Чрезвычайное положение и сходные
О беспечение внутренней безопасности всегда являлось важнейшей функцией государства. Не подлежит сомнению, что в современном обществе эта задача может быть успешно решена государством лишь при использовании всех имеющихся в распоряжении общества средств и методов - экономических, социально-культурных, политических и правовых. Причем приоритет, безусловно, должен принадлежать первым, так как действие именно экономических и социально-культурных рычагов направлено на устранение первопричин нестабильности социальной системы.
Однако использование исключительно этих рычагов и недооценка возможностей применения политических и правовых методов обедняет арсенал возможных средств предотвращения либо локализации кризисных ситуаций и ликвидации их последствий.
Это объясняется тем, что экономические и социально-культурные меры, как правило, не обладают необходимой оперативностью и, эффективные как стратегические средства, не приводят к достаточно быстрым положительным результатам.
Напротив, чисто правовые и политические средства и методы воздействуют на общественно-политическую обстановку и поведение действующих в ней субъектов непосредственно, что приводит к достаточно быстрому изменению в них в желательном для общества направлении. В свою очередь, результаты, полученные вследствие применения чисто правовых и политических средств не обладают желаемой стабильностью.
Все это указывает на то, что данные мероприятия должны проводиться параллельно, подкрепляя действия друг друга.
В современных российских условиях, отличающихся повышенной нестабильностью общественно-политической обстановки в отдельных регионах, возрастает роль именно политико-правовых средств. К ним относится, в частности, и чрезвычайное законодательство. Одним из наиболее оперативных способов предотвращения кризисных ситуаций и стабилизации общественно-политической обстановки в государстве в целом и особенно в его отдельных регионах является использование средств, предусмотренных так называемым чрезвычайным положением.
При этом в правовой терминологии к сожалению отсутствует единое понимание, что же из себя представляет чрезвычайное положение.
С одной стороны, под чрезвычайным положением понимается особый правовой режим общественно-политической жизни, вводимый на определенной территории вследствие особых обстоятельств (например, в словосочетаниях типа “вводится чрезвычайное положение”, “отменяется чрезвычайное положение” и т.п.). Более точный термин в данном случае - (правовой) режим чрезвычайного положения.
С другой стороны, чрезвычайным положением может называться и комплекс обстоятельств, служащих основанием для введения такого режима (ср. “сложилось чрезвычайное положение”). Более корректное определение в данном случае - чрезвычайные обстоятельства или чрезвычайные ситуации, или же, вообще отказавшись от определения “чрезвычайный”, - общественное бедствие, народное или национальное бедствие[Г.Ф.С.1] [1].
Несмотря на то, что из контекста употребления всегда понятно содержание термина “чрезвычайное положение”, это, на наш взгляд, не может оправдывать ситуацию многозначности данного термина.
Помимо этого, чрезвычайное положение может рассматриваться и как комплексный институт государственного (конституционного) права. Именно государственного (конституцион-ного) права, хотя, в конечном счете, при введении режима чрезвычайного положения происходят изменения в сфере административных, уголовных, уголовно-процессуальных и многих других правоотношений.
Дело в том, что правовой режим чрезвычайного положения, а, стало быть, и совокупность норм, на основании которых этот режим функционирует, базируется на двух краеугольных положениях:
- ограничении прав и свобод человека и гражданина - с одной стороны;
- изменении и частичном расширении полномочий государственных органов - с другой стороны.
А ведь эти отношения являются предметом правового регулирования в первую очередь государственного (конституционного) права. Отдельные отношения можно отнести и к другим отраслям права, но в целом они охватываются именно названной отраслью.
При рассмотрении чрезвычайного положения в качестве института государственного (конституционного) права, оно означает совокупность норм, предусматривающих введение тех мер, которые осуществляются государством, чтобы отразить опасности, угрожающие его существованию, такие как
- призывы к насильственному изменению конституционного строя,
- действия, направленные на подрыв общественного согласия или общественного порядка,
- серьезные, крупномасштабные катастрофы.
