В марте 1909 года Военное Министерство принял генерал В.А.Сухомлинов. Положение армии, потерпевшей поражение в русско-японской войне, раздерганной смутой, было крайне сложным. Сложной и запутанной была и система военного управления. Начальники разных рангов дублировали друг друга, не были определены сферы компетенции военного министра и его канцелярии, Главного Управления Генерального Штаба (ГУГШ), Совета Государственной обороны. Одной из самых сложных и запутанных систем была система Главных управлений военного ведомства. За столетие эта система разрослась, стала громоздкой и неповоротливой. С созданием в 1905 году Главного управления Генерального Штаба запуталось распределение квартирмейстерских дел. Возникли проблемы с делами по службе офицерских чинов, по строевой части специальных войск. Эти дела делились между Главным Штабом, ГУГШ и специальными главными управлениями.
Одной из основных предпосылок реформ была необходимость упростить систему военного управления. Канцелярия военного министерства, занимавшаяся разработкой основных законодательных документов, так определяла основные недостатки существующей организации: «а) сложность устройства, получившаяся от постепенного образования новых органов…б) неправильное определение ведения некоторых частей Военного Министерства в) недостаточная согласованность деятельность хозяйственных управлений д) обособление всех дел казачьих войск от соответствующих дел войск регулярных»[31]. Тема реформы казачьего управления вскоре стала наиболее важной и дискуссионной. Спор вокруг построения новой системы управления 11 казачьими войсками вышел за рамки ведомственного, затронул важнейшие вопросы существования казачества, как воинского сословия, проблему соотношения традиционного самоуправления и бюрократической системы. Война и революция не дали развиться практическим выводам из этой дискуссии, но ее ход интересен для возрождающегося казачества и сегодня.
Существовавшее к началу ХХ века Главное Управление Казачьих войск (ГУКВ) решало наряду с вопросами административно-хозяйственными и вопросы по устройству строевых казачьих частей, их хозяйственному довольствию, обучению казаков военному делу, прохождению службы. Командиру кавалерийской дивизии приходилось в те годы по вопросам военного или хозяйственного характера входить с отношениями в соответствующие Главные Управления – в ГУГШ, в Главный Штаб, Главное Интендантское Управление, а по тем же самым вопросам, связанным с деятельностью четвертого, казачьего полка дивизии, в столы ГУКВ.
Работа по реформированию центрального управления казачеством началась в начале лета 1909 года. Велась оно в Канцелярии Военного Министерства под руководством Начальника Канцелярии генерал-лейтенанта А.Ф.Забелина. В документации ГУКВ, в делах канцелярии Военного министерства не удалось найти проектов и мнений по поводу намечающейся реформы. Первым же решением стало непременная ликвидация Главного Управления казачьих войск, но поиск лучшего варианта новой организации управления продолжался довольно долго.
Еще в мае – начале июня 1909 года вследствие какого-то доклада Государь приказал представить ему справку о том, существовал ли когда-нибудь при Атамане всех казачьих войск (Цесаревиче Наследнике) какой-либо орган по управлению ими[32]. Ответ был дан отрицательный, но у казаков такая постановка вопроса вызвала определенный энтузиазм. Казаки всегда гордились своим почетным Атаманом. Посещение Цесаревичем того или иного казачьего войска было громадным событием, таким посещениям обычно посвящали целые главы в войсковых историях. Очевидно, в сознании высших казачьих офицеров сочеталась мечта о казачьем широком самоуправлении на местах и максимально высоком представительстве в центре. Наиболее полно эта казачья мечта выразилась в записках казака Новониколаевской станицы Войска Донского, заведующего книжным и географическим магазином Главного Штаба, автора нескольких книг по военной администрации, истории казачества, военной педагогике, статского советника А.Е.Рябченко. Эти записки интересны именно тем, что писал их чиновник казачьего происхождения, у которого оставалось четкое представление об интересах родного Войска, был значительный опыт работы в общероссийском управлении, в том числе в ГУКВ. Первую свою записку он подал 9 июня 1909 года в ответ на Высочайший запрос. В своей записке А.Е.Рябченко высоко оценивает деятельность всех Августейших Атаманов в интересах казачества, пишет о громадной роли казачества в истории России и трудностях, с которыми столкнулись казачьи войска в результате войн и смуты. Суть предложения Рябченко была в воссоздании Комитета казачьих войск – не бывшего в свое время при ГУКВ (его он называет общим присутствием при мертвой канцелярии), а полновластного Совета при Его Императорском Высочестве Атамане всех казачьих войск. В Совете должны были работать 6 или 10 заслуженных казачьих генералов, штаб и обер-офицеров, представители от всех казачьих войск, назначаемые Высочайшим приказом. Председатель должен был бы иметь право личного доклада Его Императорскому Величеству (т.