Правовые основы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуацийэто системная совокупность правовых отправных норм и норм — правил поведения, регулирующих отношения, связанные с предупреждением и ликвидацией ЧС (защитой населения и территорий от ЧС) [7].
Термины «предупреждение ЧС» и «ликвидация ЧС» юридически закреплены в Федеральном законе от 21 декабря 1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера» (ст. 1). Термин «защита населения и территорий от ЧС» в российском законодательстве юридически не закреплён. В практике правоприменения предполагается, что понятие рассматриваемой защиты синтезирует содержание терминов «предупреждение ЧС» и «ликвидация ЧС». Термин «чрезвычайная ситуация» закреплён тем же ФЗ (ст. 1).
Правовые основы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуацийсоставляют нормы права, развивающие установления Конституции РФ в области защиты населения и территорий от ЧС [12].
Эти нормы содержатся в федеральных конституционных законах «О Правительстве РФ» и «О чрезвычайном положении».
Первый из этих законов включает в себя нормы, регулирующие отношения, в частности, связанные с организацией деятельности по охране окружающей среды, предотвращению и ликвидации стихийных бедствий, аварий и катастроф, обеспечению безопасности личности и общества, охране прав и свобод граждан в рамках осуществления полномочий, прав и обязанностей Правительства РФ.
Второй закон преследует цель устранить обстоятельства, явившиеся основанием для введения чрезвычайного положения, обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина путём введения в соответствии с Конституцией РФ особого правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений. Этот закон допускает отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства (населения), возложение на них дополнительных обязанностей. Как гласит п. 2 ст. 1 этого закона, применяемая временная мера, касающаяся ограничения прав и свобод граждан, реализуется исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ.
Действующий Федеральный Закон Российской Федерации «О безопасности» определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации.
Наиболее предметно развиты Правовые основы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуацийв нормах и положениях базового ФЗ «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера». Данный закон содержит ряд правовых положений и норм, регулирующих отношения, непосредственно связанные с защитой населения и территорий от ЧС.
К ним относятся положения, определяющие правовые основы защиты населения и территорий от ЧС:
полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ст. 8-11);
государственное управление (ст. 12-17);
права и обязанности граждан РФ (ст. 18, 19);
подготовка населения (ст. 20, 21);
порядок финансирования материального обеспечения мероприятий (ст. 22-25);
государственная экспертиза, надзор и контроль (ст. 26-28).
Наряду с нормами и положениями рассмотренных законов правовые основы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуацийот ЧС составляют нормы и положения ФЗ «О пожарной безопасности», определяющего общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в РФ. Этот закон регулирует отношения в области обеспечения пожарной безопасности, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими хозяйствами, иными юридическими лицами. Закон определяет пожарную безопасность как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.
По этому закону (ст. 22), тушение пожаров — это действия, направленные на спасение людей, имущества и ликвидацию пожаров. Проведение аварийно-спасательных работ, осуществляемых пожарной охраной, представляет собой действия по спасению людей, имущества и(или) доведению до минимально возможного уровня воздействия опасных факторов, характерных для аварий, катастроф и иных ЧС.
Большую совокупность норм и положений, составляющих правовые основы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуацийсодержат специализированные федеральные законы:
«О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;
«О безопасности гидротехнических сооружений»;
«Об использовании атомной энергии»;
«О радиационной безопасности населения»;
«Об охране окружающей среды»;
«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др.
Первый закон из указанных законов определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов (ОПО). Его нормы и положения направлены на:
предупреждение аварий на ОПО;
обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих ОПО, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.
Закон закрепляет термин «промышленная безопасность производственных объектов» как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на ОПО и последствий указанных аварий. Важной статьёй закона является ст. 15 (Обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов), обязывающая организации, эксплуатирующие ОПО, страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу др. лиц и окружающей среде в случае аварии на ОПО. Положения этого закона предметно развиты в большом числе подзаконных актов.
