Рекомендации
участников «круглого стола» Общероссийского Гражданского форума на тему
«Обращение с отходами: оценка перспектив реформы»
Москва, 25 ноября 2017 г.
Важнейшая с точки зрения социально-экологической и экономической значимости реформа управления отходами в России начата, но идет крайне медленными темпами с сопутствующими правовыми коллизиями и недоработками. Действующее сложное и противоречивое законодательство в данной сфере не имеет должного уровня системности и логической взаимосвязи.
Введение в действие «Стратегии экологической безопасности РФ на период до 2025 года», утвержденной Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. №176, позволило установить ряд показателей эффективности деятельности органов власти в сфере управления отходами, но соответствующие изменения и дополнения не внесены в федеральное законодательство. Отсутствуют правовые нормы, возлагающие ответственность за управление отходами на органы региональной исполнительной власти и органы местного самоуправления.
На региональном уровне управлением отходами занимаются, как правило, органы, не имеющие функции экологического надзора за управлением отходами, что противоречит основным принципам российского законодательства и способствует провалу реформы в данной сфере. Органы местного самоуправления противодействуют внедрению межмуниципального принципа в управлении и размещении ТКО.
Ответственными за проведение реформы в управлении отходами установлены 5 федеральных министерств в пределах своей компетенции, что при отсутствии должной координации их деятельности не позволяет ускорить ход реформы.
Население России с одной стороны имеет массу жалоб на несанкционированные свалки и захоронения промышленных и бытовых отходов, с другой стороны проявляет социальный протест против кратного увеличения тарифов за вывоз и размещения отходов.
Федеральный бюджет не предусматривает даже минимальных финансовых вложений в строительство современных отходо- перерабатывающих производств в регионах. При этом правовые механизмы сбора и эффективного расходования экологических платежей, привлечения частных инвестиций, развития государственно-частного и муниципально-частного партнерства в законодательстве не проработаны. Переработка отходов, раздельный сбор вторичного сырья не имеют государственной поддержки вопреки требованиям ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды» и ст. 24 ФЗ «Об отходах производства и потребления».
Отрасль управления отходами имеет высокий уровень криминализации и явные коррупционные признаки. Правоохранительные органы уделяют явно недостаточное внимание надзору за правоотношениями в данной сфере.
Новое федеральное законодательство делает основной акцент на регулирование вопросов обращения с коммунальными отходами. При этом учет образования и дальнейшего движения опасных промышленных отходов остается без должного и достоверного контроля и надзора. Федеральное законодательство не содержит понятия «оператор по обращению с отходами ПРОИЗВОДСТВА. Около 80% от объема образующихся в РФ отходов составляют отходы 5 класса опасности, обращение с которыми вообще не регулируется государством (за исключением размещения).
Штатная численность сотрудников Росприроднадзора не может обеспечить реальный лицензионный контроль за субъектами предпринимательской деятельности, имеющими соответствующие лицензии.
Учет образования и контроль за окончанием жизненного цикла отходов в РФ основан на недостаточно достоверных данных (или отсутствии данных вообще) статистической и иной отчетности предприятий
Утвержденные территориальные схемы по управлению отходами регионов не соответствуют большей частью реальной ситуации в регионах, не включают в себя потоки промышленных отходов, не имеют экономического обоснования и подлежат доработке с последующими общественными обсуждениями и проведением государственной и общественной экологической экспертизами.
Конкурсные комиссии по аукционам на определение региональных операторов ТКО в регионах не включают в себя представителей общественных экологический объединений и некоммерческих.
С 1 января 2017 года введена в действие ст. 80,1 ФЗ «Об охране окружающей среды» о накопленном экологическом вреде и начался процесс включения в государственный реестр объектов накопленного экологического вреда (в первую очередь несанкционированных и отработанных свалок и полигонов, требующих рекультивации), однако при этом выявилась проблема отсутствия специализированных проектно-изыскательских и строительно-монтажных организаций по данному виду работ.
Продолжается незаконная практика включения в Государственный реестр объектов по обращению с отходами (ГРОРО) непроектных свалок, не имеющих гидроизоляции и программ экологического мониторинга, в том числе расположенных в границах населенных пунктов.
Таким образом:
Плюсы реформы управления отходами
• Оживление инвестиционного климата;
• Политическое внимание к проблеме управления отходами;
• Ужесточение санкций за нарушения в данной сфере;
• Привлечение инноваций и НДТ;
• Создание конкурентной среды;
• Запрещение временного хранения ТКО и т.д.
Минусы хода реформы
• Сложность, противоречивость, коллизии нового законодательства;
• Возложение полной ответственности на регионы;
• Отсутствие в федеральном законе обязательного межмуниципального принципа;
• Сложности внедрения реальных экономических механизмов стимулирования (экосборы, тарифы, налоговые льготы и т.д.);
• Рост числа несанкционированных свалок;
• Отсутствие ответственности госорганов и ОМСУ за экологически безопасное управление отходами;
• Отсутствие средств на рекультивацию свалок и полигонов;
• Рост коррупциогенности в управлении отходами, риск формирования в регионах ОПГ с участием чиновников, принимающих решения в данной сфере;
• Неконтролируемый монопольный «тихий захват» наибольших объемов ТКО в регионах;
• Объединение в терсхемах потоков ТКО и промотходов;
• Недостаточная открытость процедур отбора регоператоров ТКО и т.д.