е. полномочия министра). При совершеннолетии Цесаревича Наследника последний смог бы входить в государственные дела через казачьи. Совет должен бы был «1. Принимать меры к улучшению благосостояния казачьих войск.2. Обсуждать важнейшие законодательные вопросы, касающиеся а) внутреннего военного и гражданского управления, б) земельного довольствия, в) общего войскового и станичного хозяйства г) отбывания казачьим населением военной службы и разных повинностей. 3) Выбор кандидатов на должности Войсковых Наказных Атаманов, а также атаманов отделов и окружных атаманов. 4. Наблюдение за деятельностью местных органов и ревизия казачьих войск.[33]
Проект был чрезвычайно подробно развернут и разработан. Его исполнение означало бы, что в казачьих войсках после длительного перерыва стали атаманствовать бы свои, природные казачьи атаманы, выбранные своими, природными казачьими офицерами. Записка Рябченко ушла на стол военного министра для Всеподданнейшего доклада, но дальнейшего хода не получила. Направление начавшейся реформы было радикально иным. Новая реформа должна была всего лишь упростить управление, то есть упростить канцелярию, унифицировав ее отрасли. Даже если Императора и заинтересовало содержание записки Рябченко (в военное ведомство шло в это время множество проектов, проект Рябченко был доставлен туда по Высочайшему повелению Командующим Императорской Главной Квартиры), но сухомлиновское министерство, в полном смысле слова «правящая канцелярия», вряд ли согласились бы с таким усложнением.
18 августа Начальник Генерального Штаба генерал-лейтенантЕ.А.Гернгросс, принимавший участие в разработке реформы, лично доложил Государю об общих основаниях реорганизации центральных управлений. По казачьим делам было доложено, что «Главное Управление казачьих войск упраздняется, с одновременным учреждением при Канцелярии Военного Министерства нового казачьего отдела»[34] Это был чрезвычайно странный шаг. Канцелярия имела функции предварительного рассмотрения законодательных актов, перед внесением их в военный Совет, издавала «Свод Военных постановлений» (Имелась некая параллель функций Канцелярии и Главного Управления Казачьих войск – ГУКВ так же рассматривало важнейшие законодательные акты и издавало «Сборник правительственных распоряжений по казачьим войскам»). «11 отдельных государств», по словам А.Е.Рябченко, подчинялись Канцелярии и Военному Совету, в котором не было ни одного человека, представляющего особенности казачьей жизни и службы. Очевидно, эти основания, а так же неприспособленность аппарата Канцелярии к чрезвычайно своеобразной работе по управлению целым народом, заставили пересмотреть подчиненность нового органа казачьего управления.
7-го октября 1909 года во Всеподданнейшем докладе Военного Министерства по Канцелярии военного Министерства излагались новые принципы реформы казачьего управления: «Устранить обособление дел казачьих войск от соответствующих дел войск регулярных, для чего: а) образовать в составе Главного Штаба особый казачий и азиатский отдел. Б) упразднить Главное Управление казачьих войск, передав его дела в управление Дежурного Генерала и в казачий и азиатский отделы Главного Штаба, а также и в другие Главные Управления, по принадлежности. Г) установить, что доклад по казачьим делам хозяйственного характера начальник Главного Штаба направляет через помощника Военного Министра»[35]
Данная мера была принята из тех соображений, что еще в 1905 году из Главного Штаба в Главное Управление Генерального Штаба передали большую часть дел по квартирмейстерской части, дела по военным сообщениям и военно-топографической части. В ходе подготавливаемой в 1909 году реформы намеревалось передать в ГУГШ всю квартирмейстерскую часть, тем самым лишив Главный Штаб большей части дел. А.Е.Рябченко во второй записке замечал, что эта техническая причина была единственной, по которой ГУКВ. «низведенное до отдела, механически втиснули в Главный Штаб»[36]. На самом деле, Казачий Отдел хотели не просто втиснуть в Главный Штаб, но и объединить с существовавшим ранее в ГШ Азиатским отделом. Азиатский отдел занимался вопросами административного и военно-народного управления в местностях Средней Азии, подведомственных военному ведомству. На первый взгляд казалось, что если из ведения ГУКВ будут изъяты все вопросы первоочередной службы казаков, то предметы ведения двух учреждений совпадут, и весь вопрос будет состоять в механическом сложении территорий. В случае принятия такого варианта, Начальник Главного Штаба становился бы докладчиком по всем вопросам управления Средней Азией, 12 казачьими войсками и Кавказом. Однако, несмотря на Высочайшее одобрение проекта, он был положен лишь в основу будущих положений.
