При разработке и реализации государственной структурной экономической политики важная роль должна отводиться региональным аспектам развития. Региональная (территориальная) структура — это динамическое состояние размещения производительных сил по экономическим районам, связанным в единой системе национальной экономики. Регулирование территориальной структуры национального хозяйства осуществляется при помощи региональной экономической политики. Предпосылкой региональной политики выступает неоднородность государства в хозяйственном, социальном, политическом, климатическом отношениях и т.п. Предметом государственной региональной экономической политики является согласование интересов государства и территорий в ходе решения региональных проблем и обеспечение соответствующей комплексности при их осуществлении. Научной основой региональной политики служит система объективных законов и территориальных аспектов функционирования экономики в сочетании с научными принципами управления. Реализуется данная политика во многом методами законодательного обеспечения, анализа, прогнозирования и программирования, бюджетного планирования, государственной поддержки регионов, а также маркетинга, инвестиционных вливаний. В качестве субъектов региональной политики выступают как конкретные представители государственной и региональной власти, так и отдельные учреждения, организации, предприятия. Под государственной региональной экономической политикой понимают совокупность инструментов и механизмов, применение которых должно обеспечить достижение двуединой цели — обеспечить эффективность использования общественных ресурсов в пространстве и гарантировать достижение внеэкономических целей общественного развития (социальных, военно-политических, геостратегических, экологических).
По сути государственная региональная экономическая политика — это деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению рациональных территориальных пропорций, оптимального развития субъектов государства и решению территориальных проблем общегосударственного и межрегионального характера, исходя из предпосылок и факторов, обусловленных конкретными природными и историческим условиями той или иной территории, а также в соответствии с реалиями внутренней жизни государства и глобальными изменениями в мире. В условиях советской централизованной системы управления (при наличии 15 союзных республик) содержание региональной политики в основном ассоциировалось с глобальными задачами размещения и функционирования производительных сил, такими как ускоренное развитие восточных районов, освоение Севера, поднятие экономик национальных республик и отсталых районов, формирование территориально-производственных комплексов. Ситуация принципиально изменилась после того, как Россия выделилась в самостоятельное государство и начала коренную реорганизацию экономики, ускоренно переводя ее на рыночные рельсы.
Выделим факторы, непосредственно влияющие на содержание современной региональной экономической политики.
Во-первых, сокращение государственной собственности и ликвидация централизованной системы управления хозяйством сделали невозможным планирование размещения производительных сил, что являлось сердцевиной старой (советской) региональной политики.
Во-вторых, основным объектом региональной политики впервые стали субъекты РФ.
В-третьих, формирование новых федеративных отношений привело к значительному усилению полномочий субъектов РФ, что определило необходимость учета интересов регионов, их согласования с общегосударственными, и распределение функций по реализации региональной политики между федеральным и региональным уровнями управления.
В странах рыночной экономики цель региональной политики — сбалансированность, т.е. сведение к минимуму тех неравенств, которые создают почву для возникновения социальных конфликтов, мешают социально-экономическому развитию страны в целом или сближению в развитии ее частей, или группам стран (например, странам — членам Европейского союза).
С точки зрения субъекта РФ, обладая территориальной общностью как экономический субъект, регион осуществляет хозяйственную деятельность, дающую возможность получения доходов от ее ведения и через полномочия по поводу полученных доходов, но нуждается в адекватных своему статусу способах взаимодействия с государством и между регионами, повышения роли самоуправления при осуществлении региональной политики.
В качестве основного показателя, характеризующего уровень экономического и социального развития субъектов РФ и результативность государственной региональной политики, используется валовой региональный продукт (ВРП), поскольку этот показатель хорошо реагирует как на развитие территории, так и на динамику сферы услуг и уровня жизни населения.
