В силу того, что естественные права присущи человеку от рождения, в работах по теории права обсуждается вопрос о наличии правоотношений при реализации конституционных прав. По мнению Л.Д. Воеводина, «отдельные конституционные права и свободы (свобода слова, неприкосновенности личности, свобода передвижения, выбора места пребывания и места жительства) могут реализовываться вне конкретных правоотношений». Некоторые авторы считают, что при реализации личных конституционных прав возникают общие правоотношения. Другие высказывают мнение о невозможности возникновения общих правоотношений, т.к. не может быть правоотношений с неопределенным составом обязанных лиц. Практически значимой представляется точка зрения Г. Гаджиева. Среди норм Конституции РФ о правах и свободах человека он выделяет нормы, которые могут быть непосредственно применены судами (чаще всего это личные права и свободы; к ним относится и право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства). Личные конституционные права являются нормами прямого действия, что дает возможность их непосредственного применения при осуществлении правосудия, в правоприменительной практике, взаимодействии административных государственных органов и прочих юридических и физических лиц. Прямое действие конституции означает, что каждый, чьи права нарушены, даже «если они не обеспечены конкретизирующими конституцию правилами в текущем законодательстве, вправе прибегнуть к аппарату государственного принуждения для защиты своего нарушенного и охраняемого в самой общей форме права».
Представляется обоснованной точка зрения К.И. Рудневой, согласно которой право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства реализуется непосредственно субъектами права без возникновения конкретных конституционных правоотношений. Но, поскольку этому личному праву корреспондирует обязанность государства по его обеспечению, при его реализации неизбежно возникают административные и другие отношения с государственными и иными уполномоченными органами (к примеру, правоотношения, возникающие при осуществлении регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства). Правоотношения возникают также в случае нарушений права свободного передвижения и необходимости его защиты. Кроме того, с реализацией данного права часто связано возникновение жилищных, гражданских и трудовых правоотношений (возникновение права на жилую площадь, переезд, в связи со сменой места работы).
Таким образом, анализ приведенных положений свидетельствует о наличие в структуре анализируемого права еще одного признака естественных прав - непосредственная реализация в рамках жизнедеятельности человека.
Кроме того, необходимо отметить, что для практики правоприменения может иметь сущностное значение характеристика права свободного передвижения, как личного неимущественного права в силу ст. 150 Гражданского кодекса Российской Федерации. Это означает, что в случае нарушения данного права, могут быть применены меры гражданско-правовой защиты, предусмотренные гл. 2 Гражданского кодекса.
Следует заметить, что ст. 27 Конституции закрепляет два различных основных права, защищающих свободу передвижения: если ч. 1 охраняет полную свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в границах государственной территории, то ч. 2 защищает право на выезд, ограниченное действием российского суверенитета в части свободы передвижения, и вне государственной территории. В основе отличия права свободного передвижения в пределах государственной территории Российской Федерации и права свободного выезда и возвращения на ее территорию лежит территориальный признак (пересечение государственной границы Российской Федерации). Тем не менее, свободное перемещение внутри страны и выезд из любой страны и въезд в собственную страну возможно рассматривать в качестве составляющих права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, как это предлагает СВ. Толкачева. Как комплексный институт право свободного передвижения представлено и в международных документах (ч. 1 и 2 ст. 13 Всеобщей декларации прав человека; ч. 1 и 2 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах).
Однако, поскольку реализация права свободного передвижения по территории России и за ее границы связана с принципиально разными правовыми режимами (разрешительным при въезде-выезде и уведомительным при внутренних миграциях), традиционно юридический институт свободного передвижения рассматривается как передвижение в пределах Российской Федерации. В частности, по данному поводу Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 4 апреля 1996 г. указал, что нормативное содержание конституционного права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства включает: 1) свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации; 2) свободу выбора места пребывания; 3) свободу выбора места жительства.
Помимо указанных, из текста ч. 1 ст. 27 Конституции вытекают следующие элементы права свободного передвижения:
- субъект права свободного передвижения - «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации»;
- территория, на которой предоставляется право свободного передвижения - территория Российской Федерации».
На сегодня в пределах Российской Федерации можно выделить четыре вида территорий, различающихся по своему конституционно-правовому статусу: территория Российской Федерации, на которую распространяется ее государственный суверенитет; территории субъектов Российской Федерации; территории административно-территориальных образований и территории муниципальных образований в рамках субъектов Федерации. Постоянное проживание на одной из этих территорий, как правило, связано с приобретением лицом определенного статуса. На федеральном уровне - это гражданство Российской Федерации. Конституции субъектов Федерации (республик), осуществляющих свое собственное конституционно-правовое регулирование, предусматривают двухуровневое гражданство. Уставы некоторых других субъектов Федерации предусматривают особый статус для лиц, проживающих на их территории - статус «жителя». Но чаще всего статусом жителя обладают лица, проживающие на территории муниципального образования. Приобретение указанных статусов означает возникновение у физических лиц правовой взаимосвязи с конкретной территорией, в пределах которой осуществляются властные полномочия различного уровня. Кроме того, реализация некоторых конституционных прав и свобод зависит от проживания в конкретном регионе. Безусловно, основными правами и свободами обладают все граждане Российской Федерации. Тем не менее, реализация некоторых из этих прав и свобод связана с постоянным или преимущественным местом жительства.