Разработать конкретные предложения было поручено Совещанию по реорганизации высшего военного управления. Возглавил Совещение Начальник Канцелярии Военного Министерства генерал-лейтенант А.Ф.Забелин. В ноябре и в начале декабря он рассылал приглашения Начальникам соответствующих заинтересованных Главных управлений.
Совещание открылось 19 декабря 1909 года. В нем принимали участие все важнейшие военные деятели России. ГУГШ представлял его начальник, генерал-лейтенант А.А.Гернгросс, генерал-майор Ю.Н.Данилов, Канцелярию военного министерства – генерал-майор Н.Н.Янушкевич, Главный Штаб – его начальник, генерал-майор Н.Г.Кондратьев, начальники отделов. От упраздняемого ГУКВ были его начальник генерал-лейтенант Е.Г.Гарф и его помощники – генерал-майоры П.О.Агапов и Н.М.Григорьев, тайный советник Жеромский. Так же присутствовали начальники и чины всех управлений, затрагиваемых новой реформой – Главного Интендантского Управления, Главного Артиллерийского Управления, Главного Инженерного управления, Главного Военно-Санитарного управлений Военного министерства.
Совещание должно было в первую очередь рассмотреть общие основания реформы, уже одобренные Государем, и затем заняться рутинной работой по перераспределению дел между Главными Управлениями и Отделами. Но, несмотря на то, что сразу же поступили указания, что «Высочайше одобренные главные основания реорганизации центральных учреждений Военного Министерства обсуждению комиссии не подлежат»[37], совещание под напором представителей Казачьего Управления в первую очередь занялось одним из таких «главных оснований» - положением о слиянии в Главном Штабе отделов Казачьего и Азиатского. После резких заявлений генерал-лейтенанта Гарфа, генерал-майора Кондратьева и начальника Азиатского отдела полковника Цейля, Совещание установило, что «в Азиатском отделе нет политических вопросов. С делами Главного Управления казачьих войск азиатский отдел имеет очень мало общего. Поэтому объединение всех этих дел и подчинение их одному общему докладчику затруднительно»[38]. Было принято во внимание и то, что все дела Азиатского отдела уже было ранее решено перераспределить между соответствующими министерствами и управлениями, уравняв эти Среднеазиатские территории с прочими Российскими (до революции сделать это так и не успели) Решено было сократить Азиатский отдел до уровня части Главного Штаба и соответственно создать в Главном Штабе Казачий Отдел и Азиатскую часть независимыми друг от друга.
