В отчете по проблемам межрегиональной интеграции в России, подготовленном в рамках проекта Тасис на аналитической стадии, было показано, что одним из главных препятствий в укреплении интеграционных связей субъектов Федерации является хронический дефицит федерального и местного бюджетов, не позволяющий, с одной стороны, обеспечить со стороны Центра надежное финансирование межрегиональных программ и проектов федеральной значимости, с другой - объединять собственные ресурсы регионов для решения общих задач и проблем. За прошедшее время не произошло никаких принципиальных изменений, однако проявились некоторые интересные аспекты, которые по новому характеризуют сложившуюся ситуацию.
1. Финансовое обеспечение новых межрегиональных связей в ряде случае стали брать на себя крупные вертикально-интегрированные компании. Например, в 1999 г. ряд новосибирских машиностроительных предприятий получили долгосрочные заказы на производство запасных частей и ремонт оборудования для нефтяных и газовых месторождений Западной Сибири. До финансового кризиса 1998 г. комплектующее части и оборудование закупались за рубежом (поскольку в значительной мере "базовое" оборудование также было импортным). В условиях резкого роста курса доллара оказалось намного эффективнее организовать новое сервисное производство и обслуживание для нефте - и газодобычи на территории смежных регионов Сибири. Это позволило оживить производство, снять социальную напряженность в достаточно представительном секторе юга Западной Сибири. Очевидно, что такого рода связи имеют весьма неплохие перспективы.
2. В ряде случае отчетливо проявилась политическая подоплека инициирования межрегиональных взаимодействий. Наиболее характерный пример - это "помощь" со стороны правительства Москвы ряду городов и субъектов Федерации.
3. В межрегиональных ассоциациях экономического взаимодействия более реалистично стали оценивать возможности региональной (местной) банковской системы для обслуживания интеграционных взаимодействий. Например, раньше "уполномоченным банком" Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение" (МАСС) был местный банк "Сибирское согласие", фактически созданный под эти цели. Однако жизнь показала, что подобные функции может выполнять только крупный многофилиальный банк, работающий по крайней мере в половине субъектов Федерации, входящих в Ассоциацию. Ни один из сибирских банков не обладал такой филиальной сетью и эту нишу пытался занять "Банк Москвы", который развернул активную деятельность практически во всех сибирских субъектах Федерации. В августе 1999 г. было подготовлено соглашение о совместной деятельности данного банка и МАСС, в котором фактически было зафиксировано монопольное положение данного банка в обслуживании финансовых потоков между членами Ассоциации. В соглашении были зафиксированы такие важные задачи, способствующие укреплению интеграционных связей сибирских регионов, как "организация заимствований на финансовых рынках, привлечение отечественных и иностранных инвестиций, подготовка и анализ бизнес-планов инвестиционных проектов и программ"; "участие в реализации федеральной целевой программы "Сибирь" и т.д.). Очевидно, что один из крупнейших российских банков и его филиальная сеть имеют свою выгоду в таком сотрудничестве, однако в данном случае нельзя говорить о том, что такого рода кооперация "московского капитала" и сибирских территорий будет способствовать оттоку финансовых ресурсов за пределы региона.
4. Ряд производственно-транспортных структур, ранее объективно способствовавшие интеграционным связям, сейчас фактически стали на путь их сокращения. Был использован достаточно "примитивный" механизм: вначале демпинговая ценовая политика, способствующая вытеснению конкурентов, затем занятие монопольного положения и, как следствие, - "взвинчивание цен" на свои тарифы и услуги. Примером может служит деятельность нескольких крупных авиакомпаний, монополизировавших рынок авиаперевозок нескольких субъектов Федерации. Например, за несколько месяцев лета-осени 1999 г. цены на билеты крупной авиакомпании "Сибирь" (являющейся монополистом на рынке авиаперевозок на юге Западной Сибири), выросли более, чем в полтора раза, что никоим образом не является следствием роста цен на энергоносители и т.д. Характерно, что администрации южно-сибирских субъектов Федерации фактически дистанцировались от влияния на эти процессы, хотя всем очевидны негативные последствия такой монопольной политики на этой обширной территории.
