ВОПРОСЫТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
© 2000 г. А.В. Юрковский
РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫХ РЕФОРМ В СТРАНАХ,
ОБРАЗОВАВШИХСЯ НА ОСНОВЕ РАСПАДА СОЮЗА СОВЕТСКИХ
СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ РЕСПУБЛИК: КЛАССИФИКАЦИОННЫЙ ПОДХОД
Распад СССР и создание Содружества Независимых Государств и стран Балтии отразился на политической и правовой картине современного мира.
Союз ССР перестал существовать как субъект международного права. На его основе возникло 15 суверенных государств: Россия, Беларусь, Украина, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Грузия, Армения, Азербайджан, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан, а также Латвия, Литва, Эстония.
Безусловно, образование любого государства связано с формированием и развитием национальной системы права. Суверенитет государства определяется целым рядом признаков. Одним из его наиболее значимых признаков является верховенство Конституции и законов на всей территории государства.
Объектом предлагаемой статьи являются конституционные реформы в странах, образовавшихся на основе распада Союза Советских Социалистических Республик.
Несомненно, на сегодняшний день для России актуально изучение опыта, юридически значимых тенденций и закономерностей государств, имеющих родственные социальные корни и общность исторических судеб.
Важно иметь в виду, что проблемы реформирования социальных систем настолько обширны и многоаспектны, и их невозможно охватить лишь одной какой-либо наукой. Здесь нужны усилия представителей различных общественных наук, в первую очередь юристов, политологов, экономистов, историков, философов и социологов. Поэтому в настоящей работе рассматриваются лишь некоторые основные политико-юридические аспекты государственно правовых преобразований государств, сформировавшихся на базе Союза Советских Социалистических Республик.
Законодательство бывших субъектов Советского Союза формировалось не на пустом месте. В СССР был богатый опыт создания нормативно-правовых актов любой юридической силы и уровня, а также их систематизации.
Однако, проанализировать динамику конституционных реформ в каждом из названных государств достаточно сложно. Каждая страна, каждый народ выбирает путь прогрессивного движения, основываясь на своих национально-исторических и культурных особенностях. Механическое заимствование и насаждение чужого опыта и иных ценностей, не соответствующих ментальности данного народа и не воспринимаемых им, не могут принести успеха на пути этого движения.
В сфере развития государственности вряд ли возможны унификация стран или подчинение их каким-то надгосударственным, общемировым стандартам и правилам. Прогрессивное развитие некоторых стран мусульманского мира, а также Тихоокеанского региона основано на сосуществовании разных культур, национальной специфике, различном восприятии демократических институтов, геополитических факторах.[1]
Во-первых, каждое, вновь созданное государство стремиться, как можно скорее формализовать канву образующихся основ конституционного строя.
Во-вторых, направления конституционно-правовых реформ и их динамика в бывших республиках СССР разнообразны и это обуславливается неравными социально-экономическими условиями, особенностями инфраструктуры населения, различием культур, правосознания и иными факторами.
В-третьих, изначально полярная политическая ориентация. Явно прозападная позиция балтийских государств и тенденция к геополитическому сотрудничеству стран участниц СНГ. При этом нельзя не отметить и неизбежного процесса воссоединения России и Республики Беларусь.
В-четвертых, каждое государство самостоятельно выбирает стратегические цели развития и ищет собственные пути их реализации, используя индивидуальные средства и способы.
Вместе с тем, несмотря на указанные факторы, определяющие различие вновь образующихся систем права, важно констатировать, что рассматриваемые государства можно объединять в группы по сходным признакам и используя метод сравнительного правоведения, изучать соответствующие разновидности государств по определенным классификационным основаниям, которые, могут быть выбраны в зависимости от целей и задач исследования. Так, например, можно обозначить время принятия конституции после образования государства, динамику становления национальной системы права, направленность конституционных реформ, их эффективность по отношению к народам. Можно проанализировать, сравнить и обобщить опыт использования юридической техники, особенности структур и формы основных законов, перечни институтов конституционного (государственного) права и перспективы их развития. Безусловно, важно, также, обозначить факторы, влияющие на ход реформ.
Для начала целесообразно разделить государства по расположению в геополитическом пространстве.
Государства кавказского региона:
Азербайджанская республика; Республика Армения; Грузия.
Государства азиатского региона:
Республика Казахстан; Кыргызская Республика; Республика Таджикистан; Республика Туркменистан; Республика Узбекистан.
Государства западной части Евразийского пространства:
Российская Федерация; Украина; Республика Беларусь; Республика Молдова;
Государства Балтии:
Латвийская Республика; Литовская Республика; Эстонская Республика.