Несколько заседаний подряд Совещание обсуждало распределение дел упраздняемого казачьего Управления по различным учреждениям Военного Министерства. Когда выяснилось, что за Казачьим Отделом хотят оставить только незначительное число хозяйственных дел, все сколько-нибудь значимые дела уходят в ведение Начальника Главного Штаба, в ГУГШ, - генерал-лейтенант Евгений Георгиевич Гарф выразил от имени чинов ГУКВ недовольство и составил особое мнение. Это один из наиболее интересных и злободневных по сей день документов совещания. Во-первыхГарф выражал неудовольствие ликвидацией своего Управления вообще. Он признавал необходимость объединения дел, касающихся строевых казачьих частей – инспекторские, мобилизационные, организационные, с подобными делами регулярных частей. Дальнейший ход его рассуждений согласен с мнением статского советника Рябченко и перекликается с позднейшей дискуссией о судьбах казачества в России. Гарф писал о своеобразии жизни казачества, о том, что «военная подготовка казака так тесно связана с устройством общественного станичного управления, а это последнее – с вопросами земельными и экономическими, что несмотря на все старания противников существующего строя огражданить казаков, расшатать казачьи традиции и разъединить казачество хотя бы расчленением их дел и интересов по разным ведомствам, до сего времени попытки в этом направлении успехов не имели, и все вопросы связанные с бытом казака, объединены в ГУКВ»[39] Таким образом, отчаянный генерал практически обвинил свое начальство в прямой государственной измене (что и подтвердилось практическими действиями некоторых участников совещания в феврале 1917 года) (Тут, кстати, можно отметить один феномен, характерный для истории казачьего управления: казачья жизнь, казачий дух обладают громадной притягательной силой. Множество русских военных и чиновников, впервые столкнувшись с казаками по службе и прослужив какое-то время в казачьих органах управления или воинских подразделениях, начинали яростно защищать казачьи особенности против общегосударственных бюрократических интересов. Евгений Георгиевич Гарф, выходец из Курляндии, боевой офицер, участник Русско-турецкой войны, прошедший нелегкий путь от кадета до генерала, стал помощником начальника ГУКВ в 1901 году, Начальником в 1906, стоял за казачьи интересы в прямом смысле слова, до разрыва сердца. Генерал скончался в марте 1911 года, не вынеся крушение своего детища – Главного управления казачьих войск.) В своей записке Е.Г.Гарф высказал резкое неудовольствие самой постановкой вопроса о реформе казачьего управления, передаче казачьих дел в Главный Штаб, никогда с подобными делами не встречавшийся.
Далее Гарф предложил, что, если невозможно остановить Высочайше одобренную реформу, снизить ущерб, наносимый ею казачьим делам предоставлением Начальнику казачьего Отдела особых прав, в частности права вносить в Военный Совет за своей подписью все представления по казачьим войскам, обращаясь к Начальнику Главного штаба только по самым важным вопросам. Выступление Начальника ГУКВ было крайне резким и определило ход дискуссии. Начальник Канцелярии военного министерства с ходу отверг это предложение, как противоречащее общепринятому в Главных Управлениях порядку. Гарфа поддержал только Начальник Главного Штаба генерал-майор Кондратьев, заявивший о большой загруженности по должности Начальника Главного Штаба. Вопрос об особых должностных правах Начальника казачьего отдела обсуждался до весны 1910 года. В январе и апреле генерал-лейтенант Гарф и генерал-лейтенант Кондратьев подавали в различные инстанции памятные записки с обоснованием своего мнения. 8 мая 1910 года в Совещании обсуждались штаты и оклады содержания чинов казачьего Отдела. Генерал Забелин сразу высказал мнение, что ни в коем случае нельзя предоставлять помощникам начальников Главных управлений (имея в виду именно Начальника казачьего отдела) прав представлений в Военный Совет и докладов Военному Министру. Совещание поддержало его, против выступили только представители Главного Управления казачьих войск и Главного Штаба. Технический вопрос был на самом деле важнейшим политическим – должно ли государство учитывать особенности службы и жизни казаков или можно приравнять казаков к прочему населению страны. На Совещании победила точка зрения административного удобства, точка зрения людей, считавших что казачество – всего лишь население ряда областей России, формирующие полки иррегулярной кавалерии. Но далее – произошло чудо. В последний момент, судя по некоторым документам благодаря Высочайшему вмешательству, Военный Совет утвердил именно редакцию Гарфа-Кондратьева, гарантирующую особый подход к казачьим вопросам, к казачьим делам.
Общие направления реформы были определены, работа по распределению дел ГУКВ между учреждениями военной администрации проходила достаточно спокойно. Все дела ГУКВ по устройству строевых частей и обучению казаков военному делу передавались в отдел по устройству и службе войск Главного управления Генерального Штаба. Дела по мобилизационным вопросам и отбыванию мобилизационной повинности казачьим населением переданы были соответственно в Мобилизационный отдел ГУГШ. До 70-х годов XIXвека смена полков первой очереди имела своеобразный, собственно иррегулярный характер, но после 1874 года за полками закрепили постоянную нумерацию и призыв первоочередных казаков на службу, мобилизация льготных частей и ополчения примерно соответствовала подобным мероприятиям в центральных губерниях.
