На местные органы возложена важная задача по претворению в жизнь государственной социальной программы. Финансирование мероприятий по обслуживанию населения в решающей части проводится за счет средств региональных бюджетов. Осуществление государственной программы в области социального развития требует больших материальных и финансовых ресурсов.
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы территориального формирования источников и подведомственности предприятий, организаций и учреждений. Бюджетная поддержка субъектов Российской Федерации характеризуется, во-первых, едиными нормативами распределения федеральных налогов между «Центром» и регионами. Во-вторых, - едиными подходами к выделению централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР). В-третьих, - использованием также иных форм бюджетного финансирования регионов, к числу которых, прежде всего, относятся: дотации закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО); субвенции Москве на выполнение столичных функций; средства государственной поддержки завоза в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности; финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы, переданных на баланс местных органов власти; программы по развитию регионов.
Одно из главных противоречий функционирования системы финансовой поддержки – последняя оказывается по различным, не связанным друг с другом направлениям (например, средства выделяемые в рамках поддержки завоза продукции в районы Крайнего Севера, не учитываются при распределении ФФПР; и т.п.). Отсюда и нескоординированность всей системы, связанная с кратным учетом одних бюджетных потребностей и отсутствием учета других.
Другая коллизия связана с перманентным существенным превышением обязательств государства над возможностями его бюджетной системы.
Бюджетное финансирование в различных его формах увеличивает возможности различных субъектов хозяйствования за счет привлечения общегосударственных ресурсов. Бюджетное финансирование может способствовать ускоренному развитию отдельных отраслей экономики, создавать предпосылки для ускорения научно-технического прогресса (НТП), обеспечивать условия для развития социальной инфраструктуры и т.д.
Формы бюджетного финансирования можно рассматривать как методы управления социальным развитием потому, что условия предоставления средств, границы использования предполагают выполнение определенных требований в соответствии с поставленными целями и задачами.
В последние годы доля пассивных форм финансирования в общем объеме бюджетных затрат постоянно возрастала. В общей сумме бюджетных дотаций наибольший удельный вес занимали дотации на возмещение разницы в ценах на продукты питания и др., но такой рост обусловлен необходимостью осуществления социальной защиты населения в условиях перехода к рыночной экономики и либерализации цен. Увеличение суммы бюджетных ассигнований, выделяемых на эти цели, является отражением новой роли местных бюджетов как регулятора уровня социально-экономического развития территории и источника удовлетворения гарантированного минимума социальных потребностей населения данного региона.
Таким образом, различные способы выделения средств из бюджета можно рассматривать как регуляторы социальных процессов в регионе, а совершенствование форм бюджетного финансирования должно идти в направлении усиления их стимулирующего воздействия на производственную инфраструктуру территории и уровень удовлетворения социальных потребностей населения.
К настоящему времени позитивный потенциал внедренной в 1994 г. схемы распределения федеральной поддержки регионам почти исчерпан. С каждым годом все больше проявляются ее слабые стороны.
Во-первых, ежегодно меняется методика расчета трансфертов, причем далеко не всегда в лучшую сторону. Во-вторых, выравнивается, да и то неудовлетворительно, только обеспеченность по текущим расходам. Фактически закрепляется некогда сложившееся неравенство, разрыв между «богатыми» и «бедными» регионами увеличивается, так как в последние не идут ни производственные, ни социальные инвестиции. В-третьих, трансферты не имеют целевой направленности, т.е. не выполняют одной из основных своих функций - оказание воздействия на структуру бюджетных расходов регионов. В-четвертых, неявно поощряется иждивенчество региональных властей, отсутствуют стимулы к укреплению собственной налоговой базы. Наконец, в-пятых, отсутствует оценка рациональных потребностей регионов в бюджетных ресурсов.
Для устранения этих пробелов вовсе не обязательно увеличивать размеры финансовой помощи регионам. Напротив, в первую очередь нужно разумно распорядиться тем, что уже есть, а в перспективе – даже сэкономить бюджетные ресурсы за счет их более эффективного использования.
Суть новой методики – создание на месте федерального фонда поддержки регионов, как минимум, 4-х целевых фондов со своими правилами и критериями распределения. Такими фондами могут быть:
1. Фонд дотаций. Это аналог нынешнего фонда поддержки, но с более эффективной методикой распределения, основанной на сопоставлении нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов.
Бюджетные потребности регионов можно оценить на основе социальных и финансовых нормативов. Безусловно, они не должны предопределять уровень бюджетных расходов субъектов федерации. Сфера их действия будет ограничена расчетом размеров прямой федеральной помощи регионам.
