Определения понятий: «правовая реформа», «незавершенная реформа», «контрреформа»
Правовая реформа - ϶ᴛᴏ комплекс радикальных изменений в правовой системе, осуществляемый в целях придания ей цивилизованного характера и формирования правового государства.
Необходимость проведения правовой реформы в нашем государстве связана с рядом факторов:
- правовая система - ϶ᴛᴏ статичное, "застывшее" образование, она с трудом и исключительно в незначительной мере поддается эволюционному изменению; по϶ᴛᴏму необходимы целенаправленные, сконцентрированные усилия, ɥᴛᴏбы приспособить ее к меняющимся условиям;
- отечественная правовая система несет на себе отпечаток прежнего режима, совершенно противоположного идеям правового государства, по϶ᴛᴏму переход к новому режиму в наших условиях связан с действительно радикальными изменениями, кᴏᴛᴏᴩых достичь можно только путем целенаправленной, продуманной, распланированной и долговременной деятельности.
Практически ни одна реформа не может быть единовременным действием. Она предполагает постепенность, поэтапность, комплексность преобразований. Незавершенная реформа – это реформа, проведенная не до конца.
Причины: 1) признание поставленной цели реформирования правовой системы недостижимой в принципе или в конкретный исторический момент; 2) смена власти, правящей элиты приводит к прекращению реформирования, которое в буквальном смысле просто обрывается.
Примером незавершенной правовой реформы можно назвать реформу, которая была задумана Павлом I, но в связи с его гибелью так и не была завершена. До Павла были неоднократные попытки создать новое после 1649 г. Уложение. Он же поручил собрать из архивов все законы и составить из них три книги: уголовных, гражданских и казенных дел. Вторая из них действительно была составлена, а по первой и третьей составлены планы. Причем если изначально император хотел, чтобы новые законы не принимались, в ходе работы он согласился, что постоянный законодательный процесс является необходимым. Из 2256 актов, изданных в царствование Павла I, его подпись стояла под 1401, что составляет 62,1%3. Однако при Александре I эта реформа не была продолжена. Как известно, была еще одна попытка создания нового Уложения.
Контрреформы - это осознание поставленной цели как ошибочной, неприемлемой для страны в силу сложившихся традиционных отношений, существующих обычаев, особенностей развития или признание недостаточной подготовки проводимой реформы, результаты которой приняли непредсказуемый характер. Как отмечает С.В. Дарчиева, «контрреформы могут остановить разрушительный процесс, начатый необдуманными, плохо подготовленными преобразованиями».
Типология правовых реформ
Первая возможная классификация - правовые реформы, направленные на обеспечение преобразований в других сферах жизни - политической, экономической, социальной и т. д., и реформы, призванные изменить саму правовую реальность.
Очевидно, что первый, более распространенный вариант - когда право является инструментом, обеспечивая проведение политических, экономических, социальных и других реформ. В частности, так произошло в первые годы советской власти. Ярким примером того, как правовая реформа становится базой для преобразований в других сферах, является правовое обеспечение инновационной деятельности в современной России.
Современное осмысление правового регулирования инновационных процессов началось с 1996 г. Принималось множество документов, регламентирующих развитие научной сферы. Прежде всего, к ним необходимо отнести Доктрину развития российской науки, утвержденную Указом Президента Российской Федерации 13 июня 1996 г., Федеральный закон Российской Федерации от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», Федеральный закон Российской Федерации от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации».
С 1997 г. начался новый этап в развитии правового регулирования инновационной деятельности, инновационных проектов. 28 июля 1997 г. в Саратовской области был принят Закон «Об инновациях и инновационной деятельности», статья 1 которого закрепила, что «инновация (нововведение) - результат научной (научно-исследовательской) и научно-технической деятельности, признанный в соответствии с действующим законодательством объектом интеллектуальной собственности; инновационная деятельность - деятельность, имеющая основной целью реализацию в общественной практике инноваций, полученных в результате научной (научно-исследовательской) и научно-технической деятельности, путем их практического освоения и включающая в себя как деятельность непосредственно по освоению инноваций, так и содействие этой деятельности...».