Все вопросы, связанные с довольствованием и хозяйством строевых казачьих частей переходил в ведение соответствующих главных управлений – Главного Интендантского, Главного Артиллерийского, Главного Инженерного, Главного Военно-Санитарного и Ветеринарного управлений. В целом эти меры были оправданы, но все же возникли трудности со своеобразием системы снабжения казачьих полков – самообеспечением казаков всем необходимым для службы. Все вопросы прохождения службы казаками переходили в ведение отдела Дежурного Генерала Главного Штаба(Тут вновь встала проблема офицерской Льготы, очень неоднозначная.) пенсионные вопросы – во вновь созданный пенсионный отдел Главного Штаба. Несколько позже было принято решение о передаче дел, связанных с управлением горским населением Кубанской и Терской областей в Азиатский отдел.
Таким образом, за Казачьим отделом остались только дела по гражданскому управлению казачьих войск и их внутреннему устройству. Споры были только по частным вопросам, например, по вопросу о составлении расчета денежных сумм, необходимых к ассигнованию от казны и из казачьих капиталов на случай мобилизации льготных частей. Было намерение передать его в мобилизационный отдел ГУГШ, но после возражения представителей бывшего ГУГШ, вопрос оставили за Казачьим отделом.
Одновременно с вопросами реформирования Главных Управлений Военного Министерства был поднят вопрос о некоторой децентрализации управления. Намечено было расширить права военно-окружных советов и других местных органов – а следовательно и Наказных Атаманов и войсковых Штабов и Правлений. Именно на эти предположения ссылался генерал-лейтенант Забелин, когда говорил о разгрузке должности Начальника Главного Штаба[40] Было намечено приступить к этой работе после окончания реорганизации центрального управления.
Однако внезапно инициативу в этом вопросе взял на себя Войсковой Наказной Атаман Кавказских казачьих войск генерал-адъютант граф И.И.Воронцов-Дашков. В декабре 1909 года он поручил Наказному Атаману Кубанского казачьего войска генерал-лейтенанту М.П.Бабычусоздать особую комиссию для обсуждения вопроса о расширении прав Войскового Наказного Атамана и Наказных Атаманов Терского и Кубанского казачьих войск. Комиссия заседала в Екатеринодаре с 11 по 17 января 1910 года, председательствовал в ней сам генерал-лейтенант Бабыч. Кубанское казачье войско представляли советники Областного Правления, и Начальник Войскового Штаба. Терек представлял помощник начальника Области полковник Н.Д.Гаибов (будущий Атаман), и советники войскового правления. В работе принимали участие Начальники казачьих отделений штаба Кавказского Военного округа.
Чины комиссии проигнорироваили все документы, поступившие к ним из военного ведомства и составили свой проект, кардинально менявший всю систему управления казачеством, ставя казачьи войска в совершенно особое отношение к центральной власти. Проект предлагал «за Военным Министром оставить права по чисто строевым казачьим делам, а все права других министров по управлению Кавказскими казачьими войсками передать Войсковому Наказному Атаману[41]» Хотя в нем говорилось только о Кавказских войсках, подразумевалось, что подобная мера будет принята и по отношению к прочим войскам, а Войсковым Наказным Атаманам будут предоставлены права Наместника Его Императорского Величества.
В случае осуществления этого проекта казачьи войска приобрели бы почти полную административную и хозяйственную автономию, то есть оказались бы связаны с Петербургом только через Атаманов и воинскую службу. Ничего абсурдного в таком положении не было. Почти так же управлялся Кавказский край и в 1905 году Совет Министров счел нецелесообразным менять этот порядок на общероссийский[42]. Постановление комиссии генерала Бабыча было убедительно обосновано. Казаки дали оценку всем возможным вариантам реформы казачьего управления – передаче всех дел ГУКВ в Главный Штаб, распределению их между Главным Штабом и разными министерствами, предоставление Главному Штабу права управления над казаками только в строевом отношении с передачей всех прочих функций местным органам. По мнению комиссии первый вариант был бы равен простому переносу ГУКВ в Главный Штаб, второй вариант привел бы к быстрому расказачиванию (!) и только третий вариант «принимая во внимание самобытность казачества не только в хозяйственном и бытовом отношении, но и в некоторых особенностях их административного и военного управления… может создать условия при каких…только и могут быть своевременно и рационально удовлетворяемы всесторонне потребности казаков[43]»
В постановлении Комиссии конкретизировался для кавказских войск порядок подчиненности. Вопросы хозяйственного и административного характера, которые ранее представлялись Главным Управлением в Военный Совет, теперь должны были разрешать наказные атаманы Кубанского и Терских казачьих войск под непосредственным контролем Войскового Наказного Атамана.