Такие нормативы должны быть дифференцированы по регионам. Сделать это можно, как минимум, двумя способами: либо умножать среднероссийские нормативы на индивидуальные для каждого региона коэффициенты (составленные из достаточно простых параметров, – таких как площадь, плотность населения, доля городского населения, уровень цен и т.д.), либо разделить российские регионы на несколько групп со сходными финансовыми и социально-экономическими условиями развития.
2. Фонд субвенций. В отличие от дотаций, субвенции предоставляются на определенные цели. С их помощью федеральные власти могут воздействовать на структуру региональных бюджетов, стимулируя, например, расходы на образование, здравоохранение, культуру и т.д.
Основным принципом предоставления субвенций должно стать долевое участие Федерации в финансировании соответствующих расходов регионов. При этом, чем ниже бюджетная обеспеченность региона, тем более высокой должна быть доля федерального бюджета.
3. Фонд регионального развития. Задача этого фонда – оказывать поддержку слаборазвитым и / или депрессивным регионам в финансировании инвестиций (главным образом, в производственную и социальную инфраструктуру). Распределяться его средства могут по формулам (в зависимости, например, от уровня развития инфраструктуры и налогового потенциала регионов) или путем конкурсного отбора проектов. В любом случае региональные и местные власти должны участвовать в финансировании этих инвестиций, гарантируя при этом целевое использование федеральных средств.
4. Фонд поддержки реформ. Не секрет, что реформы в разных регионах идут с различной скоростью. Во многом это объясняется не объективными факторами, а экономической политикой региональных властей. В переходный период федеральное правительство должно по отношению к регионам играть ту роль, которую в отношении него самого играет Международный валютный фонд. Доступ к ресурсам фонда поддержки реформ должны иметь регионы, чья финансовая и социально-экономическая политика соответствует заранее установленным критериям. Источники его формирования – часть фонда трансфертов, а также кредитов МВФ и Всемирного банка.
Финансовую поддержку субъектов РФ планируется осуществлять почти исключительно на базе ФФПР, объединив в нем практически все остальные ее направления.
Поскольку основная цель функционирования ФФПР – выравнивание субъектов РФ по критерию бюджетной обеспеченности, уменьшение размеров фонда с одновременной ликвидацией иных форм финансовой поддержки выглядит нелогичным. Как свидетельствует бюджетная статистика, разрыв между собственными душевыми доходами наиболее или наименее обеспеченных региональных бюджетов с каждым годом нарастает, и средств для блокирования этого процесса востребуется никак не меньше, чем ранее. Между тем в 1998 г. уменьшается не только абсолютная величина ФФПР (что объяснимо стремлением сформировать «реальный бюджет»), но и относительный его объем (к суммарным расходам федерального и к его налоговым доходам).
При этом необходимо иметь в виду тот факт, что в соответствии со статьей 25 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1996 год» размер ФФПР на 1996-1998 гг. был установлен на уровне 15 % налоговых поступлений.
Важнейшим условием предоставления федеральной финансовой поддержки должно стать следование параметрам программы оздоровления регионального бюджета. При этом основным параметром должна служить доля производственных и жилищно-коммунальных дотаций в расходах регионального бюджета. К числу подобных параметров также относятся доля населения в оплате ЖКХ и услуг общественного транспорта, наличие и степень административного контроля цен (например, число контролируемых товарных позиций), высота барьеров для доступа на региональные товарные рынки, предельные величины бюджетных заимствований в регионах и пр.
Должны быть установлены и включены соответствующей статьей в федеральный бюджет федеральные социальные стандарты – показатели минимальных долей расходов на образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту в региональных бюджетах. При сокращении фактических расходов ниже установленных минимумов будет происходить адекватное сокращение субвенций из федерального бюджета, что уменьшит возможности наращивания неприоритетных расходов (дотирование цен, ЖКХ и убыточных предприятий и т.п.). При этом, чем выше доля федеральной помощи в региональном бюджете, тем более жесткими должны быть соответствующие нормативы. Такой подход усилит целевую направленность субвенций.
Налоговые поступления.
Особенностью системы разделения налоговых доходов в России является отсутствие долговременного закрепления пропорций в рамочных налоговых и бюджетных законов, в отличие, например, от Германии, где также совместно используются главные налоги. Правила распределения налогов между Федерацией и субъектами определяются ежегодным законом «О федеральном бюджете», а между субъектами Федерации и местными властями – ежегодным законом о бюджете соответствующего субъекта. Если в отношении всех субъектов Федерации действуют единые нормы распределения федеральных налогов, то при распределении налоговых поступлений внутри субъектов применяются самые различные варианты: единые нормативы (Свердловская область); дифференцированные нормы по всем или нескольким налогам; дифференцированные нормы в отношении городов регионального значения и единые для других территориальных единиц (Хакасия, Марий-Эл, Чувашская республика и др.).