Социально-экономическая политика в основном определяет концептуальные положения развития макроэкономики, финансовой сферы, варианты структурной перестройки хозяйства, целевые ориентиры социального характера, ограничения и направления развития, связанные с обеспечением безопасности государства. Изменения по любому из этих направлений будут влиять на масштабы производства ВРП в субъектах РФ. С точки зрения национальной безопасности целесообразно оценить ход процесса усиления однородности экономического пространства. Для этого используется такой показатель, как количество регионов, перешедших из отстающих в группы с более высокими показателями.
Для России с ее огромной территорией и различиями в природноклиматических условиях задача формирования оптимальной территориальной структуры и относительной равноценности экономического пространства страны всегда будет актуальна. Изменяющаяся притягательность регионов с повышенной конкурентоспособностью и благоприятным предпринимательским климатом влечет за собой миграцию труда и капитала. В этом случае нарастает опасность потери освоенных ранее территорий в результате их обезлюдивания, региональной автаркии и дезинтеграции страны, возникновения межрегиональных напряженностей и конфликтов.
В методологическом отношении региональную политику следует считать экономической функцией государства. Связь между государственной экономической стратегией и региональной политикой прослеживается по многим каналам. Например, правительства высокоразвитых стран Запада, проводя государственную линию на всемерное снижение уровня безработицы, концентрируют свое внимание на районах с наименьшей занятостью населения. Многие слаборазвитые государства, реализуя в предыдущие годы стратегию импортозаменяющей индустриализации, проводили политику концентрации обрабатывающей промышленности, административных функций и управленческого аппарата в избранных ареалах, особенно в столичных и портовых центрах.
С учетом успешной региональной политики европейских стран необходимо добиваться позитивной динамики следующих тенденций:
• привлекать внимание федеральных органов власти к необходимости и достоинствам всесторонней политики регионального развития, осуществляемой путем разрешения макроэкономических проблем страны;
• выступать за наилучшую координацию между федеральным, региональным и местным уровнями, при которой федеральный уровень выполнял бы функции координации, оценки и регулирования проводимой политики;
• поддерживать лоббирование интересов региональных органов власти по отношению к Центру с тем, чтобы снять или снизить негативное воздействие блокирующих развитие макроэкономических факторов;
• способствовать деятельности региональных органов и руководителей в рамках существующих ограничений путем разработки законодательных и институциональных рекомендаций, позволяющих компенсировать или уменьшить пагубный эффект макроэкономических ограничительных факторов;
• способствовать принятию региональными органами власти методов стратегии развития, основанных на партнерстве с региональными государственными и негосударственными участниками экономических процессов, а также на точной и конкретной формулировке целей, а не на поддержке интересов секторального развития, лоббируемых представителями той или иной отрасли, что слишком часто используется сегодня.
В современных условиях предпринимается попытка совместить отраслевой и территориальные подходы к развитию экономики и прежде всего производственной сферы на основе кластерного подхода.
Кластеры зародились в Италии в конце 1970-х гг., и в настоящее время представляют собой систему связанных между собой экономических агентов на основе функциональных, географических, социальных и институциональных связей. Аналогом в Советской России было формирование территориально-производственных комплексов (ТПК) с мощной энергетической базой, металлургическим производством, химическими предприятиями, переработкой леса и т.п. Городские поселения в ТПК обеспечивали формирование сырьевой экономики, рост оборонных структур, что пришло на смену отраслевому монофункциональному градостроительству и частично способствовало инновационному развитию.
В начале нового века практически каждый субъект РФ провозгласил создание на своей территории кластера (и не одного) как инструмента инновационного развития и модернизации экономики. В этих условиях и социальная сбалансированность территории, и экономический рост будут тесно связаны с миграцией населения и капитала из периферийных проблемных (депрессивных) регионов в точки роста.
Всемирный банк считает возможным применение в России международного опыта, основанного на использовании потенциально конкурентных областей или содействия развитию региональных точек роста, большем внимании инвестициям в человеческий капитал, а также децентрализованным инициативам на уровне региональных правительств и органов местного самоуправления. Такой путь развития региональной политики стал одним из основных факторов успешного развития Китая.