Постановление Комиссии было опубликовано в местной прессе и отправлено в Канцелярию Военного Министерства. К этому времени туда же пришли частные мнениядругих Наказных и Наказных Войсковых Атаманов о возможном расширении полномочий местных органов власти. Атаман Бабыч, как автор самого радикального проекта, был вызван в столицу. 25 февраля 1910 года начало работать еще одно совещание – Совещание по вопросу о расширении прав Войсковых Наказных и Наказных Атаманов казачьих войск. Председательствовал на нем все тот же генерал-лейтенант Забелин, присутствовали начальник ГУКВ генерал-лейтенант Гарф, Начальник Главного Штаба генерал-лейтенант Кондратьев, помощник начальника ГУКВ генерал-майор Агапов, генерал-квартирмейстер, генерал-майор Данилов, генерал-лейтенант Бабыч. В первую очередь совещание резко осудило деятельность Екатеринодарской казачьей комиссии. Представление о возможности передачи всей административной власти на места было названо ошибочным а постановление Комиссии- неправильным. Кубанскому Атаману было указано, что дела законодательные, сенатские, общие, а так же по жалобам не могут быть разрешены единоличной властью, что все казачьи войска живут на пособия из казны и поэтому не могут самостоятельно решать вопросы о сверхсметных расходах[44] (самый болезненный вопрос местных бюджетов и по сей день).
Вопрос о самоуправлении был снят. Началась долгая торговля по каждому узкому практическому вопросу передачи частных функций от Казачьего отдела Главного штаба и других центральных управлений Атаманам и Областным правлениям. Войсковые Атаманы быстро составили список вопросов, которые они могли бы разрешать сами. Долго шло обсуждение каждого такого вопроса. В итоге Комиссия оставила всего-лишь пять вопросов.
Было сочтено возможным предоставить Атаманам право устанавливать порядок съемок и рекогносцировок в пределах 500 рублей сверхсметного кредита, утверждать в должностях старших Адъютантов Войскового Штаба и их помощников, право производить отставных казаков в младшие командные звания и разжаловать их, исключать из войскового сословия всех лиц, в том числе офицеров и чиновников и разрешать еще несколько подобных же практических вопросов. Это было еще не окончательное решение. Все эти положения долго разрабатывались в ГУКВ и, после передачи дел, в Казачьем Отделе Главного Штаба (КОГШ). Отделения и столы давали свои заключения, в результате чего «на места» было спущено еще несколько конкретных прав: о учреждении должностей полицейских урядников, о прикомандировании льготных офицеров на время льготы к первоочередным воинским частям, о утверждении сделок на отчуждение земель под строительство железных дорог. Однако в итоговый приказ по Военному Министерству от 12 марта 1911[45] года вошли только шесть позиций из всех обсуждавшихся: о порядке съемок, рекогнсцинеровок и таксаций на сумму свыше 500 рублей сверх сметы, о старших адъютантах и их помощниках, о производстве и разжаловании отставных и льготных нижних чинов до вахмистра, о разрешении выхода из войскового сословия, утверждении размера вознаграждений на отчуждаемые станичные и войсковые земли, если все стороны согласны с отчуждением и выдаче ссуд станичным обществам в случае стихийных бедствий на сумму до 5 тысяч рублей на одну надобность.
Это все, что осталось от первоначальных планов самой широкой автономии. Атаманы, войсковые штабы, хозяйственные правления казачьих войск не получили не одного существенного полномочия, бюрократия продолжала старую политику стандартизации управления. Попытка Кавказских атаманов, поверивших в радикальность управленческой реформы, была одной из последних попыток восстановить роль казачества в Российской Империи, остановить ползучее расказачивание. Нет сомнения, что полновластные правления и штабы смогли бы более правильно распределять войсковые земли и сверхсметные дотации от казны. Прекратилось бы разбазаривание земель, приняты были бы более приемлемые штаты. При существующей тогда системе «Донское войско, например, не могло без разрешения из Петербурга построить мост через Дон и даже нанять сторожа для областного правления», как писал позже крупный казачий деятель, полковник А.И.Бояринов[46].