Распределение налоговых поступлений осуществляется на основе единственного критерия – объема фактического сбора налога, что делает эту систему распределения малоэффективным инструментом горизонтального выравнивания, особенно в связи с такими недостатками налоговой системы, как, например, отсутствие связи между выплатой подоходного налога гражданами и бюджетом места их проживания.
Из-за отсутствия более эффективных методов постоянное варьирование пропорциями распределения налоговых доходов стало исключительно важным средством вертикального выравнивания бюджетной системы, особенно на субнациональном уровне. Обратная же сторона этой “медали” - ограничение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, невозможность планирования бюджетных поступлений, острое недовольство городов, ощущающих себя обделенными в пользу, например, районов. Другие недостатки этой системы выражаются в поощрении иждивенчества властных структур, привыкших к нынешней перераспределительной системе. Манипулирования пропорциями распределения налоговых доходов, как и других видов межбюджетной поддержки местных бюджетов, на практике преследует единственную цель - покрытие бюджетного дефицита, оставляя в стороне проблемы горизонтального выравнивания бюджетных условий отдельных территорий. В целом эта система концентрирует усилия на увеличении своей доли поступлений от федеральных налогов, не стимулируя региональные и местные органы к расширению своего налогового потенциала.
Рынок требует налоговой формы изъятия части доходов хозяйствующих субъектов, отдельных граждан в бюджет, так как только налог может обеспечить полную самостоятельность плательщиков в использовании финансовых ресурсов. С помощью налогов наилучшим образом решается не только фискальная, но главным образом функциональная задача, стоящая перед системой платежей в бюджет.
Налоговая ставка должна рассчитываться с учетом реального уровня доходов населения и предприятий, системы цен, процента за кредит, ставок амортизационных отчислений, т.е. согласовываться со всей системой экономических инструментов управления, чтобы в совокупности и взаимосвязи обеспечить эффективное регулирование экономики.
Именно налоговый механизм регулирует выбор конкретных форм организации хозяйственной деятельности, способствует развитию различных форм собственности.
Введение твердых единых налоговых ставок создает равные стимулы к интенсификации производства у всех субъектов хозяйствования. Система налоговых льгот способствует ускоренному обновлению производственного потенциала, росту расходов на научно-исследовательские работы, осуществлению мероприятий по охране окружающей Среды и т.д., что также стимулирует рост эффективности производства.
Право установления налогов принадлежит государству. Ему же принадлежит и право выбора налоговых форм. Налоговая деятельность местных органов власти протекает в рамках, очерченных государством. Теория и практика показывают, что наиболее целесообразным с точки зрения согласования и комплексной реализации группы интересов республика-субъекты Федерации - район - город является разделение доходных источников, когда бюджеты разных уровней получают законодательно определяемые, в ряде случаев независимые друг от друга источники доходов.
Как свидетельствует мировой опыт, значение этого принципа особенно велико в странах со сложным национальным составом и национально-государственным устройством. В этих условиях не может быть применен принцип формирования доходов бюджетной системы “снизу-вверх” по так называемой одноканальной системе, так как это создает зависимость федерального бюджета от нижестоящих бюджетов, но, как показывает практика, любая субъективная зависимость (и мест от центра, и центра от мест) оборачивается в итоге потерей бюджетных средств, ухудшением положения социально незащищенных слоев населения и бюджетных учреждений из-за взаимных претензий и невыполнения обязательств всеми сторонами.
В 1999 году законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации рекомендуется принятие закона субъекта Российской Федерации о финансовых ресурсах (финансовых основах) местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”.
В названном законодательном акте устанавливаются:
- перечень местных налогов и сборов;
- перечень других собственных доходов местных бюджетов;
- доли (в процентах) федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе;
- нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее, чем на три года), устанавливаемые сверх долей федеральных налогов, распределенных между бюджетами разных уровней и закрепленных за муниципальными образованиями на постоянной основе;
- доли (в процентах) и нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных регулирующих налогов.
Доли (в процентах) федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе, а также устанавливаемых сверх этих долей нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходов устанавливаются в законе субъекта Российской Федерации о финансовых ресурсах (финансовых основах) местного самоуправления в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.
Отметим, что и в статьях 52 и 58 Бюджетного кодекса (подписан Президентом Российской Федерации 31 июля 1998 года) устанавливается не только право, но и обязанность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществлять бюджетное регулирование, конкретный механизм которого отражен в Федеральном законе “О федеральном бюджете на 1998 год” и в Федеральном законе “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”.