Для первоначального "запуска" нескольких интеграционных проектов не требуется особо масштабных финансовых ресурсов. Более того, федеральные средства могут составить лишь их небольшую часть, но это может поднять престиж и конкурентоспособность таких программ и будет способствовать привлечению других (в том числе - внешних) источников финансирования. Например, было предложено включить в ФЦП "Сибирь" около 30 законченных научно-технических разработок институтов Сибирского отделения Российской Академии наук, которые выполнены на мировом уровне; эти разработки (проекты) имеют четко выраженную интеграционную направленность, так как они осуществляются в интересах всех регионов Сибири, способствуют "загрузке" сибирских предприятий, обеспечивают систему заказов сибирской науке и т.д. Под каждый из этих проектов определено головное предприятие-производитель, под каждый проект есть гарантии местных администраций, что они готовы участвовать в его реализации на принципах "софинансирования" - требуется лишь относительно небольшая часть федеральной финансовой поддержки.
При улучшении общей экономической и политической ситуации в стране и при увеличении инвестиционной активности, серьезный интерес к российским интеграционным межрегиональным проектам и программам может проявиться у потенциальных внешних инвесторов. Их могут привлекать престижность и масштабность этих проектов, возможность получения на льготных условиях части собственности, которая возникнет в результате их реализации (например, в виде акций), а также наличие консолидированных гарантий межрегиональных ассоциаций, подписанных несколькими главами администраций тех регионов, где будет осуществляться этот проект.
5. Институциональное "сопровождение" межрайонного сотрудничества
Результаты предыдущих исследований по Проекту Тасис показали, что в настоящее время регулирование процессов межрегиональной интеграции может осуществляться лишь в т.н. "мягких формах". Примером здесь может служить деятельность различного рода межрегиональных ассоциаций и объединений и, особенно, деятельность восьми межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия.
Сегодня можно с уверенностью сказать, что эти ассоциации, возникшие как "стихийный отклик" на аморфную федеральную региональную политику в первые годы реформ, прочно заняли свою нишу в системе экономической и политической жизни страны. И хотя руководители этих ассоциаций не включены в состав Президиума Правительства В. Путина (как это было при Е. Примакове и С. Степашине), тем не менее, это Правительство ведет наиболее активный диалог с межрегиональными ассоциациями. Премьер присутствует практически на каждом заседании советов этих ассоциаций (высший орган ассоциаций), вместе с ним принимают участие в этих заседаниях руководители ведущих федеральных министерств и ведомств. Делая скидку на политическую подоплеку таких визитов накануне избирательных компаний, тем не менее мы очень высоко оцениваем такую форму диалога "Центр - регионы", поскольку на заседания советов ассоциаций выносятся действительно наиболее актуальные для данных регионов вопросы и проблемы, и с мест поступают аргументированные предложения по совершенствованию федеральной экономической и региональной политики (например, по использованию потенциала предприятий ВПК, по совершенствованию бюджетно-налоговых взаимоотношений центра и субъектов Федерации и т.д.).
На заседание советов ассоциаций выносятся предложения, предварительно "обкатанные" на заседаниях их координационных советов (или "советов по направлениям"). Основная дискуссия по тем или иным вопросам проходит именно на заседаниях координационных советов. Приведем, например, перечень тех вопросов, которые рассматривались на заседании Координационного Совета по экономической политике, финансам и инвестициям Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение" 12 августа 1999 г.
· "Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики России на 2000 г. и период до 2002 года";
· "О создании межрегионального объединения антикризисных управляющих";
· "О проблемах развития ипотечного кредитования в сибирских регионах";
· "О концепции развития рынка ценных бумаг Сибири и приоритетных направлениях ее реализации";
· "О сотрудничестве Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение" с Московским муниципальным банком (Банк Москвы)" и т.д.