В зависимости от хронологии принятия конституции стран СНГ и Балтии можно расположить в следующем порядке:
1. Латвийская Республика - 15.02.22 с изм. и доп. 21.03.33, 27. 01. 94. и 5.06.96;
2. Республика Туркменистан – 18.05.92 с изм. и доп. 27.11.95;
3. Эстонская Республика – 28.06.92. (со ссылками на преемственность Конституциям 1920 и 1938 гг.);
4. Литовская Республика – 25.10.92 с изм. и доп. 20. 06. 96 и 12. 12. 96;
5. Республика Узбекистан – 8.12.92 с изм. и доп. 28.12.93;
6. Кыргызская Республика – 5.05.93 с изм. и доп. 10.02.96. и 17.10.98;
7. Российская Федерация – 12.12.93;
8. Республика Беларусь – 15.03.94 с изм. и доп. 24.11.96;
9. Республика Молдова – 29.07.94 с изм. и доп. 19.07.96;
10. Республика Таджикистан – 6.11.94;
11. Республика Казахстан – 30.05.95 с изм. и доп. 7.10.98;
12. Республика Армения – 5.07.95;
13. Грузия – 24.08.95 (со ссылкой на преемственность Конституции 1921 г.)
14. Азербайджанская республика – 12.11.95;
15. Украина – 28.06.96.
Данный подход позволяет проанализировать некоторые геополитические тенденции конституционно-правовых реформ. Так, например, «ускоренное» принятие конституций странами Балтии, думается, непосредственно связано с процессами распада СССР и возврата к имевшейся «досоциалистической» практике.
Даты принятия конституций стран кавказского региона, видимо, возможно, отождествить с завершением масштабных конфликтов и урегулированием межнациональных отношений, в общем, и целом в регионе.
Данный подход служит доказательством тому, что в основном, факты принятия конституции являлись поспешными попытками стабилизировать ситуации политической разобщенности и направить процессы политических преобразований в цивилизованное русло. Этот вывод подтверждается еще и тем, что конституции восьми государств через некоторое время подвергались изменениям и дополнениям, связанным с корректировкой внутригосударственного политического курса.
Нельзя не остановиться и еще на одной особенности постсоветских конституций – они отличаются низкой юридической техникой. Это предопределено распространенным пренебрежительным отношением к конституции как к документу, «парящему» над реальностью. Изменить это может только постоянная, целенаправленная деятельность всех государственных органов и общественных организаций – по реальному повышению значения конституционных норм и тщательной работе над совершенствованием текстов конституций.[2]
Изложенное выше достаточно отчетливо показывает, что в конституциях постсоветских республик мы имеем дело с характерным для постсоциалистических стран «клубком» проблем, возникающих при взаимодействии конституционных идей и институтов высокоразвитых государств и попытке вписать их в свои пост социалистические реалии.[3]
Шестилетняя практика реализации норм действующей конституции Российской Федерации, также, вскрыла ряд недостатков основного закона. К числу наиболее очевидных можно отнести следующие:
1. Определяющий характер института Президента Российской Федерации в системе власти, несмотря на предусмотренное «Основами конституционного строя» разделение власти всего на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную. Следует напомнить, что особого места в системе государственной власти России главы государства действующей Конституцией не предусмотрено, фактически же Президент такое место занимает и во многом это связано с недостаточной конкретизацией его положения.
2. Не достаточно последовательно реализован принцип разделения государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с частью 1 ст.77 Конституции за субъектами Российской Федерации закрепляется право самостоятельного установления системы представительных и исполнительных органов государственной власти. В этой связи наблюдается очевидный недостаток в механизме взаимоотношений органов (законодательной и исполнительной) государственной власти субъектов федерации в силу отсутствия уравновешивающих элементов имеющих арбитражные функции (органов конституционной юстиции).
3. Абсолютно неуместное расположение прокуратуры в системе судебной власти. Думается, сегодня нет необходимости объяснять, что природа данного органа всего лишь связана с судебной властью. Прокуратура (впрочем, как и адвокатура) может быть названа органом содействующим, но ни как не органом судебной власти. Эта ситуация достаточно очевидна и в научной литературе имеет широкий резонанс.