Важность бюджетного регулирования, осуществляемого субъектами Российской Федерации для местных бюджетов несомненна. Кроме того, в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса, входит составление и рассмотрение не только проектов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Отметим, что сохраняется главный недостаток бюджетного регулирования: произвольное ежегодное установление процентов отчислений от общегосударственных налогов и доходов в нижестоящие бюджеты (даже сохраняется тот же состав доходов - косвенные налоги и налог на прибыль предприятий); нацеленность только на количественную сторону формирования финансовой базы деятельности местных органов управления, что не способствует их заинтересованности в развитии подведомственного хозяйства и повышении его эффективности, в проявлении хозяйственной инициативы и предприимчивости. Все это в итоге является одной из причин дефицитности местных бюджетов.
Учитывая современное экономическое положение в России, а также целесообразность закрепления за местными бюджетами в основном прямых налогов и нестабильность налоговой системы Российской Федерации, необходимо местным органам государственной власти с целью заинтересовать их в развитии социально-производственной инфраструктуры на ведомственной территории предоставить право взимать надбавки к государственным общеобязательным налогам и доходам, в частности к налогу на прибыль предприятий. Такая мера позволяет обеспечить приток финансовых ресурсов для покрытия местных потребностей, будет способствовать пропорциональному развитию регионов.
При установлении надбавок местные органы управления получают право с тех налоговых объектов (доход, земля, промышленные предприятия), которые облагаются государством, и на основании государственных оценок взимать добавочный налог в свою пользу в размере определенного процента или иного коэффициента в утвержденной центром ставке. Обычно центральная власть указывает лишь максимум, в пределах которого местные органы вправе производить свои надбавочные сборы. Надбавки представляют собой наиболее целесообразную форму разграничения налоговых поступлений между различными звеньями бюджетной системы. Прежде всего, эта форма достаточно эластична, местные органы имеют в виду лишь ограничивающий их максимум, в пределах которого могут варьировать процентные надбавки в зависимости от потребности в средствах, а также с целью решения намеченных проблем. Местные органы заинтересованы в достаточно полном выявлении платежеспособности облагаемых государством налоговых объектов и в своевременном поступлении платежей, а также объектов в своевременном проведении налоговых реформ.
Существование системы надбавок позволяет государству путем реформы основных налогов одновременно и повсеместно реформировать и местные налоговые системы. В то же время надбавки представляют собой одну из наиболее дешевых систем местного обложения, так как не приходится проводить оценки объектов налогообложения, что осуществляется в централизованном порядке.
Однако надбавочные налоги имеют смысл лишь в том случае, если местным органам управления представлена некоторая самостоятельность в установлении размера надбавок; если же размер надбавки строго фиксирован, но максимум таков, что приходится устанавливать надбавки всегда в максимальном размере, то, по существу, нет разницы между надбавочной системой и отчислениями определенной доли от государственных налогов и доходов в местные бюджеты.
Было уже сказано выше, что основу закрепленных доходов бюджетов составляет налог на прибыль предприятий, подведомственных региональным органам. Их удельный вес в закрепленных доходах растет, но темпы роста имеют тенденцию к снижению. Главная причина этого - снижение уровня рентабельности ряда отраслей местного хозяйства из-за повышения уровня зарплаты работникам, роста цен на основные средства, сырье и материалы, повышения качества оказываемых услуг и других факторов. В результате – эксплуатационные расходы растут быстрее, чем валовые доходы.
В отношении второго компонента закрепленных доходов региональных бюджетов – местных налогов и сборов – следует признать, что их роль будет незначительна. В то же время можно отметить, что некоторые виды местных налогов и сборов, очевидно, будут расти, например, налог с владельцев имущества.
Таким же является земельный налог. Цель его – способствовать повышению уровня благоустройства территорий населенных мест. Земельный налог играет большую роль, способствует повышению эффективности использования земли и служат источником возмещения затрат местных бюджетов на освоение и обустройство территорий населенных пунктов.
Следует показать, что необходим отход от практики общего распределения основных налоговых поступлений между всеми тремя бюджетными уровнями, что предполагает проведение разграничения налогов по уровням власти, закрепление ряда регулирующих налогов за отдельными бюджетными уровнями. Например, поступления от НДС могли бы распределяться только между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта, а подоходный налог с населения – между бюджетом субъекта и его местными бюджетами. Региональный налог на прибыль, вероятно, целесообразно было бы оставить для бюджета субъекта, а в ведение местных властей передать налог на субъектов малого предпринимательства. Это не только существенно укрепит налоговый потенциал местных бюджетов, но и даст стимул местным органам власти активно содействовать экономическому развитию их территорий, укрепит их связь с собственными избирателями.
Структура местных налогов
 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|