Второй закон регулирует отношения по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений (ГС) на всех этапах их создания, эксплуатации и вывода из эксплуатации. В законе определён термин «безопасность ГС» как свойство этих сооружений, позволяющее обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды и хозяйственных объектов. Закон содержит правовые механизмы финансового обеспечения безопасности ГС. Эти механизмы состоят, в частности, из норм и положений: ст. 15 — Страхование гражданской ответственности за причинение вреда, ст. 16 — Возмещение вреда, причинённого в результате нарушения законодательства о безопасности ГС; ст. 17 — Финансовое обеспечение гражданской ответственности за вред, причинённый в результате аварии ГС, ст. 18 — Участие государства в возмещении вреда, причинённого в результате аварии ГС.
Третий закон определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии (АЭ). Он направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании АЭ, укрепление международного режима безопасного использования АЭ. Закон определяет права граждан РФ на:
получение информации в области использования АЭ;
участие в формировании политики в области использования АЭ;
возмещение убытков и вреда, причинённых радиационным воздействием при использовании АЭ;
социально-экономические компенсации (для работников объектов использования АЭ);
социальную защиту граждан в районах расположения ядерных установок, радиоактивных источников и пунктов их хранения;
страхование граждан РФ от рисков радиационного воздействия при использовании АЭ;
проведение медицинских процедур с применением ионизирующих излучений.
Этот закон содержит правила: государственного регулирования безопасности при использовании АЭ; размещения и сооружения ядерных установок, радиоактивных источников и пунктов хранения. Важные нормы, составляющие правовые основы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуацийот ЧС, содержатся в главе «Ответственность за убытки и вред, причинённые радиационным воздействием физическим и юридическим лицам, здоровью граждан». Законом определена ответственность за нарушение законодательства РФ в области использования АЭ.
Четвёртый закон определяет правовые основы обеспечения радиационной безопасности (РБ) населения в целях охраны его здоровья. Указанная безопасность (ст. 1) толкуется как состояние защищённости настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения. В нём закреплены принципы и мероприятия обеспечения РБ, полномочия РФ и субъектов РФ, порядок государственного управления, надзора и контроля в рассматриваемой области. Закон устанавливает: общие требования к обеспечению РБ; правила обеспечения РБ; права и обязанности граждан и общественных объединений; ответственность в области обеспечения РБ.
Пятый закон устанавливает правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды (ОООС), биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в данной области, обеспечения экологической безопасности. Закон определяет, в частности:
права и обязанности граждан, общественных и иных объединений в ОООС;
правила экономического регулирования в ОООС, нормирования в этой области;
требования в ОООС при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
природные объекты, находящиеся под особой охраной;
правила государственного мониторинга и контроля в ОООС.
Шестой закон направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (СЭБН) как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
СЭБН в законе определяется как состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.
Закон устанавливает:
систему мероприятий обеспечения СЭБН (ст. 2);
полномочия РФ и субъектов РФ в области обеспечения СЭБН (ст. 5, 6);
права и обязанности граждан, индивидуальныхпредпринимателей и юридических лиц в области обеспечения СЭБН (ст. 8-11);
санитарно-эпидемиологические требования обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека (ст. 12-28);
санитарно-противоэпидемиологические мероприятия (ст. 29-36);
правила государственного регулирования (ст. 37-45) и организация федерального государственного надзора в области обеспечения СЭБН (ст. 46-54);
ответственность за нарушение санитарного законодательства.
Нормы и положения рассмотренных законов развиты в большом числе подзаконных актов федерального уровня. Действующие законы и подзаконные акты субъектов РФ также содержат нормы и положения, составляющие правовые основы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуацийот ЧС.
Значительную часть правовых основы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуацийот ЧС образуют положения межправительственных, межведомственных, двусторонних и многосторонних договоров РФ с государствами ближнего и дальнего зарубежья в области защиты населения и территорий от ЧС.
В развитие Указа Президента РФ от 14.09.1995 № 940 «Об утверждении стратегического курса развития отношений РФ с государствами — участниками СНГ» подписан и действует ряд соглашений, положений и договоров, в частности, Соглашение о взаимодействии в области предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера (1993), Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии в области изучения землетрясений и прогнозирования сейсмической опасности (1993); Положение о Межгосударственной системе предупреждения и ликвидации ЧС государств — участников СНГ (1996) и др.
Сотрудничество РФ с государствами-участниками СНГ на основании этих соглашений позволяет решать большой круг вопросов по предупреждению и ликвидации ЧС, оказанию гуманитарной, технической и др. помощи пострадавшему населению.