Поэтому в рамках федеративного государства право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства можно определить, как беспрепятственное перемещение лиц, обладающих легальным статусом, по территории федерации, ее субъектов, пересечение границ субъектов федерации, а также муниципальных образований, свободный выбор ими места пребывания или постоянного жительства. Именно в таком значении (как передвижение по территории Российской Федерации) это право рассматривается в Законе «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения».
Статья 27 Конституции РФ, устанавливая право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, распространяет его на каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации. Использование формулировки «каждый» подчеркивает признание указанного права за любым человеком, находящимся на территории России, независимо оттого, является ли он ее гражданином, иностранцем или лицом без гражданства. Среди них дополнительно выделяются лица, обладающие двойным гражданством, беженцы, вынужденные переселенцы, лица, получившие политическое убежище. Однако их статус произведен от статуса граждан Российской Федерации и иностранных граждан.
По мнению Н.А. Лимоновой, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, закрепленное в Конституции РФ как право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, конкретизируясь в Законе от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», получает статус права гражданина.
Согласимся с мнением СВ. Пенкина, что это утверждение верно лишь отчасти. Указанный Закон подробно регламентирует право граждан Российской Федерации свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Однако сказанное отнюдь не означает, что данное право получает при этом статус права гражданина. Принимая во внимание рассмотренную выше юридическую природу указанного права, право на свободу передвижения является неотъемлемым как для граждан Российской Федерации, так и для иностранцев и апатридов. Данное обстоятельство подтверждается также ч. 3 ст. 1 Закона РФ от 25 июня 1993 г., которая гласит: «Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации».
Таким образом, факт признания Российским государством права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, как права граждан своей страны, ни в какой мере не свидетельствует об умалении этого права в отношении неграждан - иностранцев и лиц без гражданства (апатридов).
Следует однако, отметить, что указанная статья Конституции РФ распространяет данное право лишь на тех, кто «законно» находится на территории Российской Федерации. Законность нахождения на территории России любого ее гражданина не требует доказательств. Иностранный граждан, то иностранный гражданин считается законно находящимся на территории Российской Федерации лишь при наличии у него законных оснований: визы, разрешения на временное проживание либо вида на жительство.
Таким образом, закрепленное в ст. 27 Конституции Российской Федерации естественное право человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства имеет ряд юридических характеристик. Это естественное, неотчуждаемое, конституционное, субъективное, неимущественное право человека и гражданина, реализующееся непосредственно в рамках жизнедеятельности человека и гарантированное государством.
Порядок реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию российские граждане осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации за пределами территории России. Порядок оформления, выдачи и изъятия этих документов определяется настоящим ФЗ.
Иностранные граждане или лица без гражданства обязаны при въезде в Россию предъявить документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Российской Федерацией в этом качестве, и визу, выданную соответствующим дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации за пределами ее территории, если иное не предусмотрено международным договором России.
Контроль за наличием виз или иных разрешений на въезд лиц в иностранное государство является обязанностью транспортной компании (перевозчика пассажиров), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Порядок выдачи российской визы определяется настоящим ФЗ и постановлениями Правительства РФ.(Приложение Б)
Основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации, по которым российские граждане осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию, признаются: паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (удостоверение личности моряка).
В названном законе определяется порядок оформления и выдачи документов для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию ее граждан; порядок выезда российского гражданина из России. Паспорт оформляется в срок не более 1 месяца со дня подачи заявления и выдается сроком на 5 лет. При наличии документально подтвержденных обстоятельств, связанных с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью или смертью близкого родственника и требующих выезда из России, срок оформления паспорта не должен превышать 3 рабочих дней со дня подачи заявления.
В целях, предусмотренных Конвенцией об удостоверении личности моряков 1958 г. (Конвенция N 103 Международной организации труда), владелец паспорта моряка имеет право выезжать из Российской Федерации и въезжать в Россию любым видом транспорта в индивидуальном порядке или в составе группы при наличии надлежащим образом заверенной выписки из судовой роли.
В Законе (ст. 2) установлено, что гражданин России не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе, как по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим ФЗ.
Гражданин России не может быть лишен права на въезд в Российскую Федерацию.
Выезд гражданина России из Российской Федерации не влечет для него, его супруга или близких родственников каких-либо ограничений прав, гарантированных законодательством Российской Федерации и ее международными обязательствами.
В соответствии со ст. 15 Закона право российского гражданина на выезд из России может быть временно ограничено в случаях, если он (Приложение А):
1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с Законом РФ о государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из России, при условии, что срок ограничения не может превышать 5 лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, - до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии с настоящим ФЗ.
В случае если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершенно секретные сведения, в которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из России, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд из Российской Федерации может быть продлен Межведомственной комиссией, образуемой Правительством РФ. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности 10 лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями;
2) в соответствии с российским законодательством призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, - до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы;
3) задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;
4) осужден за совершение преступления, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;
5) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;
6) сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, - до решения вопроса в срок не более 1 месяца органом, оформляющим такие документы.
Во всех случаях временного ограничения права на выезд из России, предусмотренных в ст. 15 настоящего ФЗ, орган внутренних дел выдает российскому гражданину уведомление, в котором указываются: основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из Российской Федерации.1
Решения об ограничении права на выезд из России граждан, осведомленных о сведениях особой важности или совершенно секретных сведениях, отнесенных к государственной тайне, а также граждан, допущенных к таким сведениям до вступления в силу настоящего ФЗ, обжалуются гражданами в Межведомственную комиссию, образуемую Правительством РФ, которая обязана рассмотреть жалобу и дать ответ не позднее чем в 3-месячный срок.
Постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. утверждено Положение о Межведомственной комиссии по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с ограничениями их права на выезд из Российской Федерации (СЗ РФ, 1997, N 12, ст. 1438).
Комиссия в пределах своей компетенции принимает обязательные для государственных органов и организаций решения о подтверждении действия временного ограничения права гражданина Российской Федерации на выезд из России или о снятии этого ограничения, о продлении срока ограничения в соответствии с п. 1 ст. 15 ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", о выдаче российскому гражданину паспорта.
Решение Комиссии о выдаче гражданину Российской Федерации паспорта подлежит исполнению в месячный срок, если иной срок не установлен в самом решении.
При выявлении случаев необоснованного ущемления прав и законных интересов граждан Комиссия направляет материалы руководителям соответствующих государственных органов и организаций или передает их в органы прокуратуры.
Статьей 19 названного закона предусмотрено, что военнослужащие Вооруженных Сил РФ, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за исключением лиц, проходящих военную службу по призыву, выезжают из Российской Федерации при наличии разрешения командования, оформленного в порядке, установленном Правительством РФ.
Законом (ст. 35) установлено, что должностные лица, по вине которых нарушены права гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина или лица без гражданства на выезд из России и (или) въезд в Россию, несут материальную и иную ответственность за причиненный своими решениями, действиями (бездействием) указанным лицам ущерб в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Нарушение права граждан на свободный выезд за пределы Российской Федерации и беспрепятственное возвращение в страну, в том числе и решение упомянутой Межведомственной комиссии, может быть в соответствии со ст. 46 Конституции и Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" обжаловано в суд.
Некоторые положения, касающиеся свободы выезда из Российской Федерации, были оспорены в Конституционном Суде РФ и признаны им неконституционными. В их числе постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1, 3 ст. 8 ФЗ от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова.
Гражданин Российской Федерации А.Я. Аванов, имеющий постоянную прописку по месту жительства в Тбилиси (Республика Грузия), но фактически в течение многих лет проживающий в Москве, в 1996 г. обращался в Управление виз и регистраций Главного управления внутренних дел г. Москвы с заявлением о выдаче ему заграничного паспорта. Однако в этом ему было отказано за неимением жилого помещения, наличие которого позволяло бы ему получить в Москве регистрацию по месту жительства или по месту пребывания.
По тем же основаниям Тверской межмуниципальный народный суд Центрального округа г. Москвы отказал в удовлетворении жалобы А.Я. Аванова, сославшись, в частности, на ст. 8 названного ФЗ. При этом суд указал, что А.Я. Аванов в соответствии с данной нормой вправе обращаться за выдачей заграничного паспорта лишь в уполномоченные органы - по месту жительства за пределами Российской Федерации, т.е. в Республике Грузия.
В постановлении по данному делу отмечается, что существующий прядок выдачи паспорта ограничивает конституционное право свободно выезжать за пределы Российской Федерации для лиц, не находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства, подтвержденному регистрацией. "Практически, - указывается в постановлении, - невозможным оказывается получение заграничного паспорта в России для граждан, постоянно проживающих за ее пределами, для вынужденных переселенцев, а также для всех граждан Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе места жительства или места пребывания, которое может быть подтверждено регистрацией, либо вообще не обладающих жилым помещением.1
Конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны, таким образом, зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения.2
Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции (ч. 1, 2 ст. 19, ч. 2 ст. 27 положения ч. 1 ст. 8 ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в части, по существу препятствующей выдаче гражданину России заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение ч. 3 той же статьи в части, по существу препятствующей выдаче российскому гражданину, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в Российской Федерации. Федеральным законом от 24 июня 1999 г. редакция ч. 1 и 3 ст. 8 названного закона изменена.