Конституция Российской Федерации, как и конституция любого другого государства, представляет собой очень сложное, многоаспектное явление. Известно, что Конституция - это не только юридический акт, это еще и основа действующего законодательства, политическое соглашение, идеологический документ, источник социальной стабильности, наконец, символ нации. Поэтому устранение проблем, связанных с реализацией норм действующей конституции – дело непростое, требующее целенаправленного и уравновешенного подхода.[4]
Используя классификационный подход, необходимо выделить государства, сохранившие преемственность к конституциям, либо актам имеющим конституционное значение досоциалистического периода:
1. Эстонская Республика – Конституция 28. 06. 92. (со ссылками на преемственность Конституциям 1920 и 1938 г. г.);
2. Латвийская Республика - Конституция 15. 02. 22. с изм. и доп. 21. 03. 33., 27. 01. 94. и 5. 06. 96.;
3. Литовская Республика – Конституция 25. 10. 92. с изм. и доп. 20. 06. 96. и 12. 12. 96. (со ссылкой в преамбуле на Литовские статуты и Конституции Литвы);
4. Грузия – 24. 08. 95. (со ссылкой в преамбуле на преемственность Конституции 1921 г.);
5. Россия - Конституция 12. 12. 93. (название одной из палат Федерального собрания Российской Федерации – «Государственная дума» заимствовано из Манифеста от 17 октября 1905 года, имевшего в свое время конституционное значение.);
Украина – Конституция 28. 06. 96. имеет ссылки на исторические истоки государственной символики. В частности, в статье 20 говорится: «главным элементом большого Государственного Герба Украины является знак Княжеского государства Владимира Великого (малый Государственный Герб Украины)».[5]
В зависимости от порядка принятия конституции рассматриваемых государств могут быть разделены на две группы:
1. Конституции, принятые при помощи референдумов. Данную группу государств представляют Россия, Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Республика Таджикистан, Литва, Эстонская Республика.
2. Конституции, принятые представительными и законодательными национальными учреждениями (парламентами). В качестве примеров могут быть рассмотрены конституции таких государств как Грузия, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Республика Узбекистан, Украина. Конституция Латвии была принята Латвийским Учредительным собранием 15 февраля 1922 года. В советский период не действовала, поскольку были приняты Конституции социалистического типа. С 1992 г. ее действие было возобновлено.[6]
Все конституции стран СНГ и Балтии – писанные.
Очень важно отметить, что все государства, образовавшиеся на базе Союза ССР, избрали республиканскую форму правления.
Республиканские формы правления имеют различные особенности. Однако, в целом в совокупности рассматриваемых государств, прослеживается тенденция усиления президентской власти. В связи с этим государства могут быть разделены на три группы:
1. Государства, использующие президентскую форму правления –Грузия и Туркменистан;
2. Государства, использующие смешанную форму республиканского правления – Россия, Украина, Литва, Кыргызстан, Белоруссия, Узбекистан, Таджикистан, Молдова, Армения, Азербайджан, Казахстан;
3. Государства, конституции которых оформляют парламентарную форму республиканского правления – Латвия и Эстония.
В зависимости от способов территориальной организации государственной власти закрепленных в конституции все рассматриваемые государства можно разделить на две группы:
1. Унитарные государства. В их число входят все государства СНГ и Балтии за исключением Российской Федерации;
2. Российская Федерация, состоящая из 89 субъектов.
Все рассматриваемые государства избрали для себя демократическую форму государственного политического режима.
Все государства СНГ и Балтии напрямую или косвенно признают принцип разделения властей.
В конституционном праве рассматриваемых стран главами государств являются президенты.
Высшие представительные, законодательные органы (парламенты) изучаемых стран имеют различные наименования:
1. Азербайджанская республика – Мили Меджлис Азербайджанской республики. (Состоит из 125 депутатов, избирается сроком на 5 лет);
2. Республика Армения – Национальное собрание, состоящее из 131 депутата, избирающееся сроком на 4 года;
3. Грузия - Парламент. Парламент избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года. Парламент состоит из 150 членов, избранных по пропорциональной системе, и 85 – избранных по мажоритарной системе[7];
4. Республика Казахстан – Парламент Республики Казахстан. (Состоит из двух палат – Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе. Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области, города республиканского значения и столицы Республики. Семь депутатов сената назначаются Президентом Республики на срок полномочий Сената. Мажилис состоит из семидесяти семи депутатов. Шестьдесят шесть депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления Республики и с примерно равной численностью избирателей. Десять депутатов избираются на основе партийных списков по системе пропорционального представительства и по территории единого общенационального избирательного округа. Срок полномочий депутатов Сената – шесть лет, срок полномочий депутатов Мажилиса – пять лет[8]);
5. Кыргызская Республика – Жогорку Кенеш. Жогорку Кенеш - является двухпалатным парламентом. Одна из палат – Законодательное Собрание состоит из 60 депутатов и формируется на основе представительства интересов всего населения Республики. Другая палата –Собрание народных представителей состоит из 45 депутатов и формируется на основе представительства территориальных интересов. Обе палаты формируются сроком на 5 лет;
6. Республика Таджикистан – Маджлиси Оли, избираемый сроком на 5 лет. В Маджлиси Оли избираются граждане не моложе 25 лет. Организация и деятельность Маджлиси Оли определяется конституционным законом;[9]
7. Республика Туркменистан - Меджлис Туркменистана, избираемый сроком на 5 лет по избирательным округам с примерно равным числом избирателей;[10]
8. Республика Узбекистан – Олий Мажлис– однопалатный орган, состоящий из 150 депутатов, избираемый сроком на 5 лет.[11]
9. Российская Федерация – Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации;[12]
10. Украина – Верховная Рада Украины – однопалатный орган, состоящий из 450 народных депутатов, избираемых сроком на 5 лет;[13]
11. Республика Беларусь – Национальное Собрание, представляющее собой двухпалатный парламент, состоящий из Палаты представителей и совета Республики;[14]
12. Республика Молдова – Парламент, состоящий из 101 депутата;[15]
13. Латвийская Республика – Сейм – представительный однопалатный орган, состоящий из 100 народных представителей, избираемых сроком на 3 года;[16]
14. Литовская Республика – Сейм, состоящий из 141 представителя Народа, избираемых сроком на четыре года на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования;[17]
15. Эстонская Республика - Государственное Собрание (Рийгикогу), состоящее из 101 депутата.[18]
Определенное разнообразие наблюдается и при формировании органов конституционной юстиции.
Конституционное правосудие стало неотъемлемой чертой характеристики абсолютного большинства новых независимых государств на постсоветском пространстве. Институт специализированного конституционного контроля предусмотрен основными законами четырнадцати государств из пятнадцати бывших союзных республик (ему не нашлось места лишь в Конституции Туркменистана). В двенадцати странах – это Конституционные суды, в Казахстане – Конституционный совет, а в Эстонии – судебная коллегия конституционного надзора в структуре высшего судебного органа общей юрисдикции – Государственного Суда.[19]
Классификационный подход позволяет более отчетливо представить картину конституционного строительства на евразийском геополитическом пространстве.
ð ð ð ð ð
[1] Морозова Л. А. Проблемы современной российской государственности: Учебное пособие. М., 1998. С.31.
[2] Конституции стран СНГ и Балтии: Учеб. пособие/ Сост. Г.Н. Андреева. М., 1999. С.19.
[3] Там же. С.20.
[4] Юрковский А. В. Проблемы совершенствования действующей конституции Российской Федерации// Материалы ежегодной научно-практической конференции преподавателей и слушателей юридического института ИГУ. Ноябрь, 1999. Иркутск, 1999. С.26 - 27.
[5] Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие/ Сост. Г.Н. Андреева. М., 1999. С.478.
[6] Там же. С.532.
[7] П.1 ст.49. Конституции Грузии от 24 августа 1995 года. Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие/ Сост. Г.Н. Андреева. М., 1999. С.176.
[8] П. п. 1 – 3, 5, ст. 50 Конституции Казахстана от 30 мая 1995 года. Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие/ Сост. Г.Н. Андреева. – М.: Юрист, 1999. – с. 218.
[9] ст. 48 Конституции Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 года. Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие/ Сост. Г.Н. Андреева. М.: Юрист, 1999. С.393.
[10] ст. 63 Конституции Туркменистана от 27 декабря1992 года. Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие/ Сост. Г.Н. Андреева. М., 1999. С.425.
[11] ст. 77 Конституции Республики Узбекистан от 8 декабря 1992 года с изменениями и дополнениями от 28 декабря 1993 года. Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие/ Сост. Г.Н. Андреева. М., 1999. С.393.
[12] Конституция Российской Федерации. М., 1993.
[13] ст. 76 Конституции Украины от 28 июня 1996 года. Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие/ Сост. Г.Н. Андреева. М., 1999. С.493.
[14] ст. 90 Конституции Республики Беларусь от 15 марта 1994 года с изменениями и дополнениями, внесенными 24 ноября 1996 года. Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие/ Сост. Г. Н. Андреева. М., 1999. С.140.
[15] ст. 60 Конституции Республики Молдова от 29 июля 1994 года с изменениями и дополнениями от 19 июля 1996 года. Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие/ Сост. Г.Н. Андреева. М., 1999. С.306.
[16] 2 Отдел Конституции Латвийской Республики от 15 февраля 1922 года с изменениями и дополнениями от 21 марта 1933 года, 27 января 1944 года, 5 июня 1996 года. Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие/ Сост. Г. Н. Андреева. М., 1999. С.425.
[17] ст. 55 Конституции Литовской Республики от 25 октября1992 года с изменениями от 20 июня 1996 года и 12 декабря 1996 года. Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие/ Сост. Г. Н. Андреева. – М.: Юрист, 1999. – с.565.
[18] ст. ст. 59-60 Конституции Эстонской Республики от 28 июня 1992 года. Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие. / Сост. Г. Н. Андреева. – М.: Юрист, 1999. – с.610.
[19] Митюков М.А. Конституционные суды стран СНГ и Балтии (сравнительный очерк законодательной и судебной практики). Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. Сборник нормативных актов. М., 1998. С.1.