Можно сравнить эту реформу с реформой Кавказского Наместничества 1880-х годов. Управление через полновластного Наместника, опиравшегося на самостоятельные органы управления и самоуправления, существовавшее с начала XIXвека, было упраднено в 1881 году под тем же самым предлогом невозможности решения на местах целого ряда «политических» вопросов, упрощении управленческого аппарата и уничтожении дублированности, обособления дел Кавказских от соответствующих им дел ведомственных. Однако уже в 1905 году под влиянием революционных событий, Совет Министров был вынужден признать, что работа министерств, не знающих местных условий и своеобразия Кавказа, принесла вред интересам местного населения. Наместничество было восстановлено. Но, как видим, из этого урока выводов сделано не было.
В мае 1910 года Совещание по реорганизации составило штаты и положения Казачьего отдела Главного Штаба, распределение занятий по отделениям и столам. Генерал-Лейтенант Е.Г.Гарф ушел на повышение, на должность Начальника Канцелярии Военного Министерства. Начальником Казачьего Отдела был назначен генерал-майор Павел Осипович Агапов.
Павел Осипович был одним из немногих казачьих офицеров, достигших высших постов в государственном управлении Российской Империи. Он отлично знал особенности службы и быта казаков. Сам был казачьим сыном, вырос в Нижнеозерной станице Оренбургского войска, окончил Оренбургский Неплюевский кадетский корпус, затем Михайловское Артиллерийское училище. Десять лет прослужил в казачьих артиллерийских батареях своего войска, затем работал во внутреннем управлении – начальником межевого отделения войскового хозяйственного Правления. Уже в это время несколько станиц, которых неутомимость молодого полковника спасла от разорения, сделали его почетным казаком. В ГУКВ Агапов служил 12 лет – прошел путь от начальника отделения до помощника Начальника Управления по военной части.[47] Неоднократно Павел Осипович посещал различные казачьи войска, в делах канцелярии КОГШ сохранилась совершенно замечательная неслужебная переписка генерал-майора Агапова с чинами штабов и правлений этих войск.
27 июля 1910 года Военный Совет рассмотрел по представлению Совещания генерала Забелина документацию КОГШ. Они были объявлены приказом № 496 от 1 сентября 1910 года по Военному Министерству. Вместо 10 отделений ГУКВ в казачьем отделе осталось 6-ть отделений. Два отделения были военными и комплектовались офицерами, четыре отделения были гражданскими и формировались преимущественно военными чиновниками. Начальнику отдела сохранили очень высокое должностное соответствие – он должен был быть генерал-лейтенантом или генерал-майором (П.О.Агапов на момент назначения был генерал-майором Генерального Штаба). Его помощник мог быть генерал-майором или чиновником, соответствующего ранга. Уровень начальствующего состава Отдела почти не понизился по сравнению с Главным Управлением. В состав Отдела входил Лесничий (главнонаблюдающийза войсковыми лесным угодьями), юридический консультант. Так же в отделе состоял секретарь Отдела (штаб-офицер), журналист, заведующий командой нижних чинов (тоже штаб-офицер), архивариус, врач, два фельдфебеля, каптенармус, три курьера и 61 писарь.[48] В каждом отделении состояло по семь человек в классных чинах. В военных отделениях это были – 1. Начальник отделения в чине полковника, его помощник, штаб-офицер, 2 столоночальника – подполковники и 3 их помощника. Еще Совещание генерала Забелина смогло сократить состав отделений КОГШ по сравнению с отделениями ГУГШ за счет совмещения должностей помощника начальника отделения и начальника 1 стола отделения. В гражданских отделениях обычно наряду с чиновниками состояли офицеры – это было вызвано полной неразрывностью казачьего хозяйствования и быта с воинской службой. В целом, штат в результате реформы удалось сократить почти вдвое. Но, в результате, произошел резкий рост документооборота и, соответственно, штатов, в тех Главных Управлениях, куда ушли дела ГУКВ.