Приведенный перечень указывает диапазон рассматриваемых пробоем, из чего ясно, что здесь принимаются (и затем лоббируются на более высоком уровне) решения не в интересах отдельного и конкретного субъекта Федерации, а всей ассоциации. Здесь рассматриваются проекты важнейших федеральных законов и концепций и по ним выносится квалифицированное корпоративное суждение, учитывающее региональные интересы больших частей России. Это, по-видимому - наиболее ценное в сегодняшней работе ассоциаций - межрегиональная экспертиза федеральных законов.
Другой важный элемент работы ассоциаций - это содействие созданию различного рода межрегиональных экономических и финансовых структур. Например, при Межрегиональной Ассоциации "Сибирское соглашение" созданы:
· "Межрегиональный конъюнктурный центр", основной задачей которого является сбор информации о состоянии товарных рынков, анализ и прогноз экономической конъюнктуры;
· "Межрегиональный центр информационного обеспечения рынка труда", работающий в режиме "Интернет-технологий", цель которого - обеспечение оперативной информацией непосредственных участников рынка труда (специалистов и работодателей) и организаций, вырабатывающих решения по социально-экономическим вопросам;
· "Экспертный совет по рынку ценных бумаг" с участием представителей администраций и профессиональных участников фондового рынка;
· "Западно-Сибирский центр по вопросам внешней торговли" и т.д.
В настоящее время наибольшие успехи в деятельности ассоциаций достигнуты в последовательном формировании "информационной компоненты" межрайонного сотрудничества. Так, первые две отмеченные выше структуры, являются примером именно такого направления работ ассоциаций. В условиях отсутствия в России торгово-промышленных палат, успешно работающих на региональном и межрегиональном уровне в других странах, эта ниша достаточно оперативно заполняется структурами, создаваемыми при межрегиональных ассоциациях.
Таким образом, несмотря на отсутствие финансовых ресурсов для реализации сколь либо значимых интеграционных программ и проектов, межрегиональные ассоциации формируют важнейшее, необходимое "поле" межрайонного сотрудничества и интеграции - законодательное, инновационное и информационное.
Сегодня межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия ассоциации вносят очень важную специфику в региональную политику России. Быстро возникшие в годы реформ, они "пришли всерьез и надолго". Пожалуй, нигде в мире нет сегодня такой разветвленной и оформленной формы "мягкого" управления на уровне всех макрорегионов страны (в США, например, действуют ассоциации лишь по отдельным крупным макрорегионам, объединяющим несколько штатов). Их деятельность приобретает все более "зрелые формы", Государственная Дума утвердила Закон о деятельности данных ассоциаций, подводящих правовую основу под их повседневную работу (этот Закон пока не утвержден Советом Федерации и Президентом РФ).
В то же время, как отмечалось в отчете аналитической стадии, в деятельности этих ассоциаций имеется немало недостатков и их потенциал используется далеко не в полной мере. Авторы стоят на позиции, что немаловажное значение здесь играет фактор объединения субъектов Федерации в данные ассоциации в рамках старых "госплановских" крупных экономических районов. В результате в их состав входят территории с исключительно сильными различиями в экономическом потенциале, в структуре производства и т.д. В этой связи неоднократно упоминавшееся выше "Сибирское соглашение" - это "Россия в миниатюре" (речь, конечно, не о масштабах территории, а о сути проблемы сильных межрегиональных различий).
Поэтому рано или поздно, особенно когда встанет вопрос о совместном финансировании межрегиональных интеграционных проектов, возникнет проблема баланса интересов и противоположности интересов субъектов Федерации, входящих в ассоциацию. Поэтому, рано или поздно и сами регионы, и федеральные органы власти и управления, придут к единой позиции, что необходимо реформирование сетки макрорайонирования страны и формирование новой, более дробной чем сегодня, структуры макрорегионов, построенной на принципах экономического единства входящих к них субъектов Федерации и наличия общих проблем. Специально подчеркиваем, что речь будет идти о создании новых крупных экономических районов по "западноевропейскому образцу" - т.е. не в форме жестких структур административно-территориального деления страны, а в форме "мягких" интеграционных структур.