Затем стали приниматься аналогичные законы в других субъектах Российской Федерации: Закон Вологодской области «Об осуществлении научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории Вологодской области» от 30 октября 1997 г., Закон Оренбургской области «Об инновационной деятельности в Оренбургской области» от 15 июня 1998 г., Закон Алтайского края от 9 сентября 1998 г. «О государственной поддержке инновационной деятельности в агропромышленном комплексе Алтайского края», Закон Владимирской области «О научно-технической политике и мерах государственной поддержки научной деятельности инноваций во Владимирской области» от 24 марта 1999 г. и т. д.
В 2011 г. было констатировано завершение этапа посткризисного развития, и на федеральном уровне произошел переход от фрагментарного характера правового регулирования инновационной деятельности к систематизированному. 21 июля 2011 г. был принят Федеральный Закон Российской Федерации № 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон "О науке и государственной научно-технической политике"», который регулирует государственную поддержку инновационной деятельности. Таким образом, если до 2011 г. специалисты утверждали, что «"инновационная политика" формируется на уровне субъектов Российской Федерации»1, то теперь это происходит и на федеральном уровне.
Ярким примером второго вида является и Судебная реформа 1864 г., которая была подреформой крупномасштабной государственно-правовой реформы правительства Александра II. Общество настолько поверило в возможность независимой судебной власти, что попыталось замахнуться даже на основы государственного строя. Например, К.П. Краковский, говоря о судопроизводстве этого периода по государственным преступлениям, отмечает: «Юридический романтизм "отцов судебной реформы" проявился в том, что при создании механизмов расследования и суждения дел о государственных преступлениях, когда само государство выступало в роли потерпевшего, они были весьма озабочены созданием гарантий общественного доверия к такому суду (идея, чтобы само общество, а не только государство в лице профессиональных судей, участвовало в суждении дел о государственных преступлениях, обеспечение высокого качества предварительного расследования государственных преступлений, система процессуальных прав обвиняемых и др.). Важнейшей гарантией была гласность политических процессов»2. Таким образом, Судебные уставы 1864 г. и их реализация изменили отношение к суду и к судьям, превратили общественность в важнейшего участника судопроизводства, способствовали формированию нового поколения российских юристов, которые пронесли в своей профессиональной деятельности идею о праве как одной из высших ценностей.
Вторая классификация правовых реформ - завершенные и незавершенные реформы. Практически ни одна реформа не может быть единовременным действием. Она предполагает постепенность, поэтапность, комплексность преобразований.
Найти пример завершенной правовой реформы в истории России достаточно трудно. Это скорее исключения из правила. Пожалуй, к таким реформам можно отнести создание Соборного Уложения 1649 г. На Земском соборе 1648-1649 гг. при активном обсуждении представителей сословий из 116 городов правовым путем были не только решены проблемы, вызвавшие городские восстания, но и подготовлен новый свод законов, который с изменениями действовал до 1832 г. Кроме нового законодательного материала были продуманы механизмы реализации правовых норм: Уложение было напечатано и разослано по всем учреждениям и местностям.
Примером незавершенной правовой реформы можно назвать реформу, которая была задумана Павлом I, но в связи с его гибелью так и не была завершена. До Павла были неоднократные попытки создать новое после 1649 г. Уложение. Он же поручил собрать из архивов все законы и составить из них три книги: уголовных, гражданских и казенных дел. Вторая из них действительно была составлена, а по первой и третьей составлены планы. Причем если изначально император хотел, чтобы новые законы не принимались, в ходе работы он согласился, что постоянный законодательный процесс является необходимым. Из 2256 актов, изданных в царствование Павла I, его подпись стояла под 1401, что составляет 62,1%3. Однако при Александре I эта реформа не была продолжена. Как известно, была еще одна попытка создания нового Уложения.
Еще один важнейший вопрос, возникающий при данной классификации, - это соотношение понятий «незавершенная реформа» и «контрреформа».
Одним из критериев деления правовых реформ на незавершенные и правовые реформы, переросшие в контрреформы, следует считать цель прекращения реформирования.
В случае незавершенной правовой реформы их может быть две: 1) признание поставленной цели реформирования правовой системы недостижимой в принципе или в конкретный исторический момент; 2) смена власти, правящей элиты приводит к прекращению реформирования, которое в буквальном смысле просто обрывается.
Контрреформы - это осознание поставленной цели как ошибочной, неприемлемой для страны в силу сложившихся традиционных отношений, существующих обычаев, особенностей развития или признание недостаточной подготовки проводимой реформы, результаты которой приняли непредсказуемый характер. Как отмечает С.В. Дарчиева, «контрреформы могут остановить разрушительный процесс, начатый необдуманными, плохо подготовленными преобразованиями».
Еще один критерий разграничения правовых реформ, которые не были завершены, и правовых реформ, переросших в контрреформы, - это степень долгосрочности достигнутых во время проведения правовой реформы результатов. При таком подходе незаконченная реформа имеет отрицательный итог, так как не дает закрепиться нововведениям. Контрреформы же, наоборот, как ни парадоксально, выглядят необходимым этапом закрепления достижений, во время которого в российском обществе достигается консенсус между сторонниками модернизации и традиционалистами.
Судить о незавершенной правовой реформе или контрреформе можно только на определенной временной отдаленности, когда причинно-следственные связи более очевидны, а эмоциональное восприятие снижено.
Третья возможная классификация - исходя из цели правовой реформы. Сегодня можно выделить две глобальные цели. Первая цель - улучшение жизни общества в целом и каждого его члена.
Качественное улучшение жизни - категория достаточно размытая. Это связано с тем, что, во-первых, общество может четко не осознавать своих потребностей в правовой сфере, иметь о них приблизительные представления, тем более что история российского права имеет огромное количество примеров, когда общество не принимало определенную правовую норму и находило разные, даже самые оригинальные пути ее не просто неисполнения, а преодоления. Например, невозможность для членов семьи иметь несколько квартир или жилых домов в советское время приводило к фиктивным разводам и т. п. Во-вторых, качественное улучшение жизни может быть не связано с повышением материального благосостояния, а выражаться в большей степени защищенности, превентивных мерах государства по предотвращению совершения преступлений, повышении уровня правосознания, развитии правоприменительной практики.
Именно права человека и гражданина могут служить тем индикатором, который выявляет истинную цель конкретной правовой реформы. Объем прав человека и гражданина и их реализация показывают истинные намерения государственной власти по реформированию различных сфер жизни5. Конечно, здесь допустимы исключения. Режим военного положения, чрезвычайного положения являются теми хронологически ограниченными периодами, когда ограничения прав не только допустимы, но и полностью оправданны.
Вместе с тем права человека и гражданина не могут выступать как абсолютная категория, так как стратегическая цель любой правовой реформы - это согласование правового развития страны с его общественным развитием6. Роль права здесь может быть различна: оно может как ускорять, так и замедлять общественное развитие. Система прав человека меняется, и кроме гражданских и политических, социально-экономических, коллективных прав развиваются гендерные, экологические, биоэтические, информационные и другие права.
Однако возможна и другая цель - при декларируемой общественной цели реально преследуется сохранение власти правящей элитой7. В этом случае возможен произвол в правовой сфере8.
Примером реализации такой цели может служить правовая реформа большевиков. Одним из ее направлений являлось создание «нового» международного права: «открещивание» от принципов буржуазного международного права и попытка создать «новое международное право», делящее мир на «своих» (социалистических) и «чужих» (капиталистических). Дореволюционное понимание международного права как «юридической стороны цивилизации, т. е. примирения потребностей различных государств, из которых слагается международное общежитие»9 было признано ошибочным. Можно сказать, что эта тенденция продолжалась вплоть до создания ООН в 1945 г. и окончательно была преодолена в 60-е годы ХХ в., когда реальная угроза третьей мировой войны заставила государства разных систем признать общепризнанные нормы международного права в качестве одного из главных достижений и ценностей человечества. Безусловно, что такой пример реализации одного из направлений правовой реформы имел целью исключительно сохранение власти партией большевиков.
Четвертая классификация правовых реформ - по источнику реформирования.
Здесь можно выделить четыре варианта: реформы, опирающиеся на позитивный отечественный опыт прошлого, на правовые традиции; реформы, представляющие собой эксперимент по созданию инновационных правовых норм и институтов, не имеющих аналогов; реформы, в результате которых осуществляется рецепция принципов и норм зарубежного, как правило европейского, права; реформы по приведению элементов правовой системы страны в соответствие с международно-правовыми стандартами.
Правовая традиция - одно из самых дискуссионных понятий юридической науки, которое, между тем, имеет важное значение в силу целого ряда причин. В юридической науке существуют самые разнообразные определения традиции в целом и правовой традиции в частности. Но главными являются три точки зрения:
- традицией является сама история права;
- традиционным считается то, что отложилось во времени, в течение которого к данному явлению привыкают, оно ни у кого не вызывает удивления либо неприятия. Со временем само явление и обращение к нему могут стать определенной традицией. У большинства складывается суждение о том, что так и должно быть. Таким образом, традиционным можно считать понимание должного;
- традиции права - это правовые.
Перечисление вариантов определения правовых традиций может быть продолжено. Но очень важным является лингвистическое толкование терминов «обычай» и «традиция». При подборе наиболее соответствующих им глаголов получается, что обычай следует соблюдать, а традицию поддерживать. Таким образом, обычай носит больше императивный характер, и именно поэтому, видимо, правовой обычай на протяжении многих веков являлся источником (формой) права. Традиция же предполагает диспозитивность, ее придерживаются сознательно не только потому, что так сложилось исторически, так поступали отцы и деды, а потому, что это правильно, хорошо, справедливо и требует поддержки.
Необходимо отметить, что правовые традиции в России играли особую роль, как правило, в периоды, когда правовой обычай уже не мог регулировать новые общественные отношения, а закон еще не был принят или разрушал сложившиеся устои. Именно тогда правовая традиция спасала ситуацию. Например, деятельность волостных судов после Судебной реформы 1864 г. строилась на основе правовых обычаев, однако поддерживались и традиции «крестьянского права»: в гражданских спорах учитывалось, если в семье одни дочери, с малосостоятельных дворов могли не взиматься повинности и т. д. Р.И. Станисловайтисом была предложена следующая цепочка процесса нормообразова-ния: простейший запрет (табу) - обычай - традиция - право -традиция - обычай.
Правовая реформа в РСФСР в 1917-1923 гг. может служить примером эксперимента по созданию инновационных правовых норм и институтов, не имеющих аналогов. Беспрецедентные для того времени национализация частной собственности, отмена наследования в 1918-1922 гг., исчезновение из признаков преступления вины, разработка социально-экономических прав и свобод, равенство мужчины и женщины в политической сфере, разработка новой концепции международного права социалистических стран и многие другие нововведения представляли собой попытку создания новой правовой системы революционными методами.
Реформы, связанные с рецепцией зарубежного права, предпринимались в России неоднократно. Сюда можно отнести и заимствование вместе с христианством источников права Византийской империи - Номоканона, Эклоги, Прохирона и других, и использование Литовского статута при создании сначала Сводного судебника 1606 г., а затем Соборного Уложения 1649 г., и Петровские правовые реформы, и систематизацию российского права М.М. Сперанским, и правовые реформы периода «великих реформ» и Первой российской революции, а также современные правовые реформы. Правда, историки права скептически оценивают возможность таких реформ. Так, Т.В. Шатковская справедливо отмечает, что «в российском варианте следует исходить из огромного заряда традиционализма, успешно перерабатывающего любые инновации, полученные с Запада».
Впервые тема о реформах по приведению элементов правовой системы страны в соответствие международно-правовым стандартам стала разрабатываться в российской юридической науке в конце XIX в. Например, Л.А. Камаровский в 1890-е гг. писал: «Между трактатами и законами существуют многообразные и живые связи. Часто издаются законы, сообразные с трактатами, и, наоборот, заключаются последние для дальнейшего развития и осуществления первых. Здесь нужно строго разграничивать соприкасающиеся области государственную и международную: нельзя одобрить ни перенесения государственных принципов на почву международную,. ни поддержки каких-либо порядков международными мерами.». В советское время ей не уделялось большого внимания. Абсолютно новая ситуация в вопросе соотношения внутригосударственного и международного права возникла после одобрения 12 декабря 1993 г. всенародным референдумом Конституции Российской Федерации, в которой общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации признаны составной частью правовой системы Российской Федерации (ч. 4 ст. 15).
Рассмотрение разных классификаций правовых реформ позволяет перейти к синергетическому подходу в типологизации правовых реформ. Один из наиболее интересных вариантов предложил О.А. Пучков, который считает, что правовая реформа может рассматриваться «1) как преобразование деятельности участников правовой системы (мотив - цель - задачи - содержание - формы -методы - результаты); 2) как преобразование и совершенствование состава субъектов правовой системы (законодательные органы, органы полиции, ФСБ, судебные органы, региональные, местные); 3) как реформирование, происходящее на определенных уровнях правового регулирования (федеральном, региональном, местном); 4) как изменение содержания правового регулирования (создание и освоение новелл законодательства, правоприменения, толкования права)».