6 сентября 1910 года Главное Управление казачьих войск сдало дела казачьему Отделу Главного Штаба. Первоначально в Отделе работали старые чины Главного Управления, но через несколько месяцев началась довольно быстрая смена кадров. 12 сентября все отделения и столы начали работать над текущими делами казачьих войск. Однако, о говорить завершении организации КОГШ было еще рано. Не было еще доработано положение о КОГШ, не до конца распределены дела по отделениям. Проект Положения поступил в КОГШ только в середине сентября. По положению 1910 года в Отделе сосредотачивались дела по военному и гражданскому устройству всех казачьих войск, за исключением дел по устройству и управлению строевых частей, мобилизационной части и обучению казаков военному делу[49]. Что касается последнего, то, как и предупреждал генерал-лейтенант Гарф, отделить на практике вопросы административно-хозяйственные от вопросов военных, оказалось очень сложно. Практика показала, что подобные исключения рвали живую ткань единого военно-бытового комплекса, делающего казаков казаками.
За КОГШ осталось управление иногородним населением Донского, Кубанского и Терского казачьих войск, хотя план передачи этих категорий населения в соответствующие ведомства существовал давно. Было понято, что подобная передача запутает безнадежно земельные дела, приведет к напряженности и без того не безоблачных отношений казаков и иногородних.
Казачьему Отделу вменялось в обязанность наблюдение за точным исполнением издаваемых для казаков законоположений, изменение общегосударственных преобразований исходя из условий быта и службы казаков, надзор за финансовыми средствами казачьих войск, за межеванием земель и устройством судебной и нотариальной части.
В новом положении была четко зафиксирована специализация отделений. 1-е военное отделение решало самые общие политические проблемы. В частности, в нем должны были рассматриваться дела по образованию и упразднению казачьих войск. Такой процесс шел постоянно до середины XIXвека, активная колонизация земель и четко понимаемая роль казачества этому способствовали. Однако, к началу ХХ века этот процесс прекратился, хотя его необходимость осознавалась. Также в этом отделении готовились дела по военно-гражданскому управлению казачьих войск, учреждению новых заведений военно-хозяйственного характера, статистике, коневодству. Первоначально в проект был включен пункт об управлении хозяйственной частью казачьих училищ, но генерал-от-инфантерии Н.П.Михневич, принявших в 1911 году Главный штаб, исключил этот пункт из проекта.
2-е отделение именовалось поземельно-межевым. В нем сосредотачивались дела по землеустройству и землепользованию казачьих войск, станиц и иногородних поселков, церковных причтов и отдельных лиц. Вопрос землепользования был тесно связан с прохождением службы. Перед вторым отделением стояла одна из самых сложных задач этого времени – остановить надвигающийся земельный кризис казачьих войск.
3-е отделение по Положению заведывало гражданской и учебной частью. В его компетенцию входили так же дела, связанные с духовной частью, проблемами вероисповедными. На территории казачьих войск действовали Православные приходы, приходы разных согласий старообрядчества, буддийские и мусульманские объединения. Так же в нем решались дела по частям тюремной и судебной, дела нотариальные, дела опеки, сословные дела. В частности, через предшествующее ему отделение ГУКВ проходило громадное количество дел о приписке к казачьим войскам, исключении из казачьего сословия. Права Атаманов в этом отношении увеличили незначительно и судьбы людей, как обычно, решались в Петербурге.
В 4-м отделении состояли дела, связанные с общественным самоуправлением станиц и сельских поселений, вернее с тем, что от него осталось после многочисленных сокращений его прав. Также в нем решались вопросы, связанные с проживанием иногородних в казачьих поселениях, с общественным управлением городов. В частности, этому отделению в наследство от ГУКВ перешла проблема введения в ряде крупных городов казачьих войск общероссийского Городового положения. И еще одна серьезная и запутанная проблема осложняла работу 4-го отделения – вопрос о введении Земского управления в Казачьих войсках периодически вбрасывался для обсуждения. Так же тут решались вопросы народного продовольствия, страхования, благотворительности. Особо стоял вопрос путей сообщения.
5-е отделение Казачьего отдела ведало административно-полицейским управлением казачьих войск и областей, финансовой и бухгалтерской частью, питейной частью, содержанием войсковых зданий и сооружений.
6-е отделение, торгово-промышленное, заведывало горной, лес<