Чрезвычайное положение предполагает необычное, угрожающее существованию государства положение, и отличается, таким образом, от повседневной правоохранительной деятельности по обеспечению общественной безопасности, которая в рамках нормальных общественных отношений противодействует помехам общественной безопасности посредством административного управления.
Это отличие является значимым по отношению к правовым средствам, используемым в рамках чрезвычайного положения. Мероприятия при чрезвычайном положении не являются обычными, ординарными административными актами.
При введении чрезвычайного положения происходит ограничение прав и свобод человека и гражданина, причем это ограничение носит не индивидуальный, персонифицированный характер, как при правонарушении, но распространяется на все население соответствующей территории, вне зависимости от того, предпринимались ли конкретными субъектами противоправные или ставящие под угрозу общественную безопасность действия, или нет.
Однако при этом не стоит забывать и о том, что, ограничивая некоторые права и свободы человека и гражданина с одной стороны, государство, с другой стороны, посредством введения чрезвычайного положения, во-первых, обеспечивает сохранение других, более значимых и необходимых для существования человека прав и свобод в настоящем, во-вторых, создает принципиальные предпосылки, условия для восстановления ограниченных прав и свобод в будущем.
Собственно, весь конституционный строй в демократическом государстве представляет из себя не что иное, как обобщенную производную от индивидуальных прав и свобод отдельных людей.
Таким образом, введение чрезвычайного положения невозможно рассматривать лишь в негативном контексте ограничения прав и свобод, но необходимо помнить и о позитивной стороне - защите прав и свобод и создании условий для восстановления нормального правопорядка как принципиальной цели введения чрезвычайного положения.
Как мы уже выяснили, второй основной стороной введения чрезвычайного положения является изменение полномочий государственных (и, отчасти, муниципальных) органов.
В основном это касается, естественно, органов исполнительной власти, как ветви власти, занимающейся повседневным непосредственным управлением, что подчас и провоцирует рассмотрение чрезвычайного положения в качестве института административного права.
Не умаляя значение административной деятельности органов исполнительной власти, прежде всего - системы органов внутренних дел, заметим, что, во-первых, многие правоотношения в этой сфере являются одновременно государственно-правовыми и административно-правовыми, во-вторых, изменения в полномочиях административных органов подчас влекут изменения соотношения полномочий не только внутри исполнительной власти, но и между ветвями и уровнями власти, а это уже в чистом виде государственно-правовые отношения, в-третьих, изменяются полномочия и режим функционирования не только исполнительной, но и законодательной власти, а также главы государства и некоторых других органов.
Изменения в полномочиях государственных органов нельзя однозначно воспринимать лишь как расширение этих полномочий. В целом, действительно, объем полномочий государственных органов увеличивается. Но в некоторых сферах, например, в сфере исполнения приговоров, их полномочия, наоборот, именно на период введения чрезвычайного положения ограничиваются.
Неоднозначно определяется место чрезвычайного права в системе права вообще. Российская юридическая наука еще недостаточно внимания уделяет этой проблеме. Тем не менее, работы, затрагивающие указанный вопрос, уже появляются.
С.В. Королев, например, считает, что чрезвычайное право “вообще не является правом в собственном смысле данного слова”, а речь необходимо в данном случае вести “ о пробеле соответствующей правовой отрасли и о том, что можно назвать юридизацией изначально неправовых или даже антиправовых отношений”[2].
Иной точки зрения придерживается германская правовая школа.
Определение чрезвычайному положению и обоснование правомочия государства по его введению дал более ста лет назад К.Ф. фон Гербер в формулировке, применимой и поныне: “В основе признания государственного чрезвычайного права лежит идея, что у государства, сверх его нормальной конституционной жизни, есть право на существование, которое появляется при аномальных чрезвычайных обстоятельствах. Лучше всего соблюдена конституционная точка зрения, если конституция сама дает определение праву необходимости и регулирует его применение”[3].
Чрезвычайное положение определяется иногда в германском праве как диктатура. В отличие от употребления этого понятия в отечественной правовой науке и беспредельного политического употребления этого слова, германская научная терминология придерживается лишь двоякого толкования диктатуры: государственная власть, которая ломает конституционные ограничения, чтобы в будущем создать новую Конституцию (суверенная диктатура) или государственная власть, которая на почве Конституции временно переступает ее ограничения, чтобы предотвратить опасность для существования Конституции (комиссарская диктатура) [4].
Чрезвычайное положение представляет собой один из случаев комиссарской диктатуры.
Эта самооборона государственной власти необычайными средствами в необычайном положении не требует особенной правовой регламентации в государстве, чье правительство не ограничено в распоряжении средствами государственной власти, как это было во времена абсолютизма.
Иное положение при разделении властей, в правовом государстве, чьи органы располагают четко определенными и ограниченными полномочиями, которые разделены между ними Конституцией.
“Как любая норма права предусматривает нормальное положение, так и в основе кодифицированной нормативной Конституции лежит представление о нормальном положении. Нормативно разделенные и ограниченные полномочия приспособлены к нормальному положению. Если это нормальное положение уничтожено или ликвидировано, Конституция не может больше исполнять свои функции, и наступает необходимость приниматься за необычайные мероприятия, чтобы вернуть упорядоченные конституционные отношения. Конституция может такой случай предусмотреть и предоставить в распоряжение правовые обращения (способы) к ликвидации помех нормального конституционного положения” - пишет германский юрист Эрнст Форштофф[5].
В отличие от отечественной правовой терминологии, германский законодатель акцентирует внимание не столько на чрезвычайности применения данных средств, сколько на необходимости таковых.
Исходя из этого, ключевым словом при описании подобных явлений становится термин, точнее всего переводимый на русский язык как “необходимость”, но в оригинале данный термин можно перевести и как “бедствие”, “нужда” (нем. - Notstand). Соответственно, законодательство носит название, которое в первом приближении можно было бы перевести как “законодательство необходимости”[6].
В отечественной же правовой терминологии данные понятия обозначаются как “чрезвычайное положение” и “чрезвычайное законодательство”. Аналогично переводится и германская терминология.
Данный перевод имеет и свои плюсы, так как иная терминология адаптируется к отечественной и, таким образом, удается избежать определенной путаницы и двусмысленности понятий, но и свои минусы, так как при этом упускаются некоторые важные оттенки переводимых терминов.
При традиционном переводе из сферы внимания ускользает связь, на которую как раз и указывают германские ученые: чрезвычайное законодательство должно рассматриваться не как нечто, выпадающее из всей правовой системы, противоречащее общим принципам права и оправдывающее свое существование исключительно практической необходимостью, но в общем контексте проблематики необходимости в правовом понимании этого понятия.
Рассматриваемое комплексно, чрезвычайное право представляет собой не более чем государственно-правовой вариант института правовой необходимости в целом, широко известный и другим отраслям права - уголовное, гражданское (например, в лице необходимой обороны и крайней необходимости) практически всех национальных систем.
Российская система чрезвычайного права различает следующие случаи
1.Чрезвычайное положение, вводимое на основании п. ”а” ст.4 Закона о чрезвычайном положении: а) попытки насильственного изменения конституционного строя; б) массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием; в) межнациональные конфликты; г) блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;
2.Чрезвычайное положение, вводимое на основании п.”б” ст.4 Закона о чрезвычайном положении: а) стихийные бедствия; б) эпидемии; в) эпизоотии; г) крупные аварии, ставящие под угрозу жизни и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ[7];
3.Военное положение, возможность введения которого предусмотрена ст. 87, ч.2,3 Конституции Российской Федерации.
В отличие от российской системы, чрезвычайное право ФРГ имеет более сложную внутреннюю структуру. Она включает в себя:
1. Законодательную необходимость.
2. Внешнее чрезвычайное положение. (чрезвычайное положение, вводимое вследствие внешних (внешнеполитических) причин):
а)Состояние обороны,
в)Состояние напряженности,
с)Состояние, вводимое бундестагом вне состояния напряженности,
d)Состояние, вытекающее из союзнических обязательств
3. Внутреннее чрезвычайное положение (чрезвычайное положение, вводимое вследствие внутренних (внутриполитических) причин).
4. Право на восстание[8].
Как видно из приведенных выше видов чрезвычайного положения, в российской системе предусмотрены лишь случаи, соответствующие пунктам 2.а) и 3.
Германское чрезвычайное законодательство также представляет из себя достаточно сложную систему нормативных актов. Но сложилась такая система законодательства не сразу.
В конце 60-х годов, в условиях нестабильности внутриполитической обстановки (нес-равнимой, впрочем, по напряженности ситуации с положением в отдельных регионах нашей страны сейчас) в ФРГ были внесены изменения в Основной закон и принят пакет законов в области чрезвычайного законодательства.
Эти правовые акты подробнейшим образом регулируют основания и порядок введения особого режима общественно-политической жизни, определяют пределы ограничения прав и введения дополнительных обязанностей граждан по отношению к государству.
Возможность принятия чрезвычайного законодательства именно в этот период была обусловлена уникальностью политической ситуации этого времени, заключающейся, в первую очередь, в существовании т.н. “большой коалиции” - блока правящих партий СДПГ - ХДС/ХСС (1966-1969), обеспечивающей не только безусловное устойчивое парламентское большинство, но и более чем уверенное положение правительства.
Принятию этих законов предшествовала бурная дискуссия в стране[9], итогом которой стало господствующее мнение, что принятие данных законов не только не способствует установлению в стране диктатуры и всевластия государства, но наоборот - подводит под деятельность последнего в условиях чрезвычайного положения четкую правовую основу, исключая, таким образом, саму возможность произвола и каких-либо “импровизаций” со стороны государственной власти в этот период.
Помимо этих соображений, к принятию чрезвычайных законов западногерманских законодателей подталкивали и внешнеполитические причины.
Наличие такого законодательства и внесение соответствующих изменений в Основной закон рассматривались западными державами (в первую очередь, Соединенными Штатами) как необходимое условие для предоставления ФРГ окончательной самостоятельности.
Соединенные Штаты исходили при этом из положения, что четко сформулированное чрезвычайное законодательство представляет из себя дополнительную гарантию стабильности и уверенности государственной власти, незыблемости конституционного строя, установленного Основным законом ФРГ и, таким образом, служит залогом невозможности как реставрации национал-социализма, так и установления коммунистического режима.
В результате, принятие чрезвычайных законов стало одним из заключительных актов окончательной суверенизации ФРГ (насколько это было в принципе возможно в условиях холодной войны и разделенной Германии)[10].
Необходимо заметить, что эти законы так никогда и не применялись в ФРГ, что еще раз доказывает отсутствие прямой зависимости между введением чрезвычайных форм управления и наличием в государстве соответствующего законодательства.
Чрезвычайное законодательство ФРГ, в отличие от соответствующего законодательства Российской Федерации, представляет из себя достаточно продуманную систему, межотраслевой правовой институт, большей своей частью локализованный в рамках государственного права.
На конституционном уровне в этот институт входят как нормы Основного закона ФРГ, посвященные непосредственно чрезвычайному положению (в его широком понимании: гл.Ха Состояние обороны; ст.80а; ст.35; ст.91; 87а; ст.11 ч.2), так и находящиеся там же институт т.н. законодательной необходимости (ст.81 Основного закона ФРГ), институт, посвященный специальному органу - Объединенному (Общему) комитету (гл.IVa. Объединенный комитет, ст.53а Основного закона ФРГ) и др..
На законодательном уровне в этот институт входит целый пакет законов, более десятка отдельных актов, в том числе:
1)Первый закон о мероприятиях по защите гражданского населения (о самозащите гражданского населения)[11]; 2)Закон о расширении защиты от катастроф[12]; 3)Закон об обеспечении защиты рабочих мест[13]; 4)Закон об обеспечении федеральной повинности[14]; 5)Закон об обеспечении защиты экономики (об экономическом обеспечении)[15]; 6)Закон об обеспечении защиты продовольствия[16]; 7)Закон об обеспечении защиты (транспортного) сообщения (об обеспечении транспортными средствами)[17]; 8)Закон об обеспечении защиты воды[18]; 9)Закон к статье 10 Основного закона/ Закон об ограничении тайны переписки, почтовых отправлений и иной [связи][19]; 10)Закон о корпусе защиты гражданского населения (о корпусе гражданской обороны)[20]; 11)Закон о защитном строительстве[21] и отдельные нормы в других законодательных актах.
Подзаконный нормативный массив отсутствует, так как практики применения чрезвычайного законодательства в ФРГ не было.
В российском праве чрезвычайному законодательству отводится весьма скромное место, в то время как практика использования чрезвычайного положения для стабилизации положения в отдельных регионах достаточно распространена.
Таким образом, складывается несколько парадоксальная ситуация, когда Германия, государство с весьма стабильным общественно-политическим положением, имеет разработанную систему чрезвычайного законодательства, никогда не применявшегося на практике, в то время как Россия, страна со сложной внутриполитической обстановкой, практически не имеет серьезной правовой базы в данной области, хотя на деле довольно часто использует методы чрезвычайного положения для экстренного исправления возникающих в ее регионах кризисных ситуаций.
Особенно хочется отметить неразработанность современного российского законодательства в данной области с точки зрения федеративного государственного устройства. Ведь именно в условиях федеративного государства чрезвычайное законодательство должно быть особенно четко проработано во избежание возникновения противоречий между правами и полномочиями федерации и регионов, компетенциями федеральной и региональных уровней власти. В связи с этим не только теоретический, но и определенный практический интерес представляет опыт в этой области Федеративной Республики Германии.
Перед современной Россией стоят проблемы, как с точки зрения более развернутой регламентации института чрезвычайного положения на уровне конституционного регулирования (“конституционализация чрезвычайного положения”), разработки либо единого кодифицированного акта о чрезвычайном и военном положении, либо принятия отдельных подробных соответствующих законов, так и с точки зрения разработки четкого и ясного понятийного аппарата и терминологии в этой сфере, на что в отечественной литературе уже обращалось внимание[22].
› › › › › ›
[1] Подробнее о проблемах терминологии применительно к вопросам чрезвычайного положения и чрезвычайного законодательства см. Л а р и н А.М. Чрезвычайные ситуации и деятельность правоохранительных органов // Право и чрезвычайные ситуации. М. 1992. С. 108-115
[2] Королев С.В. Jus Necessitatis в публичном праве// Королев С.В. Компаративистика публичного права: Сб. ст. М., 1998. С.35 (курсив оригинала).
[3] “In Anerkennung des Staatsnotrechts liegt der Gedanke, dass es ein Existenzrecht des Staates ueber sein normales verfassungsmaessiges Leben hinaus giebt, welches in anomalen Nothverhaeltnissen zur Erscheinung kommt. Am besten ist der Verfassungsstandpunkt gewahrt, wenn die Verfassung selbst das Notrecht definirt und seine Ausuebung regelt” Пер. автора. Цит по: Grundzuege des deutschen Staatsrecht, 3.Aufl. 1880 P.42
[4] “Der Ausnahmezustand wird auch als Diktatur bezeichnet. Gegenueber dem schrankenlosen politischen Gebrauch dieses Wortes ist daran festzuhalten, dass in der wissenschaftlichen Terminologie Diktatur zweierlei bedeutet: eine Staatsherrschaft, die Verfassungsschranken zerbricht, um eine kuenftige neue Verfassung zu schaffen (souveraene Diktatur) oder eine Staatsherrschaft, die auf dem Boden der Verfassung deren Schranken zeitweilig ueberschreitet, um eine Gefahr fuer den Bestand der Verfassung abzuwehren (kommissarische Diktatur)” Пер. автора. Цит по: Forstoff, E.: Ausnahmezustand, in: Handwoerterbuch der Sozialwissenschaften, Bd.1, 1956, P.455, курсив оригинала
[5] “Wie jede Rechtsnorme eine Normalitaet voraussetzt, so liegt auch der kodifizierten Normativverfassung eine Vorstellung von Normalitaet zugrunde. Die normativ verteilten und begrenzten Befugnisse sind auf eine Normallage zugeschnitten. Wird dise Normallage gestoert oder beseitigt, so kann die Verfassung ihre Funktion nicht mehr erfuellen, und es tritt die Notwendigkeit ein, aussergewoehnliche Masnahmen zu ergreifen, um zu geordneten Verfassungsverhaeltnissen zurueckzukehren. Die Verfassung kann diesen Fall vorsehen und rechtliche Handhaben zur Beseitigung von Stoerungen der normalen Verfassungslage zur Verfuegung stellen” Пер. автора. Цит по: Forstoff, E.: Ausnahmezustand, in: Hand-woerterbuch der Sozialwissenschaften, Bd.1, 1956, P.455, курсив оригинала
[6] Несколько более широкое значение имеет латинский аналог данного термина - Jus Necessitatis. Под ним понимается не только государственно-правовая необходимость, но необходимость и в сферах других отраслей права, причем не только публичного (уголовное или административное), но и частного (гражданское и т. п.), а также и правовая необходимость в межународно-правовых отношениях (в т.ч. и право вооруженных конфликтов или т.н. “законы и обычаи войны”).
[7] Закон РСФСР “О чрезвычайном положении” от 17.05.91.// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст.773
[8] 1.Der Gesetzgebungsnotstand
2.Der Aessere Notstand:
а)Verteidigungsfall,
в)Spannungsfall,
с)Zustimmungsfall,
d)Buendnisklausel
3.Der innere Notstand
4.Das Widerstandsrecht
[9] См. напр. Bundesminister des Innern (Hrgs.): Tatsachen/Meinungen. Zum Thema der Notstandsgesetzgebung, 1967; Holz H.H., Neuhoeffer P. Griff nach der Diktatur?, 1965; Notwendigkeit oder Gefahr? Streitgespraeche in Notstandsrecht und Demokratie, 1963;
[10] См. об этом: Schroeder M. Die Auswirkungen der Notstandsverfassung auf die Souveraenitaet der Bundesrepublik, EA 1968, P.783 ff.
[11] Erstes Gesetz ueber Massnahmen zum Schutz der Zivilbefoelkerung [ZBG]//1957 (BGBl. I S. 1696), 1958 (BGBl. I S. 893), 1965 (BGBl. I S. 1232), 1968 (BGBl. I S. 776.)
[12] Gesetz ueber die Erweiterung des Katastrophenschutzes [KatSG]// 1968 (BGBl. I S. 776)
[13] Arbeitsicherstellungsgesetz [ArbSG]// 1968 (BGBl. I S. 787.)
[14] Bundesleistungsgesetz [BLG]// 1961 (BGBl. I S. 1770.), 1961 (BGBl. I S. 1183.), 1968 (BGBl. I S. 503.)
[15] Wirtschaftssicherstellungsgesetz [WiSG]// 1968 (BGBl. I S. 1069.)
[16] Ernaerungssicherstellungsgesetz [ESG]// 1968 (BGBl. I S. 1075.)
[17] Verkehrssicherstellungsgesetz [VSG]// 1968 (BGBl. I S. 1082.)
[18] Wassersicherstellungsgesetz [WasSG]// 1965 (BGBl. I S. 1225.), 1968 (BGBl. I S. 503.)
[19] Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz [G 10] / Gesetz zur Beschraenkung des Brief-, Post- und Fernmel-degeheimnisses// 1968 (BGBl. I S. 949.)
[20] Gesetz ueber das Zivilschutzkorps// 1965 (BGBl. I S. 782.), 1968 (BGBl. I S. 741.)
[21] Schutzbaugesetz// 1965 (BGBl. I S. 1232.), 1968 (BGBl. I S. 503.)
[22] См.: Ларин А.М. Чрезвычайные ситуации и деятельность правоохранительных органов // Право и чрезвычайные ситуации. М., 1992. С. 108-115
[Г.Ф.С.1]