Выводы
Реформа управления отходами, в том числе адаптация действующего законодательства к современным реалиям в сфере управления отходами и вторичными ресурсами в России идет медленными темпами и пока не имеет экономически и экологически значимых результатов.
Для создания современной, экологически и экономически эффективной системы управления отходами требуется более жесткая правовая модель координации всех участников рынка отходов на федеральном и региональном уровнях
Предложения
- Усилить роль и статус Межведомственной комиссии по реформе управления отходами при Правительстве РФ. Рассмотреть вопрос о создании Национального государственного комитета по управлению отходами в составе Правительства РФ. При отказа от данного предложения закрепить за Минприроды РФ все функции и полномочия в части обращения с отходами производства и потребления, включая ТКО;
- В целях взаимодействия и координации деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, управляющих кампаний, населения, предприятий-производителей продукции, субъектов экологического предпринимательства, общественных и иных некоммерческих объединений в сфере обращения с отходами внести предложение губернаторам субъектов федерации о создании и обеспечении деятельности госкомитетов или агентств по управлению отходами.
- С целью вытеснения из рынка отходов недобросовестных криминальных предприятий и поддержки экологических предпринимателей, внедрения в правоотношения по обращению с отходами механизма дополнительной материальной ответственности членов специализированных СРО за выполнение договорных обязательств и нанесение возможного вреда третьим лицам (предусмотрено ФЗ «О саморегулируемых организациях») внести соответствующие статьи по саморегулированию в ФЗ «Об отходах производства и потребления»
- Внести в федеральный закон принцип разделения потоков коммунальных и опасных промышленных отходов, межмуниципальный принцип размещения отходов, а также термин «оператор по обращению с отходами производства».
- Организовать проведение государственной и общественной экспертизы скорректированных терсхем по обращению с отходами в регионах.
- Включить в состав комиссий по проведению аукционов по отбору регоператоров ТКО в регионах представителей Росприроднадзора, Роспотребнадзора, ФАС, а также общественных объединений и саморегулируемых организаций операторов по обращению с отходами.
- Согласно «Стратегии экологической безопасности в РФ на период до 2025 года"разработать и ввести в действие показатели эффективности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере обращения с отходами.
- Организовать реальный учет образования и движения опасных промотходов на уровне муниципалитетов.
- Внести в подзаконные нормативные правовые акты федерального и регионального уровней конкретные правовые нормы, устанавливающие порядок государственной поддержки субъектов предпринимательства, внедряющим инновационные импортозамещающие и импортоопережающие технологии в сфере обращения с отходами;
- В целях повышения эффективности общественного экологического контроля за управлением отходами рекомендовать Государственной Думе ФС РФ:
- Внести в ст. 9 ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» дополнение в части отнесения к субъектам общественного контроля граждан и общественных объединений.
- Просить Минприроды РФ направить в Росприроднадзор инструктивное письмо об обязательности размещения на сайтах УРПН заключений государственной экологической экспертизы по проектам, связанным с обращением с отходами, а также о порядке рассмотрения заключений общественной экологической экспертизы по указанным проектам
Р екомендовать Государственной Думе ФС РФ:
Ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» дополнить ст.12.1. «Отходы, не приемлемые для полигонов», вводящей требования к объектам размещения отходов.
Ст. 12.1. Отходы, не приемлемые размещения на полигонах:
1). Запрещается принимать для захоронения на полигонах следующие отходы:
- жидкие;
- отходы, которые в условиях полигона являются взрывчатыми, коррозийными, окисляемыми, высокоогнеопасными или огнеопасными;
вступающие в реакцию с водой;
- медицинских или ветеринарных учреждений, которые могут быть инфицированными;
Перечень видов отходов, захоронение которых запрещается на полигонах, устанавливается Правительством Российской Федерации
2). Запрещается смешивание отходов в целях выполнения критериев приёма.
3). Местные исполнительные органы власти организуют мероприятия по сокращению захоронения биологически разлагаемых отходов, включая меры по их рециклингу, компостированию, производству биогаза и (или) использованию в целях производства продукции или энергии.
Рассмотреть возможность внесения изменений в ФЗ «Об отходах производства и потребления» гарантирующих отсутствие рисков несанкционированного захоронения и/или размещения отходов вне специально обустроенных полигонов, внесенных в региональный перечень рекомендованных полигонов, указанных в лицензиях для транспортных компаний конкретного муниципального образования.
Рекомендовать субъектам Федерации р асширение и повышение эффективности международного экологического сотрудничества в области применения энергоэффективных, природоориентированных технологий, в том числе по переработке отходов;
Рекомендовать органам местного самоуправления РФ рассмотреть возможные варианты внедрения раздельного сбора твердых коммунальных отходов
Рекомендовать предприятиям максимально вовлекать во вторичный оборот отходы производства и потребления.
Рекомендовать общественным экологическим организациям и гражданам активно участвовать в общественном контроле за обнаружением и ликвидацией несанкционированных свалок и захоронений отходов.
Участники выражают уверенность в том, что практическая реализация вышеуказанных рекомендаций станет важным шагом на пути к формированию социально-эколого-экономической платформы для перехода России на модель устойчивого развития.