Возможная этапность реформирования системы организации и регулирования интеграционных процессов в России может выглядеть следующим образом:
1. Принятие с определенными поправками вышеназванного Закона о деятельности межрегиональных ассоциаций;
2. Включение руководителей межрегиональных ассоциаций в состав Правительства РФ (или его Президиума) с целью более четкого и оперативного включения региональной компоненты в важнейшие общегосударственные решения;
3. Организация Всероссийской конференции по проблемам укрепления межрегиональной интеграции и развития межрегиональных ассоциаций, на которой следует обобщить опыт их работы, рекомендовать наиболее интересные его элементы для "тиражирования" (в том числе – зарубежный опыт регулирования интеграционных процессов), определить перспективные направления работы ассоциаций;
4. Внедрение на основе действия данного Закона новых форм, механизмов и институтов межрегиональной интеграции (особенно в области консолидации финансовых ресурсов для реализации крупных интеграционных проектов);
5. Реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с их укрупнением и переносом сферы их деятельности на несколько субъектов Федерации;
6. Широкое обсуждение различных схем нового экономического районирования страны с выделением новых крупных экономических районов;
7. Официальное принятие и утверждение новой временной сетки экономического районирования России;
8. Реорганизация существующих межрегиональных ассоциаций в новые, которые соответствуют новой сетке крупных экономических районов России;
9. Принятие поправок к Закону о деятельности межрегиональных ассоциаций, в который вносятся изменения, характеризующие новые цели и задачи таких ассоциаций в связи с изменением их границ и характера интеграционных связей входящих в их состав субъектов Федерации;
10. Оформление в составе новых ассоциаций более развитых и имеющих больше полномочий структур, принимающих на себя отдельные функции государственного управления в масштабе данной территории;
11. Реформирование территориальных представительств федеральных органов исполнительной власти с учетом изменившихся условий;
12. Интеграция (в "жесткой" или "мягкой" формах) межрегиональных ассоциаций и региональных представительств федеральных органов исполнительной власти;
13. Корректировка (в случае необходимости) принятой сетки крупных экономических районов или закрепление ранее принятой временной сетки в качестве постоянной на основе соответствующего Закона;
14. При изменении сетки крупных экономических районов повторение пунктов 8-12;
15. Всенародное обсуждение различных концепций реформы административно-территориального деления страны и в случае необходимости проведение всенародного референдума по этому вопросу;
16. Законодательное закрепление нового административно-территориального деления страны с прохождением всех необходимых стадий, включая внесение поправок в Конституцию РФ.
Это одна из возможных схем реформирования межрегиональных ассоциаций, которая может привести к изменению административно-территориальной структуры России (последнее может и не произойти, тогда в приведенной схеме будут отсутствовать два последних пункта). В этой схеме могут быть свои отдельные мероприятия (например, - официальное определение "столиц" новых экономических районов и закрепление за ними особого статуса "города федерального значения"). Конечно, многое будет зависеть от степени государственного "присутствия" в осуществлении этих процессов. Данная схема предусматривает достаточно сильные элементы такого "присутствия", что может в крайнем варианте привести к созданию государственных межрегиональных структур, что, кстати, вовсе не обязательно. Как отмечалось в отчете аналитической стадии, возможно создание "квазигосударственных" (или негосударственных) органов управления и регулирования интеграционными процессами с более сильным участием бизнеса. Тогда межрегиональные институты могут создаваться в форме "корпораций межрегионального развития" – негосударственных организаций, ориентированных на стимулирование и реализацию различных межрегиональных интеграционных проектов.
Список использованной литературы
1. Виктор Ивантер, Феликс Клоцвог – Подходы к научному обоснованию интеграционных процессов. Проблемы теории и практики управления, номер 5/97.
2. Владимир Аксенов – Интеграционное противоборство. Независимая газета, номер 54 (2364) 28 марта 2001 г.
3. Селиверстов В.Е., Кулешов В.В., Клисторин В.И. – Совершенствование институциональных и финансово-экономических основ межрегиональной интеграции. Проект Тасис EDRUS 9602 "Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии"