контроля хозяйствующих субъектов, общественными организациями и гражданами; права и обязанности организаций и должностных лиц по взаимоотношениям с органами ГФК (право обжалования выводов контролеров в соответствующих инстанциях, обязанность давать письменные отзывы на выводы контролеров, предоставлять отчеты о принятых мерах по устранению нарушений, ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение требований органов ГФК или их должностных лиц и др.) |
| Глава VI. Нормативно-правовое обеспечение ГФК | Система нормативно-правовых актов, ее уровни, принципы формирования содержания и порядок утверждения актов разных уровней, характер обязательности выполнения и т.д. |
| Глава VII. Стандартизация ГФК | Система процедур ГФК, Кодекс профессиональной этики (здесь также должна быть отмечена обязательность раз- работки и принятия определенными органами ГФК внутренних документов, устанавливающих этические нормы и принципы профессиональной деятельности). Цель и за- дачи профессиональных стандартов и этических правил (правил поведения), порядок их разработки, введения в действие и обеспечения соблюдения, структурированное (по разделам и т.п.) перечисление стандартов и этических правил, организационные и методологические вопросы осуществления контроля. Требования к порядку проведения, периодичности, срокам контроля. |
| Глава VIII. Информационные системы ГФК | Информационные системы, технологии передачи данных, коммуникации, техническое и прочее обеспечение и т.д. |
| Глава IX. Социально-правовые гарантии работников ГФК | Социально-правовой статус, оплата труда, социальное обеспечение, обеспечение безопасности (охрана, оргмероприятия, технические средства защиты), профессиональная защищенность и т.д. |
| Глава X. Научно-исследовательская база ГФК | НИИ, новейшие технологии ГФК, научная инфраструктура |
| Глава XI. Учебная база и кадры ГФК | Учебные заведения, подготовка и переподготовка кадров, профессиональное развитие, самосовершенствование, обмен кадрами и т.д. |
| Иные возможные главы (статьи) |